最新情報：近年來美國在中國的“援助項目”
點擊： 作者：杜佳 來源：獨家網 發布時間:2020-03-17 10:32:55
新冠病毒流行，中國打了一場抗疫戰爭，很多國家都給予了援助。
而早在2月7日，美國國務卿蓬佩奧就宣布美國已經做好準備，援助中國1億美元。美國駐華大使館表示，美國已經在當周調集了17.8噸醫療物資到中國。
這些東西還真不少啊。蓬佩奧很滿意，說展現了美國強大的領導能力。
（美國駐華大使館：1億美元援助和17.8噸物資。）
關于這批援助，沒有后續報道，筆者杜佳也實在不能確證究竟到位沒有。
但是這當然是不能懷疑的，民主國家的國務卿肯定不會信口亂說吧。
對于美國歷來的援助，中國人必須心懷感激。你看，從庚子賠款建清華大學，到協和醫院、抗戰“飛虎隊”啥的，美國的高官和國內外的“高級華人”都經常會提醒人們，美國于中國那真是“友誼地久天長”。2018年10月4日，彭斯副總統還發表長篇演說，又一次重復了歷史上艾奇遜強調的“友誼”，并指責中國辜負了美國。
為了方便大家不要辜負這個時代，更深切地感謝美國，筆者最近想找些資料，研究一下美國的對華援助情況。美國國會研究所在2014年和2016年發了兩份《美國在華援助項目》報告，其中詳細披露了美國自2000年來官方對華援助項目，對研究很有幫助。
“政治援助 ”為主
美國可以稱得上是對外援助大國。1961年，美國通過《對外援助法》（Foreign Assistance Act of 1961，公法87-195），對外援助工作從此有法可依。但根據法律規定，美國的對外援助不是單純的利他行為，而是要符合美國利益，在援助的同時要輸出美國價值觀。(美國國會, 2019)
（美國《對外援助法》第620條(f）(1)款，不得援助共產主義國家，包括中國。)
法律還規定，美國的援助不得給予共產主義國家，這里面當然包括中國。
90年代，新上臺的克林頓政府把政治問題和貿易問題捆綁起來，拿貿易最惠國待遇做誘餌，希望中國發生美國所希望的變化。不過到了90年代末，美國政府開始“放松”政策。從1998年開始，美國陸續通過新的立法，終于允許給予中國援助。
不過，美國對中國的援助集中在政治領域，而不是經濟領域。美國國會研究所的2016年版《美國在華援助項目》報告坦言，“在中國援助的目的是推動民主、人權和法治”。(美國國會研究所, 2016)。
1998年10月，美國通過《1999財年綜合合并開支和緊急補充撥款法案》（公法105-277）。法律規定，美國可以撥款援助中國境外的非政府組織，只要這類組織“的首要目的是在該國培育民主”，但是要確保這筆錢不能用來“協助中國政府”。(美國國會, 1998)
1999年通過的《2000財年綜合撥款法》（公法106-113）延續前一年對“中國境外的非政府組織”的支持。法律劃撥220萬美元，讓美國駐華使領館增加人員，“監控中國的政治和社會情況”。法律還劃撥100萬美元給中國大陸之外的非政府組織，以保護西藏地區的“文化傳統”和自然環境。(美國國會, 1999)
不過這些都還不是直接援助中國大陸境內的項目。資助中國境內的組織，美國政府還需要加大力度。
2000年10月10日，美國通過中美貿易關系正常化的法案（公法：106-286），授權行政部門在中國大陸開展援助項目，向中國提供法律訓練，提升中國法治水平，保護勞工權益。(美國國會, 2000)
當代美國在中國境內的援助項目從此開始。
后來美國在歷年的開支法案中，幾乎都會劃撥一筆經費，支持中國國內的“人權、民主和法治活動”。多的時候，僅在2007年，美國劃撥超過2000萬美元，以支持中國內地、香港和臺灣的項目，其中超過525萬用于支持在西藏的項目。(美國國會, 2007)。
這個年份應該很有講究，為什么2007年突然增加了這么多開支？
隨著2008年經濟危機的爆發，美國不得不縮減這類項目。川普上臺后，美國對用于在中國內地“推動民主”的援助項目興趣似乎減少，不過依舊在2018財年和2019財年的合并撥款法案中分別劃撥800萬美元用于支持涉藏項目。
推動中國法治化進程
從2001財年到2003財年，美國援助中國的項目資金主要由美國國務院、美國國家民主基金會和美國勞工部掌控，共使用項目經費約3456萬美元。對此美國政府問責局發布了專門的審計報告。
其中國務院最多，花費約1700萬美元。這是因為美國國務院主管外事工作，屬下有專門管對外援助的美國國際開發署，專門管各國人權問題的民主、人權和勞工局（每年發布各國人權報告的就是這個機構），甚至還有部門管禁毒和執法事務，真正做到了“把地球管起來”，故而分走了對華援助項目資金中最大的一部分。
根據美國政府問責局的報告，這筆錢主要用來資助非政府組織，“支持民主機構、增進人權、打造公民社會”。 (美國政府問責局, 2004)
美國特別熱衷于在中國推動法律制度方面的改革。報告稱，美方與中國最高法院和全國人大合作，推動中國刑法改革。
美方還資助項目，幫中國培訓法官和律師，增強從業人員的專業程度。美國駐華大使館也被動員起來，以“小額贈款”的方式發包項目，資助中國機構和非政府組織推動法治化進程。
美國國務院的國際鎮靜劑控制和執法局，在美國駐華大使館開始“在地法律顧問”（Resident Legal Advisor）項目，以“推動中國刑法的長期改革”。美方關注的領域包括審前拘留、刑訊逼供、辯護律師權益和司法獨立等。既然是“長期改革”，這個項目持續到了川普時代。
根據美國國會研究所的2016年版報告，從2001年到2015年，美國國務院在援助中國方面共花費4.17億美元。
（美國國會研究所：2000年到2015年美國對華援助經費變化。）
在這十多年里面，美國的援助項目非常廣泛。美方的資金主要用于資助中國的非政府組織，同時美方也和中國的大學、“支持改革的政府部門”，特別是“法律和司法部門和個人”接觸。
美國關注的領域，首先依然是“法治”。美方希望中國的司法機構能夠增加“獨立性”，劃撥資金培訓法律專業人員，“推動刑法和民事法律改革”。
在這個過程中，總部位于加州舊金山的“對話基金會”（Dui Hua Foundation）發揮了重要作用。該基金的工作主要集中在人權法律領域，主要關注囚犯待遇、刑法和女權領域。美國國會研究所認為，在推動“中國刑法領域改革”方面，對話基金會取得“某些成就”。
看上去美國很關心中國的法律制度，特別是刑法制度。這大概是因為，法律制度是國家制度的重要組成部分，在政治體制中發揮支柱性作用。如果美國能在這方面取得“某些成就”，自然也能撬開中國政治改革的大門吧。“自由民主”國家，總是喜歡讓別國也“自由民主”，這是普世價值嘛。
中國目前由黨領導政法工作，在組織機構上設置政法委。在國家機構設置上，全國人大是國家最高權力機關，地位高于最高人民法院和最高人民檢察院。換言之，據說中國的司法體制不具備西方語境下的“獨立性”。而美國作為“友邦”，當然非常希望中國法治擁有這種“獨立性”。這樣中國就會變得更加文明和進步了。
而從實踐上來講，如果中國的司法機關脫離黨的領導，各類法律機構里面也都是美國培訓出來的從業人員，公眾的法治意識也都按美國宣傳的那樣來塑造，中國和美國的友誼就可以升級成“夫妻”般的親情了吧？“山川異物、風月同天”，天下“人同此心，心同此理”，豈不“美”哉？
培訓內地干部和官員
除了法律制度之外，美國關心的與政治體制改革的其他方面有關的還有公民的政治參與、良善治理和公民自由權利。在這方面，美國的項目十分深入。國會研究所2014年版的報告提到，“培訓村民和村干部在目前法律和政策之下的”權利意識，還支持“中國政府內部的改革派官員”。 (美國國會研究所, 2014)筆者很好奇，到底是哪些官員拿了美國的資助？不過報告保密意識很強，這種敏感事務沒有具體交代。
美國關心的主要領域還有公民社會。這個詞（civil society）其實就是社會團體的意思。美國需要依靠中國的社會團體，特別是非政府組織來推動項目。
“NED”在中國
美國國家民主基金會（National Endowment of Democracy，NED）也是對華援助的主要推動機構?；饡⒂?span lang="EN-US">1983年，主要資金來源是美國政府的財政撥款。在功能定位上，國家民主基金會處于美國滲透他國、介入他國內部事務的白手套，筆者杜佳有過介紹。
NED的“光榮戰績”包括在冷戰后期資助波蘭團結工會數百萬美元，成功推翻社會主義體制，讓統一工人黨喪失執政地位。蘇東劇變由此開始。
根據美國國會研究所2014年的報告，NED長期以來在中國活動，“自1980年代中期以來，在中國推動民主和人權中扮演積極角色”。也就是說，美國的其他官方機構因為法律限制還不能在中國大陸開展援助活動時，NED就已經來了。
這和上文說的“正式援助項目從2000年開始的說法”不是矛盾的？筆者杜佳已經介紹過，NED在美國被視為“私人機構”。雖然此“私人機構”的大部分經費都來自美國政府。所以在美國政府看來，NED在中國活動不算美國官方機構在中國活動。
從2007年到2013年，NED每年在中國（包括香港地區）平均開支670萬美元，2014年項目開支720萬美元。項目范圍包括“公民社會、保護良心犯、表達自由、政府透明、網絡自由、勞工權益……公共利益法律、公共政策分析和討論、宗教自由、農村土地權利”等方面。
NED會特別對中國新疆、西藏地區感興趣，花錢支持設在美國和香港，甚至中國大陸的維吾爾族、藏族“人權和民主”組織。
（NED：2016年到2019年對華項目情況，最早只能查到2016年）
根據NED的官網，2016年，基金會在中國有61個項目，總經費超過770萬美元。這些項目部分設在香港地區，大部分在中國大陸地區，某些項目在新疆和西藏。
這些項目涵蓋女權、環境保護、人權、政府治理等各個方面。某個在中國大陸的“強化”女權非政府組織（NGO）的項目開支5萬美元；在中國大陸“支持民主理念和價值”的項目開支16萬美元；在中國大陸支持“人權斗士”的項目開支25萬美元；在西藏地區支持“政治犯”的項目開支2.46萬美元。
（NED：2016年在中國大陸的項目包括支持女權組織、人權斗士等許多方面。）
不過，基金會的保密意識很強，與中國有關的項目，大部分的承辦方都沒有公布。因此，對于基金會到底有多少項目能在中國大陸落地，影響多少人，還需要進一步研究。
以后會怎么樣？
在美國國會，對于美國對華援助，一直以來有很多爭議。反對的一方認為，這些援助沒有起到顯著的作用，中國的政治體制依然沒有改變。因此，美國對華援助經費在2010年達到頂峰之后就開始下降。
2017年，川普上臺，一定程度上放棄了從克林頓時期開始的“歡迎中國開放，并促使中國改變”的政策 (美國國會研究所, 2019)。川普政府在各類報告和文件中強調“大國競爭”，把中國達成當前國際秩 序的“修正主義者”，中美關系走向直接對抗。
其結果就是美國的援助項目進一步縮減。不過在2018年，根據美國國際開發署的官網，光是這個組織在華項目就有超過1000萬美元。而且美國依舊保持對新疆、西藏地區的關注。
參考文獻：
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https://www.congress.gov/bill/105th-congress/house-bill/4328?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=22
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https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22cite%3APL106-286%22%5D%7D&r=1&s=1
【4】美國國會. (2007年12月26日). 2008財年合并撥款法[A]. 檢索日期: 2019年10月24日，來源: 美國國會:
https://www.congress.gov/bill/110th-congress/house-bill/2764?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=12
【5】美國國會. (2019年2月15日). 對外援助法[A]. 檢索日期: 2019年10月21日，來源: 美國國會:
https://legcounsel.house.gov/Comps/Foreign%20Assistance%20Act%20Of%201961.pdf
【6】美國國會研究所. (2014年12月2日). 美國在華援助項目[R]. 檢索日期: 2020年3月12日，來源: 美國國會研究所:
https://fas.org/sgp/crs/row/RS22663.pdf
【7】美國國會研究所. (2016年1月12日). 美國在華援助項目[R]. 檢索日期: 2020年3月13日，來源: 美國國會研究所:
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RS/RS22663
【8】美國國會研究所. (2019年10月9日). 中國的人權和美國政策：116屆國會的議題[R]. 檢索日期: 2020年3月13日，來源: 美國國會研究所:
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45956
【9】美國政府問責局. (2004年2月27日). 對外援助：美國對與民主有關項目的支持[R]. 檢索日期: 2020年3月13日，來源: 美國政府問責局:
https://www.gao.gov/products/GAO-04-445R
責任編輯：向太陽
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