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（2015年12月20日）

我國城市發展已經進入新的發展時期。現在，全國80%以上的經濟總量產生于城市、50%以上的人口生活在城市。今后，我國將有大量人口不斷進入城市，城市人口將逐步達到70%左右。在這個大背景下，做好城市工作具有十分重要的意義。

面對新形勢，我們必須從協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”奮斗目標的高度，從貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的高度，對城市工作作出戰略部署。這次會議的主要任務是：分析城市發展面臨的形勢，明確城市工作總體思路和重點任務，統籌做好城市工作，提高城市工作水平。

關于城市工作，我在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上講了一些意見，很多問題都講了。今天，在這個基礎上，我再強調幾點。

一、關于做好城市工作的重要意義

我們黨歷來重視城市工作。早在1949年，黨的七屆二中全會就提出把工作重心從鄉村轉移到城市，毛澤東同志號召全黨：“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”1962年、1963年、1978年，中央先后召開3次城市工作會議，研究解決城市發展的重大問題。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。從1978年至2014年，我國城鎮化率年均提高1個百分點，城鎮常住人口由1.7億人增加到7.5億人；我國城市數量由193年增加到653個，城市建成區面積從1981年的0.7萬平方公里增加到2014年4.9萬平方公里；城市基礎設施明顯改善，城市公共服務水平不斷提高，城市功能不斷完善。從2000年到2014年，我國每年增新城鎮人口達到2100萬人，比歐洲一個中等國家總人口還要多。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用。

城市地位越重要、作用越突出，我們越要保持清醒頭腦。既要充分肯定我國城市發展取得的成績，更要清醒認識我國城市發展的問題和不足。綜合分析，我國城市發展存在的主要問題包括：一是在規劃建設指導思想上重外延輕內涵、發展方式粗放，盲目追求規模擴張，在新城區層出不窮，大拆大建常年不斷；二是一些城市規劃前瞻性、嚴肅性、強制性、公開性不夠，一些領導干部習慣于用行政命令取代法治，動輒“我說了算”、“就這么定了”，違法違規干預城市規劃、建設、管理，一些城市甚至出現了“一任書記一座城，一個市長一新區”現象；三是一些城市越建越大、越建越漂亮，但居民上學、看病、養老越來越難，群眾生活越來越不方便；四是相當數量的城市空氣污染、交通擁堵、出行難、停車難、垃圾圍城等城市病突出，且呈蔓延加劇態勢；五是絕大多數城市沒有完整準確的地下管線數據，許多城市平時缺水、每逢大雨“城中看海”；六是一些城市一邊是高樓大廈鱗次櫛比，一邊是棚戶區、城中村破敗低矮；七是一些城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂像叢生，一些奇形怪狀建筑拔地而起，個別城市甚至成了外國設計師“奇思妙想”的試驗場；八是火災、爆炸、垮塌等安全事故頻發，老百姓生活不踏實；九是不少城市大量進城農民工難以融入城市生活、長期處于不穩定狀態；十是有的城市管理人員不依法辦事，選擇性執法、粗暴執法事件不時見諸報端，影響很壞。有人這樣形容當前的城市病：交通擁堵如腸梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤。盡管不很準確，但也反映了問題的嚴重性。

我國城市發展遇到的問題，既有特殊性，又有普遍性，也同我國所處的發展階段有關。縱觀世界城市發展歷程，不少國家在城市化過程中都現出不同程度的城市病，有的甚至出現了嚴重社會危機。我國城市發展中存在的問題，如果長期得不到解決，就有可能演變成社會矛盾和問題。對存在的問題，我們必須高度重視、積極探索、抓緊解決。

從發達國家城市化發展的一般規律看，我國開始進入城鎮化較快發展的中后期。這一時期城鎮化發展會有幾個顯著特點。一是城鎮化速度將從高速增長轉向中高速增長。二是城市發展將轉向規模擴張和質量提升并重階段。三是由于城市基礎設施、公共服務水平、城市管理能力等不能適應城市化快速發展的需求，各種城市病有可能集中爆發。四是大量流動人口涌入城市，對城市社會結構將造成較大沖擊，社會矛盾觸點多、燃點低，容易出現一些突發性事件。五是城市發展方式不足將逐步呈現、邊際效用遞減，而資源環境成本和社會成本將不斷遞增，迫切需要轉變城市發展方式。

當前和今后一個時期，我國城市工作的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。

二、做好城市工作的基本思路

城市工作是一個系統工程。做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。同時，要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展持續性、宜居性。

第一，尊重城市發展規律。城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。改革開放以來，我們對經濟規律的認識有了很大提升，但我們對城市發展規律的認識還不夠深入。城市工作中出現這樣那樣問題，歸根到底是沒有充分認識和自覺順應城市發展規律。

比如，城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進。城市經濟發展了，才能增加就業崗位和吸納城市人口。同時，經濟發展和勞動生產率提高后，增加了居民收入，才能擴大消費和投資需求，反過來又能促進經濟發展。不能脫離經濟發展而人為大搞“造城運動”。目前，城市盲目建大馬路、建大廣場現象初步得到遏制，但新一輪新城新區建設熱潮再起，有地方一圈地就是千平方公里甚至幾千平方公里。有材料反映，全國各類城市新區規劃總面積多達7.3萬平方公里，而現有城市建成區只有4.9萬平方公里，這樣一個擴張規模顯然是脫離實際的。我看到相關部門和地區要提前打招呼、提個醒。

再比如，城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程。人口和用地要匹配，如果城市只要地、不要人，占用了農地，而人口卻融不進來，建成的住房、基礎設施等就會閑置，不可能有合理的投資回報，還會損害農業發展。城市是社會分工細化的結果，是各種城市功能集聚的平臺，城市人口是由各類不同職業的人口構成的。如果一個城市只要高素質人才，不要低端人口；只要白領，不要藍領，城市社會結構就會失衡，有些城市功能就無法有效發揮，甚至導致城市無法正常運行。

還比如，城市規模要同資源環境承載能力相適應。如果一個城市過度集中產業、過分拓展功能，人口就會過度集聚，就會占用更多農田和生態用地。一旦人口和經濟規模超出水資源承載力，就不得不超采地下水或者從其他地區調水。當生態空間和建設空間比例失調時，環境容量就不可避免變少，污染就必然加重。

城市發展規律不限于這些，我只是列舉了最有針對性的幾條。我們必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作。

第二，統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性。國際經驗表明，在城市快速發展過程中，能否形成符合當地實際、體現資源稟賦、文化特色的城市發展空間結構、規模結構、產業結構，直接關系城市發展布局。我們要在《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃（2014——、2020年）》的基礎上，結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，明確我國城市發展空間布局、功能定位。

城市群既是城市發展到成熟階段的高級空間組織形式，是國家經濟發展的重要增長檢、參與全球競爭的戰略區域，也是統籌空間、規劃、產業三大結構的重要平臺。要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。要建立城市群發展協調機制，以城市群為平臺，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、生態保護、環境治理等協調聯動，破除行政壁壘和市場分割，促進生產要素自由流動和優化配置。沿交通干線和海岸線，有條件的地方可以發展城市帶。各城市要根據國家空間戰略總體要求，找準功能定位，形成優勢互補、密切協作的區域協同發展新格局。

要貫徹落實《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，優化提升東部城市群，使其繼續在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優勢。要搞好規劃和布局，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部地區轉移，吸納從東部返鄉和就近就地轉移的務工人員，加快產業集群發展和人口集聚，形成帶動區域經濟發展和對外開放的新增長極，讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果。

各城市群要借鑒京津冀協同發展的有效做法，打破在自家一畝三分地上轉圈圈的思維定式，結合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能。大城市在發展上不要貪大求多，搞得虛胖，最后患上城市病。要強化大城市對中小城市的輻射和帶動作用，弱化虹吸擠壓效應，力戒把縣區、小城市作為大中城市的“提款機”、“抽水機”，避免出現“市卡縣”、“市刮縣”現象。各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。要建立跨地區投資、地區生產總值、財稅等利益分享機制，推動城鎮間產業分工、產業整合、園區共建。要加強創新合作機制建設，構建開放高效的創新資源共享網絡，以協同創新牽引城市協同發展。現在，有了互聯網和高鐵等現代化手段支撐，城市之間合作發展條件日趨成熟，關鍵要下定決心，有合作意識和有效辦法。

不管城市怎么發展，我國仍會有大量農民留在農村，農業基礎地位仍需要打牢夯實，這對保證國家糧食安全具有重要意義。這就要求我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同“三農”工作一起推動。要堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，推動城鄉規劃、基礎設施、基本公共服務等一體化發展，增強城市對農村的反哺能力、帶動能力，形成城鄉發展一體化的新格局。

第三，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。城市工作要對立系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市發展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統推進各方面工作。如果前端有缺陷和問題，那么必然在后端引發一系列問題和麻煩，而且往往無法逆轉和難以解決。

我多次說過，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大效效益，規劃失誤是最大浪費，規劃折騰是最大忌諱。具體到一個城市，要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃。規劃編制要接地氣，可邀請被規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應該邀請市民共同參與，本著便于建設、易于管理原則，切實照顧建設方、管理方、企業、市民的合理關切。這樣既可以提高執行規劃的自覺性，又可增強規劃解決實際問題的能力。比如，針對地下管網落后問題，規劃編制就要合理布局地下綜合管廊，以避免出現地上設施齊全、地下管線混亂、地面被反復“開膛破肚”的現象。又比如，對近年來多次出現的城市內澇問題，城市規劃就要注意加強排水能力建設，重視建設海綿城市，充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態空間，同時降低城市硬覆蓋率，以提升城市地面蓄水、滲水和涵養水源能力。再比如，面對越來越多的大城市交通擁堵問題，城市規劃就要樹立新理念，注意完善快速路、主次干路、支路搭配合理的道路網系統。規劃編制部門不僅要強化規劃監督檢查，還要參與城市建設和管理全過程，以保障規劃意圖實現。

我們的城市往往不是沒有規劃，而是規劃編制時對未來發展估計不足，對綠色發展標準不高，批準之日即已落后于實際。規劃中的強制性規劃形同虛設，對違規建設開發情況既無檢查，也很少有嚴肅處理。規劃編制極少有群眾參與，由于規劃公開性差，規劃實施也無群眾監督，很多情況下，長官意志代替了嚴肅的規劃，甚至腐敗現象叢生。要在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性。要加強城市設計，提高城市修補。要加強控制性詳細規劃的公開性和強制性，著力解決城市規劃不深不細、難以成為基礎設施和建筑物建設依據的問題。要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控。城市規劃要因地制宜，“因風吹火，照紋壁柴”，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。

城市的核心是人，關鍵是12個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準。城市管理和服務同居民生活密切相關。老百姓每天的吃用住行，一刻都離不開城市管理和服務。早晨起床后先要上廁所，下水道不通是管理和服務；上完廁所要洗漱，自來水管出不出水、流不出來的水合格不合格是管理和服務；洗漱完畢要用早餐，食品安全不安全也是管理和服務；用完早餐要去上班，出門時順便帶上垃圾袋，小區有沒有垃圾收集設施，還是管理和服務；上班能不能擠上公交車或地鐵、路上擁堵不擁堵、中途換乘方便不方便、在公交或地鐵上錢包會不會被小偷偷走，都是管理和服務；晚上上床睡覺，周邊有沒有噪聲干擾，同樣是管理和服務。可以說，在城市特別是在大城市生活，從早上睜眼到晚上閉眼，都離不開管理和服務。至于說上幼兒園、上學校、上醫院、開展文化活動等，更是涉及管理和服務。老百姓對城市工作的意見和怨言，多數表現在管理和服務方面。全心全意為人民服務，為人民群眾提供精細的城市管理和良好的公共服務，是城市工作的重頭，不能見物不見人。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

“建筑短命”是我國不少城市的“通病”。現在，不少城市拆除的都是上世紀80年代的建筑，而當下規劃失當、品位低劣的建筑又會成為未來拆除的對象。我國城市安全形勢不容樂觀，下水道淹死人、樓房倒塌砸死人、各類火災燒死人的事件時有發生，各地不斷出現“樓歪歪”、“樓脆脆”、“樓倒倒”等問題，很讓人揪心。隨著城市規劃不斷擴大，城市系統越來越復雜，社會風險越來越集中在大城市。青島黃島輸油管道爆炸事故、上海外灘踩踏事件、天津港“8·12”瑞海公司危險化學品倉庫特別重大火災爆炸事故等說明，我們的城市管理還有不少漏洞，必須切實加強。如果連安全工作都做不好，何談讓人民群眾生活得更美好？！造成各種安全故事頻發的原因是多方面的，既有規劃不合理原因，也有建設質量不合格原因，還有后期管理出了問題的原因；既有天災，也有人禍；既有技術原因，也有制度原因。

這方面我們要向古人學習，向外國先進經驗學習。2013年我在中央城鎮化工作會議上講過，古人建長城，每塊磚上要留下人名，目的是為了確保質量和追究責任。這才使得我們今天還能看到偉大長城的遺跡。巴黎街道和住房不少是拿破侖時代設計和建設的，至今風貌依然。

無論規劃、建設還是管理，都要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。這是一條硬杠杠。規劃和建設要強化有關安全的強制性標準和要求，全面落實工程質量責任，明確建設、勘察、設計、施工、監理等五方主體質量安全責任，加強工程建設全過程質量安全監管，落實安全責任終身追究制。要抓好房屋建筑、城市橋梁、建筑幕墻、隧道等工程運行使用的的安全監管，特別是要全面排查城市老舊建筑安全隱患，采取有力措施限期整改，嚴防發生垮塌等重大事故。要健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統，加強城市防災避難所建設，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力，形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系。

第四，統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性。城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續發展能力。

城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機制不順，因此必須通過深化改革來解決。由于缺少系統設計，目前一些城市管理是“多龍治水”，造成一些亂象。比如，由于城市道路保潔、綠化帶保潔、下水道疏通分別由不同部門負責，導致環衛工人將路面垃圾掃入旁邊的綠化帶，園林工人將綠化帶中的垃圾倒入下水道，市政工人又將下水道中清掏出來的垃圾直接堆放到路面上，使得一堆垃圾轉了一圈又回到了原點，而城市管理執法人員因為分不清責任又難以作出處罰。這聽起來像個笑話，然而卻是發生在我們身邊的真實故事。

城市改革涉及方方面面，當前的重點是推進規劃、建設、管理、戶籍等方面的改革。要以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。要完善建筑市場管理體制機制，加大對違法行為的處罰，對違規企業要嚴格依法處置，對有關責任人員要一律依法追責。目前，城管執法事項涉及27個大類908項，涉及中央20個部門職責。中央已經制定了相關改革方案，各地要積極推進改革。要深化城市管理體制改革，明確中央和省級政府城市管理主管部門，確定管理范圍、權力清單、責任主體。要推進市縣兩級政府規劃建設管理部門綜合執法，推動執法重心下移、執法事項屬地化管理。

黨的十八屆五中全會把戶籍人口城鎮化率加快提高作為全面建成小康社會的重要目標。推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，城市工作要緊緊圍繞這個首要任務開展。這個問題，我在2013年召開的中央城鎮化工作會議上重點講了，要切實加以推進。當前，農民工新增數量大幅下降，很難再靠增加數量獲得比較優勢。在這種情況下，必須提高存量效率，比如延長農民工勞動年齡時間，使現有大約40歲左右就退出城市的農民工再工作20年。這樣也有利于降低工資上漲壓力，有利于擴大高技能藍領隊伍，增加他們一生的總收入。戶籍制度改革涉及多方面利益調整，要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。各地區各部門要加快落實戶籍制度改革方案，加快推進農民工市民化，實現中央確定的2020年解決1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標。建設用地指標分配要適應城鎮化趨勢，同落戶人口規劃相掛鉤，同時要深化農村產權制度改革，維護好進城落戶農民工的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，將農民的戶口變動與“三權”脫鉤，以調動廣大農業轉移人口進城落戶的積極性。

深化城市改革，包括推進城市科技、文化等諸多領域改革。要優化創新創業生態鏈，讓創新成為城市發展的主動力，特別是要把互聯多、云計算等作為城市基礎設施加以支持和布局，促進基礎設施互聯互通，釋放城市發展新動能。要加快智慧城市建設，打破信息孤島和數據分割，促進大數據、物聯網、云計算等代新一代信息技術與城市管理服務融合，提升城市治理和服務水平。要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用，實現“科技讓生活更美好”的目標。

城市建筑是人類勞動和創造的結晶，承載著人類社會文明進步的歷史。建筑也是富有生命的東西，是凝固的詩、立體的畫、貼地的音符，每一個建筑都在穿行的歲月里留下倉桑的故事。城市特色風貌是城市外在形象和精神內質的有機統一，是自然地理環境、經濟社會因系、居民生產生活方式等長期積淀形成的城市文化特征，決定著城市的品位。我國5000多年的悠久文明，城市是一個主要載體。我國古代城市建設，蘊藏著極為豐富且極具智慧的思想觀念、理念原則、技術方法。周代就形成了營城制度，把城邑總體布局納入禮制軌道，形成特有的空間秩序。中國建筑自古以來在世界上就具有重大影響，同歐洲建筑、伊斯蘭建筑并稱為世界三大建筑體系。相對于另外兩大體系，中國建筑歷史更加悠久、體系更加完整、更加注重自然和生活。時至今日，我國古代城市建設思想仍然具有重要借鑒意義。

我們要借鑒國外城市建設有益經驗，但不能丟掉了中華優秀傳統文化。現在，許多不當開發和建設行為對城市文化造成了損害。在我國城市快速發展過程中，一些地方不重視城市特色風貌塑造工作，對文化傳承理念的理解不夠正確，存在著僅從短期政績出發盲目造景偏向，導致城市風貌亂象橫生、缺乏特色。有專家把這種現象概括為同文化越來越遠，同浮華越來越近；同傳統越來越遠，同西化越來越近。對這個問題，要全面清理一下。

我們講要堅定文化自信，不能只掛在口頭上，而要落實到行動上。歷史文化遺產是祖先留給我們的，我們一定要完整交給后人。城市是一個民族文化和情感記憶的載體，歷史文化是城市魅力之關鍵。古人講，“萬物有所生，而獨知守其根”。中華文明延綿至今，正是因為有這種根的意識。現在，很多建設行為表現出對歷史文化的無知和輕蔑，做了不少割斷歷史文脈的蠢事。

我講過，城市建設，要讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。“記得住鄉愁”，就要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文化文脈，延續城市歷史文脈，保留中華文化基因。要保護好前人留下的文化遺產，包括文物古跡，歷史文化名城、名鎮、名村，歷史街區、歷史建筑、工業遺產，以及非物質文化遺產，不能搞“拆真古跡、建假古董”那樣的蠢事。既要保護古代建筑，也要保護近代建筑；既要保護單體建筑，也要保護街巷街區、城鎮格局；既要保護精品建筑，也要保護具有濃厚鄉土氣息的民居及地方特色的民俗。

一個民族需要有民族精神，一個城市同樣需要有城市精神。城市精神彰顯著一個城市的特色風貌。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。

第五，統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。我國古人說：“城，所以盛民也。”城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

過去很長一段時間，我們城市工作指導思想不太重視人居環境建設，重建設、輕治理，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠，重發展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城。現在，人民群眾對城市宜居生活的期待很高，城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

要增強城市內部布局的合理性，使住宅、商業、辦公、文化等不同功能區相互交織、有機結合，并結合環境整治、存量土地再開發，逐步實現職住平衡，盡量減少城市內部不必要的人口轉移。要以主體功能、混合用地為重要原則，不要把城市空間生硬切割成幾個塊頭很大、功能單一、相互分離的中央商務區、居住區、購物區、科技園、大學城等，讓居民工作、生活、就學等與居住地盡可能近、出行盡可能短。城市不應該是若干封閉“大院”和“圍墻”組成的“圍城”，要找到適應現代管理的安全防范措施，盡可能不再建設封閉的住宅小區，提升城市的通透性和微循環能力。城市街區和道路要有人情味，不要單純為汽車開道，思要為居民騎車散步、逛街購物、餐飲會友、休閑娛樂提供方便，形成綜合功能的街區。

住有所居是宜居的基礎。要深化城鎮住房制度改革，以市場為主滿足城鎮居民多層次住房需求，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向。要繼續完善住房保障體系，實現公租房貨幣化，加快城鎮棚戶區和危房改造。完善土地、財政、金融政策，落實稅收政策，鼓勵和支持社會資本參與棚戶區改造，加快老舊小區改造。

城市發展不僅要追求經濟目標，還要追求生態目標、人與自然和諧的目標，樹立“綠水青山也是金山銀山”的意識，強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。山水林田湖是城市生命體的有機組成部分，不能隨意侵占和破壞。這個道路，2000多年前我們的古人就認識到了。《管子》中說：“圣人之處國者，必于不傾之地，而擇地形之饒者。鄉山，左右經水若澤。”事實上，我們現在一些人與自然和諧、風景如畫的美麗城市就是在這樣的理念指導下逐步建成的。以杭州為例，唐代白居易立《鐵塘湖石記》，確立了保護西湖的準則。五代鐵繆繼續延續保護西湖的思路。宋代蘇東坡上書疏浚西湖，提出西湖的五重價值。正是因為有了白居易、鐵繆、蘇東坡等對西湖的持續保護和風景營造，才有了現在的“人間天堂”。

城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市，使城市內部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態網絡。要大力開展生態修復，讓城市再現綠水表山。上世紀80年代，德國、瑞士等國提出了“重新自然化”概念，將河流修復到接近自然的程度，很值得借鑒。要停止那些盲目改造自然的行為，不填埋河湖、濕地、水田，不用水泥裹死原生態河流，避免使城市變成一塊密不透氣的“水泥板”。

要控制城市開發強度，劃定水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線，防止“攤大餅”式擴張，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

城市是經濟發展的中心，發展經濟是理所當然的，但要堅持集約發展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。目前，北京、上海、杭州等14個城市正在劃定開發邊界，這是一個開始。今后，要根據城市情況有區別地劃定開發邊界。特大城市、超大城市要劃定永久性開發邊界。對資源環境超載的城市，發展潛力再好，也要劃定永久性開發邊界。對資源環境承載能力強，又有潛力的城市，可以分期劃定。

城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施，要按照綠色循環低碳的理念進行規劃建設。要加快城市交通低碳發展，加快運量大、速度快、能效高、排放低的城市軌道交通和城際鐵路建設，使之逐步成為超大、特大城市內部和城市群的骨干客運方式。要支持城市能源系統節能低碳改造，更多使用可再生能源，支持分布式電子系統建設，對現有建筑物和城市照明系統進行節能改造。要大力發展循環經濟，加強城市生產系統和生活系統循環鏈接。要加強水的循環利用，鼓勵發展超低能耗建筑技術，建設一批近零碳排放區示范工程。要在源頭上實行垃圾減量化行動，讓能再利用的廢棄物得到充分利用，提高循環利用水平，減少垃圾填埋量。要充分利用城市周邊閑置土地、荒山坡地、污染土地，開展植樹造林，為城市戴上“綠色項鏈”

第六，統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。城市發展要善于調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展正能量。要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。

政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理，把矛盾和問題盡早排解疏導，化解在萌芽狀態。城市治理也應該疏堵結合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標本兼治、重在治本。不能老是“亡羊補牢”，窮于事后應對，正可謂“亡羊補牢雖未晚，未雨綢繆策更良”。政府要從宏觀層次和全局發展上配置重要資源，以保障基本公共服務為重點，組織提供社會和市民需要的公共產品和公共服務，彌補市場缺陷。要發揮財政資金四兩撥千斤作用，鼓勵社會資本參與城市建設、經營、管理。

隨著房地產市場調整，城市土地出讓金收入大幅減少，城市建設亟待吸引社會資金進入，這就要充分運用市場機制。引導各方參與城市建設，不是說政府就可以甩手了。恰恰相反，這樣做對政府的要求更高了。要放寬民間資本進入門檻，使民間資本進得來、留得下；完善城市基礎設施服務費價政策，讓企業能賺錢、有收益；建立公開透明的市場秩序，讓各類市場主體有序參與、公平競爭；還要加強監管，保證城市建設思路和規劃得到實現。

市民是城市建設、城市發展的主體。要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。在共建共享過程中，城市政府應該從“劃槳人”轉變為“掌舵人”，同市場、企業、市民一起管理城市事務、承擔社會責任。只有讓全體市民共同參與，從房前屋后實事做起，從身邊的小事做起，把市民和政府的關系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變為“一起做”，才能真正實現城市共治共管、共建共享。

市民文明素質決定著城市文明程序。“市民素質高一分，城市形象美十分”。要看到，目前一些城市亂搭濫建、亂扔垃圾、排隊加塞、公共場所大聲喧嘩現象轉為普遍，映射出的是一些市民文明素質不夠的問題。文明素質培養和提高需要一個長期過程，但也要從一些小事抓起，持之以恒，久久為功。

三、加強和改善黨對城市工作的領導

做好城市工作，必須加強和改善黨的領導。農村工作和城市工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可。“三農”工作是全黨工作的重中之重，城市工作在黨和國家工作全局中舉足輕重。

第一，提高重視程序，強化各級黨委領導責任。各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用，像重視農村那樣重視城市，像抓“三農”工作那樣抓城市工作。主要領導要親自抓，建立健全全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。

各省、自治區、直轄市黨委和政府要統籌推進本地區城市現代化建設，圍繞國家提出的總目標，確定本地區城市發展目標和重點。城市黨委和政府是城市工作的責任主體，要依據國家、省區市確定的目標和要求，制定本市現代化行動方案，明確總體要求、實施步驟、措施保證。街道、社區黨組織是黨在城市工作的基礎，要以建設服務型黨組織為抓手，帶動社區自治組織、社區社會組織建設，強化便民服務網絡建設，多為群眾辦實事、辦好事，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾，實現“人民城市人民建，人民城市人民管”。

要推進城市管理機構改革，創新城市工作體制機制。要研究推進城市規劃、建設、管理改革，分類整合職能，優化機構設置。要建立健全考核評價監督問責機制，將城市工作納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部政績考核體系，推廣現代績效管理和服務承諾制度，加快建立城市工作行政問責制度，健全社會公眾滿意率評價和第三方考評機制。城市工作好不好，要由市民說了算。

第二，加強干部培訓，提高領導城市工作能力。“致治之要，以育才為先。”做好城市工作，需要一大批高素質城市干部隊伍。要加快培養一批懂城市、會管理的干部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。梁思成先生說：“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理，如果你不科學地對待它，它會生病的。”他的話是很有道理的。各級領導干部要加強城市相關知識的學習，盡快學會弄懂城市建設和管理這門科學、掌握城市發展的規律，提高領導城市工作能力。各級行政學院培訓課程中要增加城市工作內容，相關部門要加強城市規劃、建設、管理等專業培訓教育。要教育引導各級領導干部尊重城市發展規律、尊重自然生態環境、尊重歷史文化傳承、尊重群眾訴求，千方百計謀求城市健康發展、增進市民福祉。支持高等院校開設城市設計專業，加強國際交流合作，培養既有國際視野又有民族自信的設計師、建筑師隊伍。倡導開展建筑評論，促進建筑設計理念的交融和升華。

第三，全面貫徹依法治國基本方略，依法規劃、建設、治理城市。要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持依法國家、法治政府、法治社會一體建設，促進城市治理體系和治理能力現代化。要建立健全城市規劃、建設、管理方面的法律法規，使城市規劃、建設、治理有法可依。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序，對關系全體市民切身利益的重大事項，要履行法定程序，堅決杜絕隨意決策，杜絕急功近利、勞民傷財的政績工程。要深入推進城市管理和執法體制改革，創新執法理念，完善執法程序，加強執法機構建設，確保嚴格規范公正文明執法。

“一民之軌，莫如法。”日本有部《輕犯罪法》非常有名，規定了排隊加塞、隨地吐痰、隨地大小便等34項輕犯罪行為，違反者最多會被拘留29天，或罰款1000—9999日元。新加坡也以執法嚴厲聞名，城市管理幾乎“無事不立法”，且處罰力度很大，執行罰款嚴格，累犯者可能被刑拘，足以使受罰者不敢再犯。目前，我國城市治理方面法治不怎么嚴，這同我們所處的發展階段有關，但從今后發展方向看，必須下大氣力抓依法治市。

同志們！城市工作任務艱巨、前景光明，我們要開拓創新、扎實工作，不斷開創城市發展新局面，為實現全面建成小康社會奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻！