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昆侖巖：國企改革不能自廢武功，丟了民主管理法寶

點擊：  作者：昆侖巖    來源：昆侖策研究院  發布時間:2015-05-06 18:16:33

 

 

　　我們一定要發展社會主義民主，切實保障和不斷發展工人階級和廣大勞動群眾的民主權利。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持工人階級的國家領導階級地位，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，堅持和完善人民代表大會制度，推進協商民主廣泛多層制度化發展，促進人民依法、有序、廣泛參與管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。要推進基層民主建設，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，更加有效地落實職工群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

　　——習近平（２０１５.４.２８）

 

　　【編者按】在國企改革中，一種傾向性觀點認為，實行混合所有制改革，建立現代企業制度，只有采取西方國家的公司制法人治理模式，原先社會主義企業民主管理制度過時了。昆侖巖此文從歷史與現實、理論與實際的結合上進行了分析，明確指出：國企改革絕不能脫離中國實際，削足適履、自廢武功，丟了長期實踐證明是管用的我國企業民主管理法寶；深化國企改革的當務之要，是對公司制進行民主化改造。并就如何實現黨領導下的職工代表大會制度與公司法人治理有機結合提出了操作性建議。

 

　　尤其值得注意的是，作者認為：習近平總書記在慶祝“五一”國際勞動節暨表彰大會上的講話，對于我國在改革開放新環境下，在深化國企改革進程中，扭轉全盤西化、削弱工人階級主人翁地位、放棄企業民主管理制度的錯誤傾向，推進中國特色社會主義民主政治制度和現代企業制度建設，具有重大里程碑意義，應該深刻理解，堅決貫徹落實。

 

　　本文部分內容發表于《企業觀察報》（題為《把民主管理有效融入公司治理》）和《環球時報》（題為《國企管理別丟了職代會這個法寶》）。現為全文。

 

　　【策論】昆侖巖：

 

　　堅持和完善中國特色企業民主管理制度

 

　　深化國企改革，完善現代企業制度，今后還要不要堅持以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度？這是一個尚未引起重視而非同小可的問題。它關系到國企改革是否依憲依法辦事，是否堅持走中國特色的現代企業制度完善發展道路。

 

　　我國企業民主管理源遠流長

 

　　早在建黨初期，我們黨就根據最低綱領的要求，擬定了《勞動立法原則》和《勞動法案大綱》，向全國發出通告，大力倡導勞動立法運動，提出了工人參加勞動管理的主張。在１９２６年北伐革命戰爭高潮中，進行了我國最早的工人民主管理企業的嘗試。后來在革命根據地公營工廠里，探索實行了由廠長、黨支部書記和工會委員長組成的“三人團”制度，一直延續到抗日戰爭初期。與“三人團”同時發展的是工人大會，即工會召開工人大會，組織工人討論生產計劃。“三人團”和工人大會的出現，標志著我國由工會組織職工參與企業民主管理的開始。１９４５年８月抗戰勝利，我黨進一步總結企業民主管理方面的經驗與教訓，普遍采取了工廠管理委員會和職工代表會議制度。

 

　　新中國成立后，１９５０年６月中央人民政府頒布《中華人民共和國工會法》，為工會代表和組織工人群眾維護合法地位權力、推進企業民主管理提供了法律保障。在黨的領導下，建國初期企業民主管理有了很大發展，到１９５２年完成國民經濟恢復時，全國國營企業普遍實行了以工廠管理委員會和職工代表會議為形式的企業領導制度和民主管理制度。在絕大多數私營企業中，也用多種形式發揮工人階級的領導和監督作用，如工人生產維持委員會、勞資協調會議等。在對私營工商業的社會主義改造中，對公私合營企業也強調實行民主管理。

 

　　１９５３年我國開始執行第一個五年計劃，進行大規模經濟建設，由于照搬蘇聯做法，在一些國營企業中推行“一長制”，片面強調廠長負責，造成個人獨斷專行，明顯削弱了黨對企業的領導，也削弱了原先建立起來的企業民主管理制度。１９５５年以后，黨中央和毛澤東批評和糾正了“一長制”的做法。黨的八屆三中全會以后，在全國進行了建立企業職工代表大會制度的試點。

 

　　１９５８年“大躍進”中，一些企業創造了工人參加企業管理，干部參加生產勞動，改革不合理規章制度，領導干部、工人和技術人員相結合的經驗，統稱“兩參一改三結合”，這是黨的群眾路線在企業管理上的創造性發展，有利于不斷調整和改善企業生產活動中人與人相互關系，為企業民主管理奠定廣泛的群眾基礎。但當時脫離實際、脫離群眾、急于求成、急躁冒進的風氣，又沖擊了企業正常民主生活，擾亂了企業合理的規章制度。１９６０年３月，在我們黨對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的過程中，中央批轉了鞍山市委《關于工業戰線上的技術革新和技術革命運動開展情況的報告》，報告主要內容是發展技術革命、大搞群眾運動、實行兩參一改三結合、堅持政治掛帥、實行黨委領導下的廠長負責制等社會主義企業管理原則。毛澤東做出批示，稱贊“這個報告不是馬鋼憲法那一套”（指蘇聯馬格尼托哥爾斯克冶金聯合工廠實行一長制的企業管理制度），而是創造了一個“鞍鋼憲法”。“鞍鋼憲法在遠東，在中國出現了。”后來，黨中央先后制定和修訂《工業七十條》，對職工代表大會的性質、職權和組織等方面作出明確規定：企業職工代表大會制，是吸收廣大職工群眾參加企業管理和監督行政的重要制度；職工代表大會要討論和解決企業管理工作中的重要問題，要討論和解決職工群眾最關心的問題，要保證大會決議的實行；職工代表大會有權對企業的任何領導人提出批評，有權向上級建議處分、撤換某些嚴重失職、作風惡劣的領導人員，并且有權越級控告；職工代表大會閉會期間，日常工作由工會主持。

 

　　職工代表大會制度是我國企業民主管理的重大發展，與原先的職工代表會議的主要不同之點：一是代表實行常任制，使職工代表在職工代表大會閉幕后仍然發揮作用；二是擴大了它的權力，由原來咨詢和監督性的組織變為職工群眾參加管理企業、監督行政的權力機關；三是基層工會委員會成為職工代表大會日常工作的主持者；四是職工代表大會在企業黨委領導下進行工作。職工代表大會制度作為我國企業民主管理基本形式，和黨在企業的領導制度一樣，這是歷史的必然選擇，是中國社會主義企業管理最突出的特色。

 

　　改革不能丟棄我國企業民主管理制度

 

　　１９７８年１０月，鄧小平代表黨中央國務院在中國工會第九次全國代表大會上致詞指出：“為了實現四個現代化，我們所有的企業必須毫無例外地實行民主管理，使集中領導和民主管理結合起來。今后企業的車間主任、工段長、班組長要由本車間、工段和班組的工人選舉產生。企業的重大問題要經過職工代表大會或職工大會討論。企業的領導干部要在大會上聽取職工意見，接受職工的批評和監督。對某些嚴重失職或作風惡劣的領導人員和管理人員，大會有權向上級建議給以處分或撤換。”１９８１年６月黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，把職工代表大會制度作為黨在開始全面建設社會主義時期的重要經驗之一載入史冊。《決議》指出：“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主，特別要著重努力發展各城鄉企業中勞動群眾對于企業事務的民主管理。”

 

　　１９８４年１０月２０日，黨的十二屆三中全會作出的《關于經濟體制改革的決定》指出：“企業活力的源泉，在于腦力勞動者和體力勞動者的積極性、智慧和創造力。當勞動者的主人翁地位在企業的各項制度中得到切實的保障，他們的勞動又與自身的物質利益緊密聯系的時候，勞動者的積極性、智慧和創造力就能充分地發揮出來。”“在實行廠長負責制的同時，必須健全職工代表大會制度和各項民主管理制度，充分發揮工會組織和職工代表在審議企業重大決策、監督行政領導和維護職工合法權益等方面的權力和作用，體現工人階級的主人翁地位。這是社會主義企業性質所決定的，絕對不容許有任何的忽視和削弱。”

 

　　１９８９年６月江澤民在黨的十三屆四中全會講話中指出：“要全心全意依靠工人階級，離開他們的積極性、創造性和主人翁責任感，一切都無從談起。”這是企業實行民主管理的根本指導思想。１９９７年９月江澤民在黨的十五大報告中進一步明確指出：“堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企事業民主管理制度，維護職工參與改革和管理，維護職工合法權益。”這一重要論述，對新時期職工民主管理提出了新的要求，即：無論是企業還是事業單位，無論是公有制企業還是非公有制企業，都要建立職工民主管理制度；并且明確職工民主管理的基本職能和任務是“兩個維護”，既要維護職工參與企事業單位的改革和管理，也要維護職工的合法權益，這就給以職工代表大會為基本形式的企事業民主管理制度賦予了鮮明的時代特色。

 

　　１９９９年９月黨的十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出：“搞好國有企業的改革和發展，必須切實尊重職工的主人翁地位，充分發揮職工群眾的積極性、主動性和創造性。堅決維護職工的經濟利益，保障職工的民主權利。進一步理順勞動關系，依法進行平等協商，認真執行勞動合同和集體合同制度。發揮工會和職工代表大會在民主決策、民主管理、民主監督中的作用。堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，實行民主評議企業領導人和廠務公開。”１０月，胡錦濤在中國工會十三大祝詞中指出：“認真總結推廣一些企業實行‘廠務公開、民主管理’等成功經驗，堅持和完善以職工大會為基本形式的企事業民主管理制度，充分發揮廣大職工民主參與、民主管理、民主監督的積極性”。２０００年１２月胡錦濤在全國總工會十三屆三次執委會上的講話中指出：“繼續堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，抓好推進廠務公開、民主評議企業領導人、平等協商和簽訂集體合同等方面的工作，并把已有的成功做法進一步規范起來，在更多的企業推廣開來。”

 

　　盡管改革開放以來，黨中央對堅持以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度要求是一以貫之的。但在現實的企業管理中，隨著廠長負責制取代黨委集體領導下的廠長負責制、國企股份制改造和引入西方公司制，一些企業不但黨委集體領導被邊緣化，職工代表大會等企業民主管理制度也被逐步削弱，致使職工民主參與、民主管理、民主監督的作用名存實亡。近年來國企改革發展取得很大成績，但也暴露出種種問題，如國企高管嚴重腐敗，乃至國有財產流失，引起社會公憤，有的人侵吞國企資產就像探囊取物，如入無人之境。此類現象過去民主管理監督制度下很難發生，而改制后似“火山噴發”，且無法自我約束、自我解決。究其根源，很大程度上是由于企業改制中食洋不化、機制脫節帶來的。必須承認，西方那一套服從私人資本利益及其代理人意志的公司法人治理結構，本質上是排斥黨的領導和勞動者民主管理權利的，不可能自動適應公有財產維護、經營和管理的要求。相反，這種缺乏民主制約的公司制，一旦與官僚利益、私有資本利益結合，極易變成一種“公權私用”的制度工具，為財產的“化公為私”提供便捷之徑。由此可見，國企改革千萬不能脫離中國實際，削足適履、自廢武功，丟了自己長期實踐證明是管用的民主管理法寶。

 

　　２０１５年４月２８日，習近平總書記在慶祝“五一”國際勞動節暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上的講話明確指出：“我們一定要發展社會主義民主，切實保障和不斷發展工人階級和廣大勞動群眾的民主權利。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持工人階級的國家領導階級地位，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，堅持和完善人民代表大會制度，推進協商民主廣泛多層制度化發展，促進人民依法、有序、廣泛參與管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。要推進基層民主建設，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，更加有效地落實職工群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。”習近平“五一”講話，從人民主體國家根本性質的高度，把工人階級領導地位與民主管理權利統一起來，從完善國家民主政治制度層面，到健全以職工代表大會為基本形式的基層（企事業單位）民主管理制度層面，系統提出了加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化的要求，這對于我國在改革開放新環境下，在深化國企改革的進程中，扭轉全盤西化、削弱工人階級主人翁地位、放棄企業民主管理制度的錯誤傾向，推進中國特色社會主義民主政治制度和現代企業制度建設，具有重大的里程碑意義。我們應該深刻理解，堅決貫徹落實。

 

　　堅持企業民主管理制度是國家法治的權威性要求

 

　　有人認為，國企實行混合所有制改革，建立現代企業制度，就只能采取西方國家的公司制模式，不能再搞什么以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度。這種意見不符合我國國情，從根本上違背我國憲法和法律規定。

 

　　我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第十六條規定：“國有企業依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理。”第十七條規定：“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。”

 

　　我國《全民所有制工業企業法》第五十一條規定：“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。 ”“職工代表大會的工作機構是企業的工會委員會。企業工會委員會負責職工代表大會的日常工作。”

 

　　我國《工會法》第五條規定：“工會組織和教育職工依照憲法和法律的規定行使民主權利，發揮國家主人翁的作用，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”。第六條規定：“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”。第十九條規定：“企業、事業單位違反職工代表大會制度和其他民主管理制度，工會有權要求糾正，保障職工依法行使民主管理的權利。”“法律、法規規定應當提交職工大會或者職工代表大會審議、通過、決定的事項，企業、事業單位應當依法辦理。”

 

　　我國《勞動法》第八條規定：“勞動者依照法律規定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理”。

 

　　我國《勞動合同法》第四條規定：“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論。”

 

　　我國２０１４年３月起施行的最新《公司法》第十八條明確規定：“公司依照憲法和有關法律的規定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。”“公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。”

 

　　在國企改革中，我們不能奉西方公司制模式為神明，來否定中國憲法和相關法律的適用性。任何借口國企改革而取消或削弱以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度的做法，都是違憲違法行為，背離中國特色社會主義方向。

 

　　完善現代企業制度必須推進民主化管理改革

 

　　我國國企改革要建立的現代企業制度，是適合中國國情和社會主義市場經濟發展要求的現代企業制度，在“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的共性前提下，應當富有體現我國企業管理先進品質的個性特色。習近平強調：“要加強和改進公司法人治理機制，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，全面提高經營管理水平，完善符合我國國情又體現效率和公平原則的激勵機制。”黨的領導與職工民主管理是高度一致的。完善符合我國國情又體現效率和公平原則的激勵機制，理所當然地要堅持和完善黨領導下的以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，激發工人階級的積極性、創造性和主人翁責任感。國有企業健全公司法人治理機制，只有把適應市場運行和發揮社會主義優勢結合起來，用黨的領導和職工民主管理、民主監督來規范企業領導者用權行為，保證企業經營正確方向，激發企業發展內在活力，才能避免改革為腐敗提供制度性漏洞，落入私有化或官僚化陷阱。因此，恢復和發揚優良傳統，推進民主化管理改革，是國企深化改革、完善現代企業制度的當務之要。

 

　　現在有一種傾向，以為本輪改革要讓國家由過去主要管“企業”變為管“資本”，而大多數國企經過“混改”、產權多元化，原來全民性質的國企就不存在了，于是企業制度也就得完全西化。這種傾向是極其危險的！一個國家的經濟命脈和支柱，關鍵在于實體經濟。主要管國資，是為了從價值形態更有效地加強對國企經營發展方向和效益的管控，絕不意味著可以不管國企、放棄國企。如果只管國資運作，不要國企實體，其結果必定如習近平所言“實際上是要搞垮中國共產黨領導和我國社會主義政權的重要物質基礎和政治基礎”。

 

　　混合所有制企業的性質取決于誰控股。在國企“混改”中，必須最大限度地堅持國資控股權，這是維系國企性質的大前提，也是維系黨在企業的領導和民主管理制度必不可少的大前提。盡管從理論上講，以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度在我國具有廣泛的適用性，無論什么樣的企業，只要招用職工進行生產經營，就可建立和召開職工大會，人數多的企業就可推舉代表召開職工代表大會，并行使相應的民主權利，我國也鼓勵非公企業建立職工代表大會制度，這不存在任何法律上、制度上的障礙。但是，職工代表大會這一民主管理形式的性質和職能，在公有企業與非公企業中是大不一樣的，前者是工人當家作主的企業權力機構組成部分，后者不過是協調勞資關系的工具。從實際情況看，企業性質是公有還是私有，直接關系到黨的領導在企業中能否存在和發揮作用，進而決定以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度能否建立以及在多大程度上發揮作用。沒有共產黨領導，企業民主管理制度就失去了政治根基、思想靈魂和組織依靠。

 

　　對于混合制企業，只有堅持國資控股并相應掌控行政權，才能保住國企性質，才談得上“把加強黨的領導和完善公司治理統一起來”；也只有依靠黨的領導，以職工代表大會制度為基本形式的企業民主管理制度才可能真正建立起來，真正作為企業權力機關的有機組成部分，依法享有和行使職工對企業經營管理的知情權、建議權、審議權、監督權，以及對企業領導、管理人員的評議、監督權和選舉權。這在非公企業是不可企及的。

 

　　如何把黨領導下的職工代表大會制度與公司法人治理結構有機結合起來，是深化國企改革、完善中國特色現代企業制度必須解決的關鍵問題。西方公司制中的股東會、董事會、經理層和監事會，好處是決策權、執行權、監督權“三權分立”內部制衡，有利于實現資本所有者利益和意志，適應市場競爭發展需要，故而在社會主義市場經濟條件下可為全民或集體大型企業管理所借鑒和利用；但其缺陷在于，無法體現勞動者在企業中的主人翁地位，無法保證我們黨直接依靠群眾智慧和力量來維護全民所有者利益和企業職工合法權益，有效防范公有財產被企業管理者揮霍、流失和侵占，調動廣大職工積極性為企業發展做貢獻。因此，正確的選擇是對公司制進行民主化改造，建立黨組織領導下的職工代表大會制度，作為企業權力機構組成部分有機融入公司治理結構之中。

 

　　一是國有企業的公司制改革，要在職工代表大會制度的基礎上進行。企業產權變化、組織調整、管理運行等重大改革方案，以及有關措施和協議草案，必須經過職工代表大會審議通過才有效。

 

　　二是企業實行公司制后，職工代表大會及其常設機構（工會）作為企業民主管理制度的基本形式，仍然獨立存在和運行。公司新成立職工代表大會，其代表組成應具有廣泛代表性，以一線工人和技術人員為主體，高層管理人員所占比例不得超過２０％，并建立起完善的組織和工作制度。

 

　　三是公司的股東會、董事會、監事會制度建立，應以職工代表大會制度為依托。根據全民或集體出資人法定代表機構的授權，通過職工代表大會選舉產生本企業的全民股權代表或集體股權代表，與外部派入的全民股權代表、集體股權代表、非公股東以及職工個人股東一起，組成公司股東大會。通過職工代表大會選舉產生職工董事和職工監事，直接進入由股東大會選舉產生的董事會和監事會。職工的股權代表、董事和監事，其經常性工作情況必須及時向職工代表大會及其常設機構報告，并接受監督。

 

　　四是職工代表大會及其常設機構組織職工參與公司的民主決策、民主管理和民主監督。要依法行使對企業經營管理的知情、監督權和重大決策的審議、建議權，對有關職工切身利益重大事項的審查同意或否決權，對職工生活福利方面重大問題的審議決定權，對企業領導干部的評議、監督權，根據授權推舉企業管理人員的選舉權等。

 

　　五是職工代表大會制度作為公司權力機構的組成部分，為企業提供平等、開放、公共的民主管理平臺。代表們在這一平臺上可充分發表意見，進行民主討論，按照少數服從多數的原則作出決定，不存在勞資協商談判關系。

 

　　六是職工代表大會作出的決定和通過的決議具有法律效力，企業、領導者和職工都必須執行。公司董事會、經理層和監事會不能逾越或取代職工代表大會的法定職權，凡是法定應通過職工代表大會審議而未經職工代表大會審議通過的事項，一概無效。

 

　　七是職工代表大會及其常設機構必須在黨的領導下進行工作，接受公司黨委的直接領導和上級工會組織、全民或集體出資人法定代表機構的指導，并接受他們的監督。要堅決貫徹國家法律法令和黨的方針政策，決不允許搞內部人行為，嚴禁以企業職工集體名義侵占全民所有財產和損害國家利益。

        (作者為昆侖策研究院常務副院長、高級研究員，國務院國資委國企理論宣傳特約研究員)