趙昌文：油氣改革應協調好國企改革與行業改革關系
點擊： 作者：張一鳴 來源：中國經濟時報 發布時間:2017-12-05 10:39:27
今年上半年《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱《意見》)對外發布，油氣行業改革和發展進入到新的階段，但改革實施至今，依然面臨諸多難點。
國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文在接受中國經濟時報記者專訪時表示，中國整體上已經進入到工業化后期，石油石化行業的發展也大體同步，下一步關鍵是提高質量和效益；要抓住當前國際油價處于相對低位的窗口期，積極穩妥地推進油氣體制改革；由于油氣行業的復雜性，雖然改革的基本方向是穩步深化市場化進程，但具體實施中可以先易后難，特別是協調好行業改革和國企改革的關系。
油氣體制改革要穩中求進
中國經濟時報：中國的油氣行業現在處在什么樣的發展階段？
趙昌文：中國整體上已進入到工業化后期，工業發展產生的能源需求增速將會持續下降，如果再考慮到技術進步導致的新能源成本快速下降，新能源和可再生能源將進入加速發展期，在能源結構中占比逐漸提升的因素，未來傳統化石能源的增長空間是有限的，至少不會保持之前那樣一種高速發展的態勢。因此，石油石化產業的發展方式必須實現根本性的轉變，要盡快由量的增長向質的提升轉變，上游行業要進一步提高勘探開發技術，管網環節要進一步提高綜合效率，化工領域要進一步提高高附加值的精深加工產品比例。
在世界能源格局中，中國既是能源生產大國，也是消費大國。一段時間以來，中國石油和天然氣的對外依存度不斷攀升，目前仍處于高位。未來隨著需求增速放緩和能源結構的變化，這種局面有望在一定程度上改變。如果不考慮結構性的調劑，油氣大規模進口的增長空間不大，對外依存度有望穩定在一定水平上，甚至會逐步進入到緩慢下降的通道中。當然，一段時間內，滿足能源需求、保障能源安全依然是需要關注的。中國的能源安全戰略一直在不斷地調整完善，從早期強調立足于國內能源自給，到后來隨著地緣政治的變化著眼于在全球范圍的能源貿易和投資，未來需要深入思考作為油氣資源國、生產國和消費國之間的關系如何更好地協調發展。
中國經濟時報：《意見》出臺至今已有半年，您如何看待當前的進展？
趙昌文：油氣行業是一個國家的基礎性戰略性行業，在國家經濟安全中占據重要地位，具有影響面廣、產業鏈長、利益主體眾多的特點。與一般競爭性行業的改革不同，油氣行業改革屬于基礎性和戰略性行業的改革，適合采取分步走的安排。所以，《意見》出臺后，在具體推進過程中，不會產生立竿見影的效果。
此外，如果我們比較理性客觀地看，油氣行業的改革也沒有最優模式。《意見》雖然明確了改革的市場化方向，但整體上推進到什么程度，產業鏈上的每一個環節推進到什么程度，國際上都沒有完全成功的經驗可供借鑒。如果看發達國家一些基礎性戰略性行業走過的改革之路，很多也是走一步看一步，走錯了再回過頭來重新調整。比如英國的鐵路改革、法國的電力改革等。中國油氣產業與其他國家最大的不同在于，一是市場需求量大，二是對外依存度高，所以，即使是其他國家的成功經驗也不能直接拿過來就用。
總之，油氣體制改革較之于其他改革慢一點是可以理解的，體現了穩中求進，反映了油氣體制改革的復雜性和艱巨性。
油氣體制改革兼具重點與難點
中國經濟時報：既然油氣體制改革具有復雜性和艱巨性的特點，下一步改革應該怎么走，有哪些需要突破的難點？
趙昌文：其實，油氣體制改革過去幾年雖然步子不大，也一直在穩步向前走，其中，上游探礦權、價格改革、原油的進口和成品油的出口權、管網獨立都是改革的重點和難點。
上游礦權出讓制度的改革，目前主要集中在增量資源，特別是在頁巖氣領域，已經容許民營企業和資本參與。實際的情況是民營企業參與積極性不是特別高，有些是技術、資金等門檻問題，也有一些是資源分布區塊的原因，一些已經探明的優質區塊，并不在開放行列。
價格改革一直在小步慢走，現在是加快推進的好時機。2015年至今，國際油價長期在低位徘徊，如果沒有大的外部沖擊，未來仍將在這一區域內上下浮動。低油價對推動油氣價格體制改革非常有利，應抓住機遇，盡快推進價格形成機制更加市場化，同時，也要完善政府的調控機制，要加快理順內部的價格關系，比如石油天然氣內部比價關系不順、工業用氣和居民用氣的交叉補貼問題等。
市場的問題主要是原油進口權和成品油出口權如何既體現公平競爭又保障安全。改革前，進出口權主要集中在少數幾家國有企業，改革后都要更加放開。原油進口方面，未來要鼓勵更多競爭，但也不能像其他商品一樣，完全充分競爭，比較理想的市場結構是國有企業主導，其他各種類型的企業共同參與。成品油出口方面，要加強監管，提高環保標準和技術標準，避免將污染留在國內。
油氣管網的情況很復雜，中國的油氣管網約20萬公里，但短缺依然很嚴重，特別是天然氣管網，大的主干管網和城市管網都存在短缺問題，未來重點應放在促進發展上，要想方設法吸引更多資本進入到這一領域，特別是城市管網。根據改革要求，中國石油目前已經對油氣管網實施內部的財務獨立，等到條件成熟的時候再完全分離，這條路徑是合適的。未來油氣管網的改革，應不局限于主干管網，城市管網也要放開，但也要在競爭和壟斷之間有取舍和平衡，防止放開后壟斷從國有企業轉到私人企業。在管網環節改革上，油氣、電力和通訊行業要相互借鑒對方的成功經驗，也要吸取教訓。
應統籌推進國企改革與油氣體制改革
中國經濟時報：國企改革和油氣體制改革密切相關，如何發揮協同作用？
趙昌文：由于油氣行業特別是上中游基本都是國企，國企改革和油氣體制改革之間的關聯度較高，在推進過程中，應當統籌考慮，我個人的建議是，將行業改革放在更加優先的位置，或者至少要兩者同步推進。行業的定位不清楚，改革沒有取得實質性進展，推進企業層面的改革困難較大。
就改革的優先序來說，首先，應該是根據行業是否具有基礎性戰略性進行分類定位，比如軍工、交通、鐵路、銀行和能源等領域，一定是不同于一般競爭性行業的，要以此為基礎通過資產整合、兼并重組等方式進一步優化國有資產和資本戰略布局結構。
其次，要同步推進國企分類，對關系國計民生的基礎性戰略性行業，在推進混合所有制改革時，一定要保持國有資本的控制權。而對一般競爭性行業的國有企業，不管現在有多大的規模，在解決好員工的前提下，不用關注控制權，可以通過國有資本運營公司，持有這些公司的股權，但這種持有是金融市場中的投資組合，可以用腳投票，以財務收益最大化為主要目標。
最后，對于油氣類的國有企業，既要保證能源安全，也不能失去效率，既有政策性，又有競爭性，要把股權多元化、混合所有制改革與公司治理改革結合好。
總之，混合所有制改革不應該作為國資國企改革的目的，對于具有基礎性、戰略性的油氣行業尤其如此。優化國有資本布局結構，改善國有企業治理結構，提高國有資本配置效率，為社會資本和民營資本創造新的投資機會才是目的，因此，不能用改了多少國有企業、引入了多少民資，作為改革最終成功與否的標準。
改革是一項系統性工程，要有配套的制度。上一輪國企國資改革積累了很多經驗，新的改革要在不同行業選擇有代表性的企業，做綜合改革試點，單項試點不能解決問題，特別是能源領域的改革尤其如此。同時，要加快解決企業辦社會、廠辦大集體、三供一業等歷史遺留問題，將去產能作為推動國企改革的重要抓手。
附：
國務院印發石油天然氣體制改革意見
【新華社北京5月21日電】近日，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。
《意見》指出，深化石油天然氣體制改革，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，全面實施國家能源戰略，堅持社會主義市場經濟改革方向，正確處理好企業、市場、政府之間的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，以保障國家能源安全、促進生產力發展、滿足人民群眾需要為目標，建立健全競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制，實現國家利益、企業利益、社會利益有機統一。
《意見》強調，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現能源商品屬性；堅持底線思維，保障國家能源安全；堅持嚴格管理，確保產業鏈各環節安全；堅持惠民利民，確保油氣供應穩定可靠；堅持科學監管，更好發揮政府作用；堅持節能環保，促進油氣資源高效利用。
《意見》明確，深化石油天然氣體制改革的總體思路是：針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，深化油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制改革和國有油氣企業改革，釋放競爭性環節市場活力和骨干油氣企業活力，提升資源接續保障能力、國際國內資源利用能力和市場風險防范能力、集約輸送和公平服務能力、優質油氣產品生產供應能力、油氣戰略安全保障供應能力、全產業鏈安全清潔運營能力。通過改革促進油氣行業持續健康發展，大幅增加探明資源儲量，不斷提高資源配置效率，實現安全、高效、創新、綠色，保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩定。
《意見》部署了八個方面的重點改革任務。
一是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。
二是完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防范能力。建立以規范的資質管理為主的原油進口動態管理制度。完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策。
三是改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。
四是深化下游競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力。制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節準入和淘汰機制。提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落后產能。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。
五是改革油氣產品定價機制，有效釋放競爭性環節市場活力。完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規加快油氣交易平臺建設，鼓勵符合資質的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。加強管道運輸成本和價格監管，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格。
六是深化國有油氣企業改革，充分釋放骨干油氣企業活力。完善國有油氣企業法人治理結構，鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制。推進國有油氣企業專業化重組整合，支持工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。推動國有油氣企業“瘦身健體”，支持國有油氣企業采取多種方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。
七是完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力。建立完善政府儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系。完善儲備設施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營。建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。明確政府、供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶的儲備調峰責任與義務，供氣企業和管道企業承擔季節調峰責任和應急責任，地方政府負責協調落實日調峰責任主體，鼓勵供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶在天然氣購銷合同中協商約定日調峰供氣責任。
八是建立健全油氣安全環保體系，提升全產業鏈安全清潔運營能力。加強油氣開發利用全過程安全監管，建立健全油氣全產業鏈安全生產責任體系，完善安全風險應對和防范機制。
《意見》強調，深化石油天然氣體制改革關系國家安全、經濟發展、人民福祉和社會穩定，要按照整體設計、重點突破、穩妥推進、務求實效的要求，確保改革規范有序進行。各地區各部門及重點油氣企業要切實增強大局意識，堅決貫徹落實黨中央決策部署，制定切實可行的專項工作方案及相關配套措施，確保深化石油天然氣體制改革的各項工作順利有序推進。
（來源：中國經濟時報、新華社）
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