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新一輪國企改革印象

（《國企》雜志2014年3月號）

 

十八屆三中全會過后，上海打頭炮，各地緊跟隨，地方版本的國企改革方案陸續出臺。已出臺的，想必是在忐忑中密切關注社會反應；尚未出臺的，或許正在揣摩是模仿還是超越。

做出這樣的判斷是有根據的。三中全會后，市場派理論家在失望中尋找文本亮點，在批評中尋找行動支撐，各種解讀再次點燃公眾期望。于是，地方政府紛紛表態，改革方案一一出臺——出臺改革方案的時間早晚，正成為評價改革態度的試金石。

在這樣的氣氛里，對于各地國企改革的總體印象，概括起來三句話：高層缺乏權威性的政策指引，中端缺乏深思熟慮的實踐路向，整體缺乏適應新環境的制度保障。

“共識”待解

三中全會《決定》，將有關國企改革的內容放在“堅持和完善基本經濟制度”章節里。嚴謹地說，這是借“堅持和完善基本經濟制度”這一核心表達，闡述對國企改革的方向性要求。因此，其重點是堅持和完善基本經濟制度，國企改革只是其中一個主要組成部分。但是，由于社會的高度關注，將《決定》中關于國企改革原則性的“片言只語”當成具體操作指引，并將這種壓力通過市場派理論家的“呼吁”，通過媒體傳導給各地政府和國資監管部門。

于是，包括國務院國資委在內的各級國資監管部門，一邊還在忙不迭地“深入理解”，一邊就在起草出臺改革方案。而這些改革方案的擬定，是建立在對《決定》中原則性的“片言只語”的各自理解之上。在這個不算短的過程中，未見任何能代表《決定》起草小組的官員或專家，對這些“片言只語”的提法給出一個明確、具體的說明。

筆者在此前的一篇解讀文章中做出這樣的判斷：《決定》從起草到最后通過，一定存在各種不同意見的討論乃至爭論，尤其是在尚未取得基本共識的國企改革領域，的確有一些“或激進或保守或清晰或模糊”的表述。這樣的矛盾表述，充分體現了兩種立場、兩種思想、兩種主張的交鋒與妥協。

再者，央企和地方國企在功能、作用、分布、現狀等諸多方面截然不同。《決定》關于國企改革的原則性表述，更多的是針對國家層面的央企而言。要在這些已經非常原則、非常精煉的“片言只語”表述中，自行理解和詮釋，地方國企改革那就只能是在審慎中激進，在激進中含糊了。

關于組建國有資本投資運營公司

這事關十六大以來所建立的國有資本監管體制的評價和走向，是一個可能帶來根本性變革的大是大非問題。如果激進，可以將國資委現有的出資人權利悉數交給投資運營公司，生生地將國資委這個“特設機構”逼回到政府組成部門身份。如果含糊，也有可能形成換湯不換藥的結果。

慶幸的是，到目前為止還未見各地有“激進”的理解和執行。

在各地的國企改革版本中，都提出要組建這類國有資本投資運營公司，但是都不具體說明整個國資監管架構是否由此變為“國資委—投資運營公司—國企”三層架構，也不具體交代投資運營公司的運行機制與國資委的差異，更不會明確最終整合成幾家投資運營公司。

于是就產生了各種各樣的理解，即集團公司就是投資運營公司，尚且獨資的就可以改組為投資運營公司，資產總量較大的就應該是投資運營公司，行業龍頭公司理應成為投資運營公司。

關于發展混合所有制經濟

理論界一直在爭議國有經濟占國民經濟比重的底線（或者稱下限）問題，而在實踐中一直在積極發展混合所有制經濟。

國務院國資委給出了一個權威性的“混合”統計數據（見黃淑和副主任2013年12月19日答記者問）。我們從中可以看到，無論是“混合”企業戶數，還是非國有股權比例，都已雙雙過半。至于國有經濟占國民經濟比重問題，筆者手頭還沒有一個像樣的統計數據。《決定》提出積極發展混合所有制經濟，卻沒有給出一個大致的界限。

于是，我們有理由相信，各地在制定發展混合所有制經濟的目標任務時，必定是五花八門、各有表示。筆者很懷疑各地在制定發展混合所有制經濟任務目標時，所擬定的指標有沒有“拍腦袋”的成分，以及最終能否如期完成指標任務。這不是你想“混合”就一定能“混合”得成的。尤其是在地方，國企國資大多數集中于基礎設施和公共服務領域，本身就承擔著許多非市場化經營的政府責任和社會責任，且體量十分龐大。以盈利為唯一目的的私人資本，如何愿意、能夠、有效進入？除非政府實行資產賤賣、稅收減免、財政補貼、價格放開等政策手段，否則很難在短時間內完成各自確定的“混合”目標。如果是這樣，改革還有意義嗎？

關于實行員工持股

是否貼上了混合所有制經濟標簽，就可以實行企業員工持股？這個“企業員工”是否包括管理層？這些混合所有制企業是否包括“大型國有及國有控股企業及所屬從事該大型企業主營業務的重要全資或控股企業的國有產權和上市公司”？

2005年，國資委與財政部聯合發布的《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，以及隨后的一系列防止國有資產流失的政策規定是否繼續有效？等等。這些問題至今未見權威性的解答，而各地的國企改革方案卻都已提出“鼓勵”企業員工持股了。至于怎么個“鼓勵”法，基本上語焉不詳，屬于邊走邊唱。

上述所列的幾項顧慮，還不是問題的全部。但僅就上述問題而言，就涉及法律授權和制度建設問題。僅以企業員工持股為例。國有企業與國企員工之間的關系，在市場經濟條件下，就是雇傭與被雇傭的關系。這個重大理論問題一直沒有被點破。國企員工與其他非國企員工以及全體國民，在整體意義上都是國有資產的所有者，國企員工只是受雇于國企，并沒有單獨地成為國企“主人翁”的法理依據。再者，由誰來決定國企的員工可以持股、持多少股、怎樣持股？企業董事會、國資委或政府部門依據什么做出持股還是不持股的決策？是否依然有權力繞開國有資產所有人的終極代表——人大——而自行其是？

期待權威解讀

習近平總書記去年底在山東視察時，有一段講話似有所指：“要準確推進改革，認真執行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進。要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。”

我們呼吁盡早出現對《決定》中關于國企改革的原則性“片言只語”的權威解讀。

當然，我們更期望這樣的解讀是為了“正確推進改革，堅持改革是社會主義制度自我完善和發展”的科學闡釋。

對于各地各種版本的國企改革方案，筆者持審慎不樂觀的態度。當然，箭在弦上，不得不發，觸動不大的可以先改起來再說。但是，任何帶有私有化意圖和實質的舉措，必須高度警惕！寧愿其步伐慢一點，給真正符合社會主義制度自我完善的理論創新留出一點時間。

十五屆四中全會曾做出關于國企改革的專門部署，那已是15年前的事了。下一次專門針對國企改革重大決定是什么時候，現在尚無時間表。如果再有這樣一份文件出臺，那么，上文提到的問題，以及更深層次的理論問題，都必須交代的明明白白。現實已不容許再給出僅限于原則性的表述，歷史已沒有回旋的余地。

理論創新也在和危機賽跑。我們沒有理由懈怠和等待。