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       舉什么旗、走什么路，是事關我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的根本性問題。堅持農(nóng)村土地集體所有制，是在中國特色社會主義進入新時代后推進“三農(nóng)”工作必須樹立的底線思維，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須遵循的大邏輯。然而，有的人以土地私有權的世界主流為依據(jù)，認為土地私有化是我國農(nóng)村土地改革的唯一出路。這樣的見解異常武斷，不符合我國農(nóng)村土地集體所有這個最大實際，必須旗幟鮮明地給予反對。

一、農(nóng)村土地集體所有制是我國的一大制度優(yōu)勢

作為我國農(nóng)村最基礎的制度，農(nóng)村土地集體所有制以其超強的適應性和發(fā)展性，成為解放、發(fā)展和保護我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的根本性制度優(yōu)勢，不僅克服了部分土地私有制國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中陷入的發(fā)展困境，而且助推了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的整體躍升，彰顯了中國特色社會主義道路的制度自信。然而，有的人不從我國的基本國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐出發(fā)，錯誤地認為農(nóng)村土地私有制是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的唯一出路，試圖瓦解這一制度優(yōu)勢。

1.堅持農(nóng)村土地集體所有制是我國法律所規(guī)定的基本制度。農(nóng)村土地集體所有制作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，是社會主義題中應有之義，是社會主義公有制在農(nóng)村的主要實現(xiàn)形式。農(nóng)村土地集體所有制，不僅是《中華人民共和國憲法》所規(guī)定的，而且是《村民委員會組織法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的法律制度層面的制度安排，更是公平價值導向的社會保障層面的制度設計。正是這種多重含義，決定了我國農(nóng)村發(fā)展與改革的道路及方向，成為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的魂和我國農(nóng)村根本的制度，并能通過釋放制度優(yōu)勢有效解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題。為此，任何涉及土地制度的改革，都必須旗幟鮮明地維護農(nóng)村土地集體所有制，在維護這個最根本的制度不變的前提下推進發(fā)展導向的變革，決不能在農(nóng)村土地集體所有制上動念頭和打主意。正如習近平總書記強調的，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。”在我國深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的過程中，要把農(nóng)村土地集體所有制作為土地供給側結構性改革的根本遵循，為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能和提高農(nóng)業(yè)供給體系質量與效率深挖制度潛能、釋放制度紅利。

2.堅持農(nóng)村土地集體所有制能夠適應當前實踐需要。實踐表明，在不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，通過對農(nóng)村土地所有制實現(xiàn)形式的適應性調整，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平會得到極大提升、農(nóng)民收入水平能夠獲得顯著增加。家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營相結合的雙層經(jīng)營體制就是最大的制度性成果。當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由人力、蓄力向機械化轉變，生化技術的廣泛運用縮小了土地差異，勞動力流動帶來了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的變化等；上述變化讓土地分散細碎化問題成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的階段性瓶頸，作為農(nóng)村生產(chǎn)關系總和的農(nóng)村土地所有制應當對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的這種變化作出回應。為此，土地所有制的調整必須充分考量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)主體的變化，廣泛適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平。堅持農(nóng)村土地集體所有制，一方面，能通過統(tǒng)分結合，以家庭經(jīng)營的“分”和集體經(jīng)濟組織的“統(tǒng)”很好地解決土地細碎化經(jīng)營；另一方面，在土地歸集體所有的前提下，重構產(chǎn)權結構，積極探索新的實現(xiàn)形式，以農(nóng)民參與和集體經(jīng)濟組織動員取得利益最大公約數(shù)。廣東省清遠市葉屋村和貴州省安順市塘約村的做法表明，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，農(nóng)村土地集體所有制能夠以其強大的制度彈性和制度優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)民權益保障和集體經(jīng)濟組織實力壯大的有機統(tǒng)一。

二、精準認識農(nóng)村土地集體所有制的多維功能

作為以土地財產(chǎn)歸屬為核心的一系列相關制度安排的集合體，農(nóng)村土地集體所有制在本質上是以土地財產(chǎn)為基礎的人與人之間的利益關系，它著力解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中由土地引發(fā)的效率與公平問題，通過不斷的適應性調整影響著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和人們的經(jīng)濟利益關系，并以顯著的制度績效對促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保障農(nóng)民權益和穩(wěn)定農(nóng)村社會治理發(fā)揮了不可低估的作用。

1.農(nóng)村土地集體所有制的效率功能。穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全，是農(nóng)村土地所有制的工具性目標。新中國成立以來，我國對農(nóng)村土地所有制的調整實踐充分證明，農(nóng)村土地集體所有制能夠以社會主義制度優(yōu)越性，有效調動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性和充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌功能，極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。具體的作用機制為，在保證土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有不變的前提下，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的新問題，創(chuàng)新性地構造產(chǎn)權結構，不斷釋放土地集體所有制的勢能。一方面，引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，通過兩權分離，保障集體經(jīng)濟組織的所有權和賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權，在統(tǒng)分結合中兼顧了集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的使用權、收益權和處置權。另一方面，面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)主體的階段性變化，在確保農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，構造三權分置的產(chǎn)權結構，將承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，并通過確權登記頒證充分保障每項權利的權能，以所有權證讓集體經(jīng)濟組織用心、以承包權證讓農(nóng)民定心、以經(jīng)營權證讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者放心，最終以分與統(tǒng)的有機結合克服了農(nóng)業(yè)在新發(fā)展階段面臨的土地細碎化、農(nóng)業(yè)基礎設施有效供給不足和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不穩(wěn)定等困境，帶來了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)基礎設施顯著改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為國家實現(xiàn)糧食安全夯實了制度基礎。

2.農(nóng)村土地集體所有制的公平功能。我國是典型的城鄉(xiāng)二元社會，對于農(nóng)民而言，土地不僅僅是生產(chǎn)資料、還是生活資料、更是身份特征鮮明的財產(chǎn)，從而土地以及由土地衍生的權利對農(nóng)民起到了社會保障功能。農(nóng)民憑借成員權獲得土地并擁有相應的土地財產(chǎn)權益，為了確保農(nóng)民依土地所享有的福利水平的公平性，就需要設計合理的土地所有制形式，以便保障土地財產(chǎn)權益的合理分配。“三級所有、隊為基礎”的農(nóng)村土地所有制形式，在以生產(chǎn)隊為單位的村集體經(jīng)濟組織擁有土地的前提下，為了確保生產(chǎn)隊范圍內(nèi)村民的經(jīng)濟利益平等，按照公平原則對土地使用權進行了分配，土地位置、肥力均按人口平均分配，形成了使用權高度分散化的土地利用特征。在生化技術不發(fā)達、機械化程度不高、勞動力較穩(wěn)定和人地分離程度不高的發(fā)展階段，農(nóng)村土地集體所有制有效處理了生產(chǎn)隊范圍內(nèi)農(nóng)民之間的土地利益關系，釋放了公平功能。但是，當使用權高度分散化所帶來的土地細碎化成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展問題時，農(nóng)村土地集體所有制的公平功能就會有所弱化，這就需要依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的變化對該制度做出適應性調整，以保證和發(fā)揮其公平功能。

3.農(nóng)村土地集體所有制的治理功能。農(nóng)村治理體系和治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在農(nóng)村治理體系中，國家和農(nóng)民是緊密相連的利益主體，國家需要考量農(nóng)民的利益訴求制定農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)民會對農(nóng)業(yè)政策帶來的效應作出反應，從而國家和農(nóng)民之間的關系就會適應性調整。但是，國家與農(nóng)民的對接并不是非常順暢，由此造成國家與農(nóng)民之間的溝通成本就會非常高，并弱化農(nóng)村治理效率。農(nóng)村土地集體所有制，以村集體經(jīng)濟組織為橋梁，將國家與農(nóng)民有效對接，以其統(tǒng)籌功能，權衡處理好二者的利益關系，既能提高農(nóng)業(yè)政策制定效率，又能確保農(nóng)民利益表達機制順暢，從而增強了國家與農(nóng)民的利益匹配度，進而提高了農(nóng)村治理效率。在這個意義上，作為土地的所有者，村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村治理鏈條上的重要主體，通過發(fā)揮其動員組織能力，實現(xiàn)了國家與農(nóng)民溝通的低成本、利益的相容，緊密了國家、集體和農(nóng)民之間的利益關聯(lián)度，以“國家+集體+農(nóng)民”的間接治理機制代替了“國家+農(nóng)民”的直接治理機制，提高了農(nóng)村治理能力，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實了微觀基礎。

三、有效落實農(nóng)村土地集體所有制的保障措施

堅持好和落實好農(nóng)村土地集體所有制，是一個系統(tǒng)工程，需要全方位、多層面發(fā)力，通過實施切實有效的保障措施，才能貫徹好這個最大的農(nóng)村制度，引領好我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展方向，在道路上不走偏。

1.發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。習近平總書記曾經(jīng)強調：“黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)，這個傳統(tǒng)不能丟。”這意味著，農(nóng)村干部的能力、素質關系到黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固。要落實好農(nóng)村土地集體所有制，釋放土地集體所有的勢能，發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌作用，必須加強農(nóng)村基層黨組織建設，讓其成為促進農(nóng)業(yè)興旺、帶領農(nóng)民致富、維護農(nóng)村穩(wěn)定的堅強領導核心。葉屋村和塘約村等地的做法充分表明，一個強有力的基層黨組織是做好“三農(nóng)”工作的法寶，好的基層黨組織能夠帶領農(nóng)村上下凝心聚力，促進農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化。為此，需要創(chuàng)新黨的基層組織設置和活動方式，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，擴大基層黨組織覆蓋面，為堅持好、完善好和落實好、貫徹好農(nóng)村土地集體所有制把好方向和謀好大局。

2.樹立以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展思維。農(nóng)民的獲得感和滿足感是衡量農(nóng)村工作的根本準繩，務必把農(nóng)民對美好生活的向往貫穿于黨的“三農(nóng)”工作全部活動之中。要落實好農(nóng)村土地集體所有制，必須要凸顯農(nóng)民的主體地位，維護好家庭經(jīng)營的基礎地位，農(nóng)民的地農(nóng)民種是必須堅持的基本取向。以農(nóng)民為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，不僅要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮統(tǒng)籌作用的過程中，充分考量每個農(nóng)民的權利和最大多數(shù)農(nóng)民的整體利益，實現(xiàn)個體利益與整體利益的統(tǒng)一，避免農(nóng)民與集體相對立；而且要正確看待資本在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的作用，在農(nóng)民和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)之間構建緊密的利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)農(nóng)民作為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。

3.增強土地集體所有制的創(chuàng)新空間。落實好農(nóng)村土地集體所有制，要處理好變與不變的辯證關系。堅持農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織所有，這個制度內(nèi)核一定不能變。不變并不意味著不進行制度調整，應該根據(jù)新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征，以深化改革為根本，增強農(nóng)村土地集體所有制的適應彈性和創(chuàng)新空間，以不變應萬變，通過穩(wěn)定性、連續(xù)性和適應性釋放農(nóng)村土地集體所有制的勢能。就目前而言，在土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的前提下，積極探索其在新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下的存在范圍和實現(xiàn)形式極為重要，需要以發(fā)展思維拓寬創(chuàng)新空間。土地三權分置就是極為緊迫的產(chǎn)權結構重構，要在土地集體所有不變的前提下，積極探索“三權分置”的多種實現(xiàn)形式，真正穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。

4.構建科學合理的政府與市場關系。堅持農(nóng)村土地集體所有制，核心問題是要處理好政府與市場的關系，既要發(fā)揮市場的決定性作用、又要更好發(fā)揮政府作用。首先，土地經(jīng)營日趨細碎化、農(nóng)業(yè)基礎設施建設不足的新農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，要求有關部門應當充分發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調作用，制定實施系統(tǒng)化的制度，以集體的統(tǒng)籌功能更好體現(xiàn)政府作用。其次，要充分發(fā)揮農(nóng)民作為經(jīng)濟主體的作用，讓農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地權利處置具有話語權，以市場的力量增強他們的產(chǎn)權實施能力。這就需要厘清政府與市場的行為邊界，政府做到不缺位、不越位和不錯位，市場做到公平、有序和完善，釋放看得見的手和看不見的手的合力效應。所以，在事關農(nóng)村土地權利分割、流轉的事項上，政府只管牽好線、搭好橋，剩下的就發(fā)揮農(nóng)民和其他利益相關者的積極性和創(chuàng)造性。

習近平總書記強調，處理好農(nóng)民與土地的關系是深化農(nóng)村改革的主線。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新時代和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，牢牢把握農(nóng)村土地集體所有制，是精準推進農(nóng)村土地供給側結構性改革的制度必選項，是增強我國農(nóng)業(yè)供給結構適應性和靈活性的基礎性制度，是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的根本制度遵循，關系到我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的加快推進和農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的成效，決不能改旗易幟。

（本文系國家社科基金一般項目“五大發(fā)展理念下我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革問題研究”[16BJY008]階段性成果）

（作者單位：吉林財經(jīng)大學經(jīng)濟學院；諾丁漢大學商學院〈中國〉）