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李政 劉濤 張爽：國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的三維探賾

點(diǎn)擊：  作者：李政 劉濤 張爽    來(lái)源：《海派經(jīng)濟(jì)學(xué)》  發(fā)布時(shí)間:2025-04-03 09:09:28

 

 

       【導(dǎo)讀】從世界范圍看，各國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)受社會(huì)制度、歷史文化、發(fā)展階段、發(fā)展戰(zhàn)略等多種因素影響，處于不斷調(diào)整和動(dòng)態(tài)演變中。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十五大確立以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的主要內(nèi)容與目標(biāo)。

 

作者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)“抓大放小”、兼并重組、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)“五力”、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)核心功能等一系列重大改革舉措，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了顯著進(jìn)展。從理論邏輯看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整是國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“人民性”、生產(chǎn)力發(fā)展要求所決定的。從實(shí)踐路徑看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整遵循了有為政府和有效市場(chǎng)原則，在黨的總體改革思路指導(dǎo)下，以市場(chǎng)化方式不斷推進(jìn)。未來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整將以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用和保障與改善民生福祉為主線，進(jìn)一步支撐服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。

 

國(guó)有經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。加快推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅可以提高國(guó)有資源配置效率，還可以推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建新發(fā)展格局和建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

 

一  國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史脈絡(luò)

 

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的早期探索（1978—1997年）

 

這一階段，雖然國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的概念和具體改革措施沒(méi)有在國(guó)家層面正式提出，但是前提已經(jīng)形成、條件已經(jīng)具備。具體而言，經(jīng)過(guò)近二十年的改革開(kāi)放，國(guó)民經(jīng)濟(jì)層面形成了產(chǎn)業(yè)鏈下游民營(yíng)經(jīng)濟(jì)茁壯成長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)鏈上游國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)良好的產(chǎn)業(yè)分工格局，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各自的比較優(yōu)勢(shì)初步形成。但國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)、數(shù)量過(guò)多、過(guò)于分散而且不斷虧損的態(tài)勢(shì)必須加以改變。這就為下一階段以“抓大放小”和戰(zhàn)略重組為特征的國(guó)有企業(yè)改革與國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，著眼于搞活整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、著眼于整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革逐漸成為共識(shí)。

 

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入發(fā)展（1997—2013年）

 

1997年，黨的十五大將“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”作為社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度正式確定下來(lái)。黨的十五大報(bào)告還指出：“要著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組。”通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈上游大型國(guó)有企業(yè)充分發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)力、影響力不斷提升，改制為股份制或私有化的小型國(guó)有企業(yè)迅速扭虧為盈，企業(yè)活力提升，受此影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸走出低谷，走上新臺(tái)階。“抓大放小”改革以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)降低，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)的總量持續(xù)增長(zhǎng)，盈利能力也大幅提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。在這樣的改革實(shí)踐背景下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體地位以及國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力如何體現(xiàn)又成為新的問(wèn)題。

 

新時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步落實(shí)（2013年至今）

 

第一，以“管資本為主”的國(guó)資監(jiān)管體制改革為國(guó)有資本布局提供重要支撐。2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立，使國(guó)有資產(chǎn)管理統(tǒng)一“出口”，改變了過(guò)去“九龍治水”、普遍“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到相對(duì)規(guī)范的管理。依照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離原則，國(guó)家授權(quán)國(guó)資委代表政府履行出資人職責(zé)，通過(guò)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等方式，行使國(guó)有股東職責(zé)，履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能，不再行使社會(huì)公共管理職能，不再干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

 

第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的又一重要措施。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾變化出發(fā)，以新發(fā)展階段需求與供給之間的產(chǎn)業(yè)錯(cuò)配為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，在深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、中低端產(chǎn)能過(guò)剩、高端產(chǎn)能不足的結(jié)構(gòu)性矛盾基礎(chǔ)上，提出“三去一降一補(bǔ)”的改革措施，通過(guò)政府法規(guī)和行政措施對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了重要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和具體路徑。

 

第三，混合所有制改革為更好發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用提供了具體實(shí)現(xiàn)路徑。新一輪混合所有制改革有兩個(gè)主要特征：一是對(duì)壟斷行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混改，并積極吸引民營(yíng)企業(yè)參與到國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和公司治理中來(lái)；二是國(guó)有資本積極入股新興科技領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本功能放大作用。入股民營(yíng)企業(yè)是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要措施，能夠使國(guó)有資本從不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的非主業(yè)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)而將資本投入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和民營(yíng)科技企業(yè)的發(fā)展壯大。

 

二  新發(fā)展階段國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論邏輯

 

“三個(gè)集中”是更好發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用的必然選擇

 

 我國(guó)改革開(kāi)放四十余年迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，與國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮的“壓艙石”作用密不可分。一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在上游能源產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)中占主體地位，在保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)體系穩(wěn)定安全的同時(shí)，充分激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面，國(guó)有企業(yè)在關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，在保障我國(guó)國(guó)家安全的同時(shí)，也為我國(guó)突破國(guó)外技術(shù)封鎖，逐漸走向科技前沿作出了巨大的貢獻(xiàn)。

 

“三個(gè)集中”是國(guó)有經(jīng)濟(jì)“人民性”的重要體現(xiàn)

 

新發(fā)展階段國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整定位在“三個(gè)集中”，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨執(zhí)政為民和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“人民性”特征。我國(guó)現(xiàn)代化堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，堅(jiān)決防止兩極分化。在收入層面，提高低收入群體的收入水平；在社會(huì)保障層面，保障教育、醫(yī)療、住房等民生方面的高質(zhì)量供給。國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式，是屬于全體人民的寶貴財(cái)富，是保障共同富裕的重要力量，因此向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域布局是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的應(yīng)有之義，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)“人民性”的重要體現(xiàn)。

 

“三個(gè)集中”是國(guó)有經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求

 

前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)需要非常高的資本和技術(shù)門檻。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家主要的資本集中區(qū)和原創(chuàng)技術(shù)策源地，發(fā)揮新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略引領(lǐng)作用是國(guó)有企業(yè)核心功能之一，也是國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱的應(yīng)有之義。因此，推動(dòng)國(guó)有資本向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，就是要通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

 

三  新發(fā)展階段國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)踐路徑

 

隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，特別是推行混合所有制改革以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)邊界越來(lái)越模糊，市場(chǎng)化改革調(diào)整路徑越來(lái)越受關(guān)注。此外，隨著學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整方法路徑研究的深入，一種有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合、政府和市場(chǎng)“兩只手”共同發(fā)揮主導(dǎo)作用的改革調(diào)整實(shí)踐路徑將越來(lái)越成為主流。

 

“自上而下”的政府主導(dǎo)改革調(diào)整路徑

 

我國(guó)地方國(guó)有企業(yè)在鋼鐵、煤炭行業(yè)占據(jù)著重要份額，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了更高的要求。由于政府行政指令的強(qiáng)制性作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程往往難以完全按照市場(chǎng)效率原則進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，很多盈利的企業(yè)在改革過(guò)程中也不得不進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，而有些原來(lái)已經(jīng)在市場(chǎng)中虧損的企業(yè)，由于總體產(chǎn)能的降低和價(jià)格的提高，反而能夠存活。可見(jiàn)，完全由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整模式往往難以達(dá)到既定目標(biāo)，因此基于競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)主導(dǎo)模式越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界和政策制定者的青睞。但是，需要指出的是，現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)與政府之間依然存在著難以完全割舍的聯(lián)系，完全市場(chǎng)化原則其實(shí)難以淘汰效率低下的國(guó)有企業(yè)，很多國(guó)有企業(yè)僵而不倒的現(xiàn)象仍然普遍存在。因此，自上而下的政府主導(dǎo)模式仍舊是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要路徑。

 

優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)主導(dǎo)改革調(diào)整路徑

 

對(duì)于優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯，學(xué)術(shù)界比較流行的觀點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)中性原則，即國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中具有同等地位，按照優(yōu)勝劣汰原則進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然給國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大壓力，但對(duì)國(guó)有企業(yè)效率的提升卻有明顯助益。在消費(fèi)需求的指引和民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，通過(guò)國(guó)有企業(yè)優(yōu)勝劣汰，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)會(huì)順其自然地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和調(diào)整。但是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)邏輯下的布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要一定條件：一是要打破軟預(yù)算約束，對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)要堅(jiān)決進(jìn)行重組或執(zhí)行破產(chǎn)清算；二是要為國(guó)有企業(yè)所在行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者，如果國(guó)有企業(yè)處于行業(yè)壟斷地位，那么競(jìng)爭(zhēng)性原則就難以實(shí)現(xiàn)。

 

政府和市場(chǎng)都有效發(fā)揮作用的綜合性改革調(diào)整路徑

 

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)主要矛盾發(fā)生變化，這對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整提出更高的要求，在實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重要使命和任務(wù)。整體性原則實(shí)踐路徑強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)整目標(biāo)的綜合性，既要堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的效率原則，又要保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能作用的發(fā)揮；既堅(jiān)持以順應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略需求和保障國(guó)計(jì)民生為首要原則，也要發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)保值增值、做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)的發(fā)展使命。同時(shí)，整體性原則實(shí)踐路徑也強(qiáng)調(diào)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)各自優(yōu)勢(shì)，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整更加系統(tǒng)化和整體化。

 

四  結(jié)  語(yǔ)

 

在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的征程上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整是國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大的關(guān)鍵舉措，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是構(gòu)建中國(guó)模式、體現(xiàn)中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的重要環(huán)節(jié)。

 

（作者：李政，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；劉濤，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生；張爽，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。來(lái)源：原標(biāo)題為《國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史脈絡(luò)、理論邏輯與實(shí)踐路徑》，原載于《海派經(jīng)濟(jì)學(xué)》2025年第1期。文章內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，本文為全文摘編，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)源。）