李磊 | 郡縣制是中國傳統(tǒng)政制的基本框架
點擊： 作者：李磊 來源：《歷史評論》 發(fā)布時間:2021-01-11 12:46:52
近代以來，隨著西方政治觀念的傳入，實行地方自治、構建聯(lián)邦制國家的主張一度成為政論焦點。不同時期對郡縣制的解讀均受制于當時的社會環(huán)境，其目標往往并非討論郡縣制本身，而是以郡縣制為引子來闡述現(xiàn)實政治見解，最終指向各時代面臨的歷史問題。
傳統(tǒng)的國家基本行政系統(tǒng)
郡縣制是秦漢以降歷代王朝基本的行政制度，在維護與鞏固大一統(tǒng)的過程中起著重要作用。若以分封制為參照對象，郡縣制的特點是與官僚君主制相配合，對全國范圍內(nèi)的人力、物力等各種資源進行統(tǒng)一調(diào)配，最大限度上保證國家治理的效益。
《史記·商君列傳》記述商鞅變法“集小（都）鄉(xiāng)邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣，為田開阡陌封疆，而賦稅平”，即在普遍實行縣制的基礎上建立較為完備的人口管理、土地分配和賦稅征納制度。
秦漢嚴格實行上計制度，縣上計于所屬郡國，“各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少”；郡國再上計于中央。通過上計制度，中央能掌握各地土地、人口、賦稅、治安等情況，從而實現(xiàn)對資源的征收與調(diào)配。
戶籍是古代國家制土處民、征斂貢賦、造作器物、制定祿食、調(diào)發(fā)力役、組織軍旅的基本依據(jù)，是建典立度的基礎。秦漢時期各級官府在戶口統(tǒng)計的基礎上制作“戶口簿”，并最終匯總上計至中央。圖為出土于荊州松柏漢墓的西漢前期南郡所屬諸縣戶口及徭役統(tǒng)計簿籍。荊州博物館/ 供圖
正是基于對全國范圍內(nèi)資源的掌握與調(diào)配，傳統(tǒng)中國才有能力應對各種危機，實現(xiàn)長治久安。郡縣制亦實行于邊疆地區(qū)，將邊疆地區(qū)納入國家的直接統(tǒng)治。
平壤貞柏洞364號墓出土的“樂浪郡初元四年縣別戶口多少□簿”，詳細記錄了西漢時期樂浪郡屬縣戶口的年度增減情況，由此可見邊郡具有與內(nèi)郡相同的社會治理職能。
此外，邊郡還擔負著管理民族事務、鞏固邊疆安全的職能。戰(zhàn)國時期燕國就曾“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡以拒胡”。漢武帝滅衛(wèi)氏朝鮮后，增設樂浪、玄菟、真番、臨屯四郡。這些邊郡的設置對周邊族群產(chǎn)生了重要影響，少數(shù)民族君長常詣郡朝謁。
傳統(tǒng)中國的財政收入主要源自編戶齊民的賦稅繳納，徭役、兵役也多由編戶齊民提供，編戶齊民數(shù)量與可征收賦稅的土地數(shù)量直接決定了國家所掌握人力與物資資源的上限。
因此，保證編戶齊民的生活、生產(chǎn)資源，維護其再生產(chǎn)能力，并抑制盤踞地方、肆力兼并的豪強勢力，便成為郡縣的重要職責。漢代刺史“六條問事”中的第一條便是針對強豪“以強凌弱，以眾暴寡”，第六條則是檢校郡太守是否“阿附豪強”。
實行郡縣制，保證了中央與地方在社會建設上的一致性。郡縣負有管理地方社會、教化民心之責。漢代“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老”，三老勸教百姓孝悌、力田。通過移風易俗，郡縣將孝悌及重視農(nóng)桑的觀念貫徹到基層。
州郡還承擔著向中央舉士、為國家發(fā)展網(wǎng)羅人才的職責，這也使得地方人才的發(fā)展得以突破地域限制。
在漢武帝的察舉制度設計中，以郡國為選舉單位，若郡國長官執(zhí)行不力，“不舉孝，不奉詔，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免”。九品中正制實行之初，亦是以郡為單位設置中正，其后又以州為單位設置大中正。中正負責對郡、州范圍內(nèi)的士人進行評議，內(nèi)容包括“品”、“狀”、“簿閥”，吏部以之作為授官的依據(jù)。中正雖不是州郡官，但其職權可視為對州郡教化、選舉的重要補充。
在明清科舉制度中，科舉考試的層級依照政區(qū)層級劃分，最初級的童試即由縣試、府試和院試三級構成，取得生員資格者經(jīng)選拔后參加鄉(xiāng)試。無論是察舉制還是科舉制，都意在維系社會與國家之間的平衡，使地方社會的發(fā)展得以在更廣闊的政治、文化空間中進行，這是地方社會活力的重要來源。
處理中央與地方關系的樞紐
中央與地方關系是中國歷史的重要問題之一，郡縣制正是處理中央與地方關系的制度聯(lián)結。因此，歷代政論多涉及郡縣制。秦代有丞相王綰、博士淳于越與廷尉李斯間的爭論，唐代有柳宗元的《封建論》，明清之際則有顧炎武“寓封建之意于郡縣之中”的主張。
秦始皇二十六年（前221），王綰提議分封秦始皇諸子到燕、齊、荊地為王。三十三年，淳于越又以殷周分封而國祚長久為理據(jù)，批評秦始皇不師古。這兩次提議均遭李斯駁議。李斯認為，推行郡縣制能根除諸侯更相誅伐，使天下安寧。在秦始皇初并天下的背景下，有關郡縣制的爭議其實反映了時人對不同歷史道路的看法和選擇。
柳宗元《封建論》申發(fā)于唐代藩鎮(zhèn)林立的環(huán)境中。柳宗元稱：“然猶桀猾時起，虐害方域者，失不在于州，而在于兵，時則有叛將，而無叛州。州縣之設，固不可革也。”以此強調(diào)藩鎮(zhèn)桀驁與郡縣制無關，郡縣制仍是基本的行政制度，不可更改。
宋以后的制度調(diào)整偏向于防范地方過分坐大，故而明清之際，顧炎武在反思明亡教訓、總結制度缺失時提出“寓封建之意于郡縣之中”，呼吁將一定的財政稅收留存地方，給予地方一定的行政自主權與人事任免權，并建議在選官方面嘗試“世官”、“辟舉”。
上述討論都以傳統(tǒng)的王朝體制為前提。19 世紀末20 世紀初，隨著思想界、政界對舊王朝體制的批判與反思，倡導建立聯(lián)邦制一時成為政論主題。不同政治立場的思想家如章太炎、梁啟超等在思考政體變革時皆提出建立聯(lián)邦制。與郡縣制不同，聯(lián)邦制強調(diào)其成員權力體系的相對獨立性，聯(lián)邦權力由其成員授予。這一構想與郡縣制的精神相去甚遠，但得到當時很多人的擁護。興中會“創(chuàng)立合眾政府”的宗旨便是以建立聯(lián)邦制政府為目標，同盟會繼承了這一目標。在辛亥革命中，起義諸省中也有不少倡議組建聯(lián)邦民國。
聯(lián)邦制倡議之所以得到廣泛響應，與地方自治思想的興起有關。無論是立憲維新人士，還是共和革命者，都將地方自治看作立國之本。在預備立憲的章程中，清政府亦對實行地方自治作了時間規(guī)劃。
中華民國成立時采用了單一國家體制，但倡導聯(lián)邦制的呼聲并未消失。尤其在北洋政府時期，仁人志士們希望通過聯(lián)邦制來改造舊的政治結構，平息軍閥混戰(zhàn)，20世紀20年代還一度興起了“聯(lián)省自治”運動。
然而，在實際的政治運作中，軍閥利用“自治”口號維護割據(jù)統(tǒng)治、強化自身利益。國民政府的組建在形式上完成了全國統(tǒng)一，地方自治的“政治正確性”則被用在地方與中央的博弈中。
從清末至民國的政治實踐可知，無論是聯(lián)邦制，還是地方自治，大都未能得到積極有效的實行，中國政治仍回歸以郡縣制為基礎的單一國家體制。這是由于重建全國統(tǒng)一政府、提升國家地位是當時的首要任務。正是在這一歷史大勢下，傳統(tǒng)郡縣制的精神在近現(xiàn)代中國的國家建設中仍然具有積極價值。
現(xiàn)代國家政制建構的歷史資源
盡管清末以來的社會輿論對傳統(tǒng)中國的政體批判較多，但在建立統(tǒng)一國家的方向上并無二致。現(xiàn)代中國的主體性來源于大一統(tǒng)國家形態(tài)的長期存在。當中國走出近代以來內(nèi)憂外患的困境后，郡縣制傳統(tǒng)為建構現(xiàn)代國家體制提供了重要的制度、思想資源。
就制度資源而言，傳統(tǒng)中國以郡縣制為基本架構，郡縣在獲取社會資源的同時，還承擔著對社會管理、文化教化、協(xié)調(diào)發(fā)展的責任。
新中國成立后，國家重歸一統(tǒng)。在中央的領導下，各級行政區(qū)劃雖時有調(diào)整，但大致以歷史區(qū)劃為基礎。在各級政區(qū)中，縣一級仍然是最重要的基層政區(qū)，它是使社會聯(lián)系相對松軟的廣大農(nóng)村和邊疆地區(qū)與國家聯(lián)為一體最重要的紐結。
從古至今，縣域的范圍大體固定。郡、州之名雖已成為歷史，但其區(qū)劃范圍被繼承下來。因此，有學者提出，當代行政區(qū)劃制度在全國范圍內(nèi)的實行，將歷史上未曾實行郡縣制或?qū)嵭袝r間較短的地區(qū)與郡縣制地區(qū)納入同一國家體制中，是對郡縣制2000多年傳統(tǒng)的繼承與發(fā)展。
就思想資源而言，大一統(tǒng)觀念的延續(xù)以郡縣制為制度前提。西漢初期仍以戰(zhàn)國時期的各國疆域為地域分野，東漢時人則以郡縣為地域歸屬。在此基礎上，魏晉南北朝時期的郡望觀念才得以產(chǎn)生。
此后，歷代地方認同感的形成基本上以當時的行政區(qū)劃為范圍。社會各階層所接觸及構建出的地域文化大都以郡縣為單位。可以說，經(jīng)由郡縣制2000多年的發(fā)展，地方觀念與政區(qū)概念高度重合，地方意識被納入大一統(tǒng)的觀念結構中。
郡縣制下的地方意識與國家認同并行不悖、相互促進，自然生發(fā)出統(tǒng)一的政治文化意識，成為大一統(tǒng)長期延續(xù)的思想土壤。在郡縣制下，各個區(qū)域被納入統(tǒng)一的國家治理體系，但各地社會經(jīng)濟發(fā)展情況不同，所承擔的權責也有差異，國家在其間扮演著資源再分配的角色。
無論是應對邊疆危機，抑或是應對自然災害，國家所動員的社會力量、調(diào)動的資源并不局限于事發(fā)地。因此，郡縣制還具備彌補地區(qū)差距、促進共同發(fā)展的重要意義。
應該看到，郡縣制建立在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為基礎的社會之上，所管轄區(qū)域主要是農(nóng)耕地區(qū)，管理的是定居民戶，所征收的賦稅主要是農(nóng)業(yè)稅。
在當代城鎮(zhèn)化、人口流動化、工業(yè)化的大趨勢下，國家治理也面臨著新的時代問題，需要在繼承傳統(tǒng)治國智慧的基礎上，與時俱進地予以創(chuàng)造性發(fā)展。
點評：郡縣制在制度設計與實際運行中的靈活性，很好地契合了我國自古以來疆域遼闊、人口眾多、族群多樣等特點。它的良性運作，可以更好地維護大一統(tǒng)國家的鞏固和發(fā)展，此即“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。但是，歷史上關于郡縣制也多有爭論。本刊發(fā)表這類文章，意在更多地關注在中國歷史上產(chǎn)生過深遠影響的制度性問題，客觀梳理其得失以為鏡鑒。
（作者單位：華東師范大學歷史學系；來源：“中國歷史研究院”微信公號，原載《歷史評論》2020年第4期；圖片來自網(wǎng)絡，侵刪）
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