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譯文1：第二次世界大戰時期美國的戰時經濟計劃

點擊：6130  作者：記者    來源：雙創見聞微信號  發布時間:2024-09-21 12:41:00

 

┃當下中國面臨的軍事壓力與日俱增，我們除了升級軍事硬實力，還需要在戰時經濟規劃方面提前布局。

┃本文將通過編譯馬丁?哈特-蘭茲伯格的有關二戰時期美國戰時經濟規劃的文章，為我們自己的戰時經濟規劃提供參考。

┃美國二戰時期在戰爭的壓力下，迅速將經濟從民用生產轉變為軍用生產。美國的“成功”經驗表明，快速而成功的轉型需要強有力的國家規劃、國家投資和所有權以及對經濟活動的指引。

 

顯然，我們還沒有準備好在組織上或政治上去推進一個實際的轉型計劃。我們現在開始考慮未來的挑戰并非為時過早，既要牢記系統變革的最終目標，又要開始建立就優先事項達成共識所需的組織關系和網絡。

 

我們可以從研究第二次世界大戰動員的經驗中學到很多東西。在戰爭的壓力下，美國需要迅速將經濟從民用生產轉變為軍用生產。相關政策的實施和一系列動員機構的運作，使美國政府能夠資助新工業的建設，支持現有工業的擴張，下令關閉或改建其他工業，并根據確立的優先事項分配稀缺的機器設備和資源。盡管在這一過程中充滿了政企和勞資之間的博弈，但它最終取得了成功——資本以“生產奇跡”為由攫取了大部分功勞。

 

美國的“成功”經驗表明，快速而成功的轉型需要強有力的國家規劃和對經濟活動的指引。

 

01

軍事和經濟動員

 

國家規劃、投資和所有權以及對經濟活動的指引是美國在二戰期間從民用經濟轉變為軍事經濟的關鍵。這一國家層面行動的核心是三個連續的規劃機構的工作，每個機構都由總統行政命令設立，羅斯福賦予每個新機構更集中的領導權和更大的對私營經濟活動的掌控力。

 

第一個是1940年5月成立的國防咨詢委員會（National Defense Advisory Commission）。它于1940年12月被生產管理辦公室（Office of Production Management）取代，該辦公室于1942年1月又被戰爭生產委員會（War Production Board）取代。盡管存在差異，但國防咨詢委員會的基本框架在生產管理辦公室和戰爭生產委員會中都得到了維持。雖然是羅斯福在這個框架下做出決定，但他不得不與一個日益強大的軍企聯盟抗衡，該聯盟正在推動自己的動員計劃。

 

一戰經濟動員的混亂讓軍方在戰爭結束后不久便開始考慮改進動員過程。混亂是由動員過程中軍方和民間雙方組織的不善和控制線的不明確造成的。在爭奪軍備的過程中，陸軍和海軍部門爭相與企業簽訂合同。不協調的采購造成了大混亂，導致短缺和價格上漲。

 

戰爭工業委員會（War Industries Board）成立于1917年，本應作為協調機構來避免此類混亂。該委員會是圍繞行業協會組織的，成員企業自愿參與。行業協會將決定如何最好地確保戰爭所需的軍工生產，并制定適當的措施應對短缺。然而，直到1918年3月伯納德?巴魯克被任命為該委員會的負責人，工業方面的動員才開始真正發揮作用。這在很大程度上是他強力個性的結果，還有同樣重要的是，他被新授予了總統權力。

 

軍方有自己的爛攤子需要收拾。1918年8月，助理戰爭部長得到授權建立一個由陸軍軍官組成的規劃處。1922年2月，陸軍部長和海軍部長成立了陸軍-海軍軍需委員會，以幫助協調采購和規劃工作。兩年后，陸軍成立了陸軍工業學院，其使命是教會軍官掌握規劃所需的技能。

 

規劃處很快開始制定未來戰時動員的計劃，幾乎每三年制定一次新計劃。巴魯克的經驗和遠見對該處的工作產生了重大影響。他相信，與商界合作而不是對商界施加威權將使軍方做到最好。到1924年，規劃處的成員開始公開咨詢行業協會官員。事實上，一些行業協會領導人被任命為規劃處的臨時后備軍官，以幫助完成這項工作。

 

軍方1939年的工業動員計劃是最完整的。它呼吁建立一個中央動員機構，即戰爭資源管理局（War Resources Administration），負責在戰爭情況下動員和協調生產；后來創建的所有機構都隸屬于它。戰爭資源管理局將由一名指定的負責人領導，其工作人員將由陸軍海軍軍需委員會（Army-Navy Munitions Board）提供。其他關鍵的機構職位將由“愛國的商業領袖”擔任。戰爭資源管理局將通過由自發組織起來的行業協會組成的戰爭服務委員會（War Service Committees）運作，這些委員會將落實戰爭資源管理局負責人制定的政策。

 

軍方及其企業盟友顯然非常重視規劃。他們有一個共同的目標：一個個體享有最大操作自由度的工業動員過程。政府將保持袖手旁觀，勞工將受到壓制。

 

 

02

戰時規劃

 

羅斯福總統之前一直對他提高國家戰爭準備的意愿輕描淡寫，因為國會和普通民眾都存在強烈的孤立主義情緒。然而，德國于1940年5月迅速入侵比利時、荷蘭、法國和盧森堡，改變了公眾輿論。羅斯福抓住時機，下令增加軍費開支，并建立了他的第一個動員機構，負責提高企業支持軍事建設的能力。

 

羅斯福對軍方的工業動員計劃持批評態度。他不愿意將經濟控制權交給戰爭資源管理局的負責人。他也不愿意批準一個由軍企聯盟主導的動員計劃，在這個聯盟中，商業行業協會制定并實施政府政策。此外，軍方的工業動員計劃是在宣戰后才開始運作，而不是管理軍事建設。

 

因此，羅斯福沒有尋求國會批準設立一個新的動員機構——這可能會給軍方及其企業盟友一個推動他們自己計劃的機會，而是重啟了一戰中就已經存在的機構，即國防咨詢委員會。與軍方的愿望相反，國防咨詢委員會沒有最高領袖，只有有限的權力，包括代表一系列經濟利益和社會事務的部門。與企業界所希望的相反，行業協會沒有被賦予制定政策的官方地位。與此同時，國防咨詢委員會的底層結構與軍企聯盟在其不斷調整的工業動員計劃中提出的結構相差無幾。而且，隨著動員機構的每次連續變化，差異越來越小。

 

國防咨詢委員會是一個復雜的機構，由七個部門組成，每個部門都任命有自己的負責人：工業生產、工業原料、勞工、價格穩定、農產品、交通運輸和消費者保護。由于國防咨詢委員會的主要職責是幫助企業生產軍隊所需的商品和服務，因此兩個部門很快就占據了主導地位：工業生產部（由時任通用汽車公司總裁領導）和工業原料部（由美國鋼鐵公司董事會主席領導）。其他部門，包括勞工部門（由美國聯合服裝工人協會主席領導），在很大程度上被行業領導者忽視并很快被邊緣化。

 

工業生產部的任務是“促進通常不由經濟部門生產的軍火的制造”，分為八個部門，其中最重要的是飛機、彈藥和輕兵器，以及運輸（包括坦克、卡車和拖拉機）。工業原料部的任務是確保所需工業原料的生產。它有三個主要細分部門：采礦和礦物產品（進一步分為比如代表鋼鐵、銅、鋁和錫等產品的部門）、農業和林產品（進一步分為紡織品、皮革、紙張、橡膠等部門）以及化學和相關產品（細分為石油和氮等商品的部門）。

 

值得注意的是，這兩個部門下的每個細分部門都任命有自己的負責人，而且幾乎都是所謂的“每年一美元”主管。他們是企業高管，在國防咨詢委員會任職期間，仍然受雇于他們的企業雇主并領取薪水。通常，他們負責的部門要監督雇用他們的企業的活動。在許多情況下，這些部門負責人依靠行業咨詢委員會以及行業協會的官員來幫助他們完成工作。

 

國防咨詢委員會被證明是無效的。由于沒有中央機構或權力來確保依從性，它發現很難為經濟部門制定總體生產計劃，也很難克服軍方和企業對其舉措的抵制。事實上，大多數部門負責人都根據企業的授意抵制國防咨詢委員會促進工業轉型、優先分配關鍵材料或對工廠和設備進行新投資的努力，這只會加劇該機構的糟糕表現。

 

因此，1940年12月，羅斯福用生產管理辦公室（Office of Production Management）取代了國防咨詢委員會。該機構有一名指定的領導人和一個包括軍事代表在內的政策委員會。它的部門也較少；那些被認為與軍事建設無關的部門被拋棄了。雖然這比國防咨詢委員會有所改進，但生產管理辦公室也陷入了困境，這在很大程度上是因為總統繼續保留指導和監管生產的權力。因此，盡管在制定規劃架構方面取得了進展，但關鍵產品和材料的短缺繼續破壞經濟穩定并阻礙軍事建設。

 

最終，隨著美國參戰，羅斯福于1942年1月用一個新的動員機構戰爭生產委員會取代了生產管理辦公室。與前兩個機構相比，戰爭生產委員會被賦予了相應的經濟和監管權力，這最終釋放了該國為軍事生產服務的生產能力。特別值得一提的是，戰爭生產委員會能夠關閉民用工業或令其轉為軍事生產，確定稀缺商品和材料的分配優先級并調撥，促進對關鍵工業部門工廠和設備的新投資，并獲得軍方采購部門的合同——在提出要求時考慮經濟部門的生產能力。

 

盡管每個新的動員機構都比其前身擁有更集中的決策結構、更廣泛的責任和更大的對私營企業的決策權，但有一點保持不變：關鍵決策仍然由各部門做出，并且大多數部門由“每年一美元”高管領導。正如勞工歷史學家納爾遜?利希滕斯坦所指出的那樣，“關鍵決策在生產管理辦公室和戰爭生產委員會的工業部門內部。在那里，近800個職位由從企業借來的‘每年一美元’高管擔任。與軍方志同道合的采購官員一起，工業部門的這些人很快就主導了一個虛擬的指揮經濟。他們決定合同的分配、稀缺資源的調配、工業產能和軍事需求的總體協調。”

 

毫不奇怪，大企業是這種私營規劃系統的主要受益者。1940年6月至1944年9月間授予的1750億美元主合同中，超過一半流向了前33家企業。羅斯福接受了企業高管在幕后接管動員過程的做法——盡管他持批評態度——反映了企業在資本主義經濟中擁有強大的影響力，尤其是在戰時。正如羅斯福的戰爭部長亨利?史汀生所解釋的那樣，“如果你打算在一個資本主義國家嘗試參戰或準備戰爭，你必須讓企業從中賺到錢，否則企業不會參與。”

 

 

03

最后的思考

 

美國在二戰期間的轉型經歷表明：

 

1. 快速的經濟轉型是可能的；

 

2. 國家規劃、公共融資和所有權以及國家對經濟活動的指引對于實現這種轉型至關重要；

 

3. 規劃不僅僅是一項技術挑戰，這項工作最好由偽裝成中立的生產專家的企業領導人協助政府官員完成。所有相關決策，包括關鍵規劃機構的結構、成員和權力，首先是政治決策，這決定了誰的利益會在轉型過程中得到最好的滿足。

 

當然，我們當下組織的這場轉型與第二次世界大戰時期大不相同。其中一些差異使我們的任務更具挑戰性。最重要的區別之一是戰爭本身迫使政府采取果斷行動來轉變經濟。相比之下，盡管我們當前的全球危機正在惡化，但政府或企業界幾乎沒有采取重大行動的緊迫性。也許更令人不安的是，仍有相當多的人否認危機的現實存在。

 

我們的另一個挑戰是，二戰時期，由于大蕭條和新政受到歡迎，人們普遍相信政府有能力管理經濟活動，而對企業的動機持批判態度。如今我們卻面臨著相反的情況，所謂的企業獨創性受到贊揚，而人們對政府政策的有效性卻普遍存在質疑。

 

與需要立即采取行動的戰時緊急情況相反，我們確實有一些（盡管不是無限的）喘息空間來深化我們的組織工作并推進落實將全系統變革列入政治議程。

 

來源：雙創見聞微信號