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秦博：緬甸新局勢的轉型正義與政治博弈

點擊：5097 作者：秦博來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2022-01-02 10:08:48

【2018年3月28日拍攝的溫敏（前左）和昂山素季（前右）的資料照片。新華社發（吳昂攝）】

【摘要】再度爆發的2021政治變局，其最有力量的主導勢力依舊是緬甸軍方。緬甸國家領導人、國務資政昂山素季與總統溫敏遭到緬甸軍方扣押。緬甸“民主轉型”的各參與方利益錯綜復雜，矛盾交織，加之08版的緬甸憲法賦予了緬甸軍方攝政的“合法性”，使得對緬甸權力空間的爭奪升級。盡管軍政府有著在特定歷史背景下的傳統貢獻，但軍人威權模式畢竟簡約化了緬甸人民對于理想社會的期盼，然而昂山派也并沒有鍛造出與緬甸的民主政治發展更加適配制度準備。政治轉型未必立即帶來轉型正義，兩者間并不存在必然的關系，而是需要從一系列的經驗資料和摸爬滾打之中逐漸建設。作為“尚未完成的國家”，必須從緬甸發展的歷史過程和其地緣政治的條件來全面理解緬甸軍方和昂山素季領導的民盟派各自的政治角色及它們對于緬甸的價值和意義，才能進一步探究軍方和昂山派各自追求的國家利益的底線與交集何在，從而真實地理解當下緬甸的政治博弈格局及其未來挑戰。

當地時間2021年2月1日，緬甸發生了其獨立以來歷史上的第四次變局，緬甸國家領導人、國務資政昂山素季與總統溫敏遭到緬甸軍方扣押。緬甸軍方發表聲明稱，根據憲法相關條款，將實施為期一年的緊急狀態，在緊急狀態下軍方可以接管政權。除昂山素季與總統溫敏，緬甸執政黨全國民主聯盟的其他高層領導人以及多名地方行政長官也已被緬甸軍方從各自家中帶走。隨后，緬甸軍方提名了新一屆聯邦選舉委員會成員，以監督下屆選舉的投票情況。緬甸媒體報道，緬甸軍方新任命的選舉委員會成員包括主席吳丁梭領導的六名成員。據報道，吳丁梭是緬甸國防軍前少將，曾負責監督2010年的緬甸大選。2月3日，敏昂萊發聲表示，因選舉“欺詐”，軍方介入是“不可避免的”。此前，軍方曾多次指控時任執政黨全國民主聯盟“選舉舞弊”，但選舉委員會否認了軍方的指控。軍方承諾一年緊急狀態結束后，緬甸將會重新舉行大選，國家權力也將移交給新當選的政黨。緬甸軍方已經進入并控制多個省邦的議會。對軍管制度是否重現緬甸的疑慮和猜測大量出現。從歷史來看，緬甸目前的局勢與可能的危機狀況并非異常和例外，而是長期以來緬甸國家治理和發展中痼疾的又一次發作。

一、“依法”辦事的緬軍：接管政府是“合法”操作？

按照緬甸目前的相關法律與各方勢力妥協后的實際“分權”模式，緬甸中央政府下設的部門中大多數由文官擔任，但國防部、內政部和邊境事務部的三個部長由軍官擔任。根據緬甸憲法第14條，“國防軍總司令根據本憲法規定數量提名的軍人作為議員參加聯邦議會、省和邦議會”，所以軍隊在中央與地方議會的兩院都有數量可觀代表，聯邦議會人民院的四分之一和民族院的三分之一會議代表直接由國防軍總司令提名，不需選舉。也就是說，緬甸軍方不經選舉就掌握國會四分之一席位，對緬甸憲法修正及重大事務擁有一票否決權，也即憲法賦予的最終裁決權。同時，緬甸文官政府成立了“聯邦公務員任免委員會”來選拔、培養和管理國家公務員，同時制定公務員條例。但憲法同時又規定作為軍人的公務員不受國家公務員管理機構來管理，必須根據軍隊相關法律實施管理。也就在緬甸，軍人同時又可以是政府公務員，且這樣的公務員只有軍法才可以處置?，F役和退役的緬甸軍官還時常被抽調、派出或直接任命為各部門、廳局級國企的主要官員、管理者，此類安排往往出自內閣的任命，而后由軍政府批準。通俗地說，緬甸的各行政部門、事業單位及國有企業等，充滿了軍官背景的工作人員。不論力量博弈等因素，僅從結果看，緬甸軍政府對于緬甸公務員事務的實際控制力在法律和實踐層面都得以保留。

緬甸的“民主轉型”的各參與方利益錯綜復雜，矛盾交織，軍政府當然是最重要的勢力之一，因此，如何讓自己的治理成果和既得利益繼續在文官政府時代成為有活力的政治遺產，是軍政府苦心在法理層面打下的地基，這樣的地基和框架在緬甸現行憲法中并不隱晦，如：憲法第六條規定“始終堅持軍隊能參與和擔負對國家政治生活的領導”，憲法第20條規定緬軍“享有獨立處理所有與軍隊有關事務的權力”；憲法第40條規定“保持聯邦不分裂、民族團結不破裂和主權穩固是國防軍的主要任務”，因此“如果發生以暴亂、使用武力等暴力方式奪取國家權力或做此種努力，導致聯邦分裂、民族團結破裂和國家主權喪失的緊急狀況時，國防軍總司令有權根據本憲法的規定接管和行使國家權力”；憲法418條規定若軍隊接管權力，“不論憲法中做如何規定，除總統和副總統之外，依據憲法經有關議會同意任命的政府機構成員、自治地方管理機構及其成員必須停止履行職責。”憲法419條進一步規定“授予國家權力的國防軍總司令可以行使立法、行政及司法權”。憲法420規定“在宣布實施緊急狀態的期限內，國防軍總司令可以在必要的地區限制或中止公民的一項或數項基本權利。”因此，根據緬甸目前的根本大法，緬軍一旦認為有“緊急情況”出現，就可以依憲收回所有政治權力，限制甚至終結文官政府，采取相應的緊急措施。也就是說，是緬甸憲法賦予了緬軍這樣的“權力”和“責任”。

由于憲法實際賦予了軍人在緬甸政治中的重要地位，在緬甸的政治生活常態中充斥著軍方的背景和軍人的背影就不難理解。軍政府“促成”了這部憲法中自己決定性的地位，反過來，憲法繼續給予著軍政府合法“垂簾聽政”的政治資本和底氣。緬甸文官政府和軍政府在“分享—對抗—協作”的模式中拉扯起來的“緬式民主”始終磕磕碰碰，似乎各方勢力的滿意度都不高，外界對緬甸軍人在憲法中的至尊地位也保持著相當大的悲觀看法，甚至認為這是緬甸走回頭路。反過來，軍政府似乎并不滿意這部憲法中對于自己的定位，緬軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）在1月28日就曾表示2008年頒布的憲法是一切法律的母法，應加以遵守，但他同時警告“在特定情況下，也可能有必要廢除憲法”。無論如何，誰也不能否認昂山素季主政后的緬甸政府和以往的單純軍政府已經大不一樣。純軍人政府在緬甸事實上已經終結。很多學者們認為目前的緬甸模式要么是“軍人為主、文官為輔”抑或是“軍人與文官交互性執政”，但不管是哪種模式，至少，對于緬甸政治結構和治理模式的認識，已經完全不再是能被簡單框架所涵蓋的。如果僅僅仍然在“緬甸被軍政府獨裁統治”的慣習思維下分析緬甸局勢、或以二元對立式的簡陋而陳舊的政治模型來展望緬甸的未來，就會掉入片面認識的窘境。可以看到，在目前緬甸的憲法框架下，緬軍認為其是“合法”接管緬甸事務有著并不拮據的法律資源，因此緬甸軍方才會在2月1日后昭告天下：根據憲法條款，實施為期一年的緊急狀態，并表示在國家緊急狀態結束后，緬甸將會重新舉行大選。

二、大選下軍方與民盟矛盾與利益格局

針對緬甸突發的局勢，各大國逐漸表態。美國白宮“立場鮮明”地站到了昂山素季一邊，指責緬甸軍方“破壞”了緬甸的民主過渡，揚言要“采取行動”，并且“敦促軍方遵守民主規范和法治”，反對“任何改變最近選舉結果或阻礙緬甸民主過渡的企圖”，最后不忘指出“與緬甸人民緊密站在一起，因為他們在尋求民主與和平的過程中已經忍受了太多痛苦”。英國首相約翰遜在推特上譴責緬軍方，稱對昂山素季的“監禁”是“非法的”。比起美方的用詞“arrest（逮捕）”和“detain（拘留）”，約翰遜用了極其嚴厲的“imprisonment（囚禁）”。澳大利亞政府在聲明中稱澳大利亞一直支持緬甸的民主過渡，對緬甸軍方奪取該國控制權和“非法”逮捕昂山素季等領導人的做法表示擔憂，要求緬軍方立即釋放昂山素季等人。日本政府的表態是敦促緬甸軍方釋放昂山素季，“恢復”民主。中方回應為“希望緬甸各方在憲法和法律框架下妥善處理分歧，維護政治和社會穩定”。有意思的是，涉及“法律”相關的部分，美方和澳方的用詞都是要求緬軍遵守“rules of law（法規、法律性規則）”，澳方還多加了一個通過“lawful mechanisms”來解決。只有中方專門提到了“憲法”，并將其與“法律”并置。為何美英澳日等五眼聯盟及其小弟等不提“憲法”？這或許有意無意地透露了它們對于緬甸現憲法的態度。

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2010年11月7日，在首次多黨制大選競爭中，與軍方利益密切的聯邦鞏固與發展黨（以下簡稱“鞏發黨”）獲勝。2011年3月30日，軍政府撤銷了各級“和發委”辦公室，新老政府順利完成交接，吳登盛就任新總統。緬甸從丹瑞執政的“純軍人政權”和平轉型到軍人與文官共同主政的時期。2015年11月8日，緬甸再次舉行大選，反對黨民盟獲勝，緬甸民盟主席昂山素季由于受憲法條款限制（配偶為外籍人士者不能出任總統）擔任了國家顧問、外交部和總統府部部長職務。2016年3月30日，吳廷覺帶領新政府宣誓就職，標志著昂山素季領導的民盟開始進入緬甸政治舞臺的權力中心。2020年11月，緬甸第三次大選，還是民盟獲勝，也就是說民盟政府連續坐莊。這一連續獲勝，似乎徹底惹惱了等待了五年的軍方及其利益相關者。

從軍方的角度出發，其惱怒是有原因的。緬甸迄今為止的三次大選，軍方支持的鞏發黨在第一次獲勝并順利執政五年，民盟獲勝第二次也順利執政五年，這樣的交替模式比起民盟的連坐更能讓軍方感到定心。緬甸軍方的傳統理想模式當然是純軍人執政，但這早已頂不住各方壓力蛻變為了如今的“軍人—文官互動模式”。在軍方看來自己已做出巨大讓步。但在文官勢力看來，這種“軍人為主、文官為輔”的模式僅僅是轉型期間不得已而為之的權宜之計，其最終是要徹底將軍方請出緬甸政壇。當文官政府以選舉為杠桿，將“將軍人請出政壇”加速，該意圖被軍方識破，因而聲稱民盟連續坐莊的大選有嚴重“舞弊”。同樣，昂山素季最新的聲明號召人民反對軍方，理由是軍方把國家重新置于“獨裁統治”之下。針鋒相對讓本不牢固的雙方信任現在更加破碎。緬甸目前的憲法規定外籍人士及子女是外籍人士的都不能擔任緬甸總統，這條在許多國家都合理存在的憲法條文被認為是針對昂山素季，因此緬甸軍方從自身角度出發懷疑本次獲勝的民盟有大概率會在將來修改憲法，為昂山及緬甸民主派在將來掃平障礙。其實為昂山本人掃平障礙并非緬甸軍方的擔憂，因為昂山素季本人已近76歲。但若任民盟連勝，則有可能在任內修改憲法，為徹底將緬甸軍方逐出緬甸政治奠定憲法依據。

三、傳統的“守護者”：緬甸軍方的政治價值和治理意義

緬甸軍方發動“政變”的直接原因是它認為民盟大選中作弊。軍方質疑的原因有三：第一個原因是民盟本次贏得了83%的選票，這個得票率高于上一屆的得票率。軍方認為在現實各國的政治選舉中能夠，很少有政黨在其第二次選舉的時候得票會高過第一次選舉中的得票；第二個原因是民盟在執政期間沒有太大政績，緬甸經濟并未達到預期發展；第三個原因就是民盟在上一屆的執政期間，并沒有為解決民族武裝而取得進展。軍方為何有這些疑慮，這些疑慮為何足以讓軍方突然“依法”宣布全國進入緊急狀態？這必須結合緬甸獨特的發展歷程來解讀。

1948年1月，正式獲得獨立的緬甸并沒有迎來一帆風順的發展，相反，各種延續至今的麻煩也就接踵而至。由于其獨特的被殖民歷史、特殊復雜的民族國家建構過程，再加上地理環境上典型的山地平原分割型國土空間格局，以及地緣政治經濟格局之下諸多大國勢力在緬甸及其周圍進行的地緣博弈，使得緬甸成為全球民族、宗教、政治問題最為突出的國家之一。充滿不確定因素的緬甸歷來充滿了沖突和紛爭，在權力爭斗的過程中，三大政治勢力，即以緬族民族主義為主的緬甸軍人集團、追求西式民主的緬甸自由主義派的民盟集團以及各北方少數民族集團等各政治勢力，都從自身利益出發，或借助國內民意或依靠西方勢力或通過區外大國，借力打力、縱橫捭闔。除此之外，熊理然等學者認為緬甸還有三種政治力量：借力外部勢力的指向性排外民意集團、極端排外型佛教徒民意集團、宗教排他型（穆斯林）民意集團。各政治集團都有各自的權力空間、民意支持和勢力范圍。

緬甸軍政府始于1962年奈溫將軍發動的軍事政變。直到2016年2月昂山素季領導的民盟通過競選上臺，緬甸軍政府以“單一軍政府模式”直接統治了這個國家五十多年。在臺面上，緬甸軍方擁有緬甸鞏發黨作為其政治舞臺上的形象代言，在舞臺下，軍方掌握著緬甸政府軍的指揮權。而昂山素季領導下的民盟沒有軍隊指揮權。學者程金東認為，獨立以來，緬甸軍隊和國家幾乎融為一體，除了軍隊，并未發展出另一套治理工具。緬甸歷史上在國家主權和領土完整受到威脅時，文官政府往往無力應對，軍隊的硬實力和危機應對逐漸轉化為軍人政治在事實上的政治資源。賀圣達曾總結過緬甸軍人統治長期維持的原因，主要來自四方面，首先是由于緬甸是農民為居民主體的國家，城市化水平低，現代產業經濟不發達，這樣的經濟結構又加上緬甸固有的復雜政治和民族矛盾甚至武裝對抗局面，出現武裝部隊為主要支撐的高度集權的政權有其先天條件；其次，軍隊在解決民族矛盾和維護國家統一穩定中能有效動員有限的政治、經濟和文化資源，具有重要價值和意義。1962年政變上臺的奈溫和1988年以后的新軍人集團均堅持要由軍人統治緬甸的一個理由就是“防止緬甸聯邦的分裂、解體”，“維護聯邦的統一”。其三，由于緬甸政治歷史發展的特殊性以及其較低的經濟社會發展水平，迄今沒有形成較為強有力地可以作為現代民主化的強大推動力量和穩固基礎的中產階級。相較而言，軍人集團就成為了緬甸社會中最有組織、現代化水平較高、掌握著國家機器和國內主要資源的強大勢力，保持著強勢和主導的地位，所以，在緬甸社會力量和政治結構中，軍人有著突出的地位和作用。最后，從歷史辯證法來看，來自西方勢力的孤立和制裁表面上是為了打擊軍政府，但事實上進一步延緩了緬甸的經濟發展和社會建設，影響了緬甸人民的生活水平提高，但難以動搖軍政府統治的社會和經濟基礎，因為西方的制裁和孤立政策加劇了緬甸的貧窮、封閉與落后，這恰恰又構成了軍政府統治得以長期存在的基礎。作為基本上可以自給自足的以農業經濟為根基的不發達國家，制裁無法動搖緬甸上層集團的統治基礎，卻反過來延緩了其國家的全方位發展，制約了中產階級的出現和市民社會的成長，客觀上反而有助于軍政府的統治。

緬甸軍方的立場歷來被認為是偏民族主義的，其理念是“一個種族、一種語言、一個宗教、一支部隊”。該理念不僅被緬甸軍方所倡導和實施，也在相當一部分緬族群眾中擁有民意基礎。緬軍的民族主義理念擁有的民意基礎在很大程度上是來源于軍方。自2011改革以來，緬甸已經正式在制度上軍政分離，政府、軍方、執政黨、議會等西方式的民主國家要素一應俱全，理論上緬甸已經不再是一個軍人執政的國家。新的政治框架中軍隊依然占有強大的力量，但這也看到了軍政府很明顯釋放出其為了平衡地緣政治壓力、爭取外部合法性而做出的妥協，不論其妥協和退讓的根本原因究竟是來自內部抑或外部的壓力。軍方的這種妥協從無到有，從局部到全面，從被動到主動，是其嘗試順應世界潮流的舉措。民盟政府上臺后，改革大刀闊斧，精簡部門，針鋒相對地大赦政治犯等，軍方并未干涉。這本為民盟提供了很好的政治機會，有助其在緬甸開展其治理藍圖。但是民盟似乎沒有意識到（或不愿意意識到）這應該是一個漫長而要求更多政治智慧參與的過程，其間還必須考慮到緬甸錯綜復雜的各種經濟、政治、社會、文化、宗教等參數。

英國學者Lee Jones認為，獨立后的緬甸常年受到北邊少數民族叛亂和國內分離主義勢力的威脅，軟弱無力的文官政府無力解決這一反復出現的國家危機，軍隊隨即作為更有力量的執行者，成為國家統一的捍衛者和內政的治理者。軍隊很自然地形成了一套特殊的自我認知觀念，認為軍隊才是真正忠于緬甸國家的英勇捍衛者。同時軍隊也習慣于輕視和鄙夷文官政府，認為文官政府把自己的團體利益置于國家和民族之上，充滿腐敗和派系斗爭。在軍方看來，緬甸文官政府向來難以在涉及國家完整和民族武裝等方面擔當大任。政治動蕩和民族分離主義會破壞緬甸一向脆弱的領土完整和主權，而軍方則比文官政府擁有解決這一最大風險所需的重要實力。單純認為軍政府殘暴愚昧且留戀專制的這種非黑即白式的看法既不符合緬甸的歷史事實，也無助于針對當下的緬甸困局匯聚有價值的思考和智慧。英國學者Lee Jones一針見血地指出，如果只是想通過創新體制來延續自己的統治，軍方完全可以有機會在更早就采取相應的政治措施。當年，如果軍政府的領導人丹瑞大將想要延長自己的統治，那么他和他的高層為什么要退休，提拔一批從屬于登盛的年輕干部？況且登盛的改革程度也超出了單純的軍隊統治制度化所應允許的范圍。僅從眷戀獨裁這一點出發去理解軍政府，就會片面解讀今天緬甸軍方的政治意圖和緬甸的政治格局。在近五十年的直接統治與治理中，軍方善用各種便利和優勢已經提前將保障其核心利益設計進了緬甸憲法中，軍隊的實際作用和影響力仍然滲透在緬甸政治經濟與社會生活的各個方面，如果一味排除軍方參與緬甸未來發展，反而會讓緬甸未來的改革充滿困難。

民族主義和自我特殊使命感強烈的緬甸軍方認為自己是緬甸國家的守護者，其所擁有的合法性就根源于緬甸復雜的局勢和民族分離主義的隨時抬頭。占據緬甸國土相當大面積的各少數民族政權迄今擁有獨立的武裝政權，它們類似于“國中國”的建制和半獨立的現狀，都是緬甸發展和前行中的障礙和風險。同時緬甸文官政府在維護國家統一方面的無能為力，自由渙散，更烘托出軍隊在維護國家統一和消除戰亂和分裂危機中的作用。2016年，敏昂萊在緬甸國防軍閱兵儀式中強調，軍隊仍是保證國家團結的唯一力量，也是憲法的守護者；他表示，在邁向民主的過程中有二大障礙，將導致結局走向混亂，一是不遵守法規，二是武裝造反；唯有杜絕此障礙，民主才能持續進步，因此軍隊在緬甸國家政治中仍要發揮維持穩定的作用。文官政府嘗試用非武力、非軍事的手段解決民族分裂和武裝沖突的努力并未帶來明顯效果，因而緬甸軍政府更加堅信文官政府在阻止國家分裂方面缺乏良方。軍政府歷來否認自己想長久把控政權，相反它尋求有序地向文官治理過渡，以維護緬甸的國家統一，遏制分離主義，當然也捍衛軍隊的利益。它也曾多次移交政權。但是，以西方民主和自由價值為執政理念的文官政府期待引入國際勢力解決國內問題，這對強調“有紀律的民主”和自認忠誠愛國的軍隊所設想中的底線構成了矛盾和挑戰。1988年緬甸的大規?？棺h活動讓緬甸充滿了離心力，而后在1990年昂山素季領導的民盟取得了多數席位，但是它完全不接受軍隊的邏輯，要求軍隊立即移交權力，同時還建議舉行紐倫堡式的審判，打算“清算軍政府罪行”，同時自行召集新議會，和軍政府做完全的切割。軍政府自認是捍衛緬甸國家完整和民族凝聚的中流砥柱，也自認移交政權的動機足夠真誠，而民盟的做法對其來說無異于卸磨殺驢、過河拆橋。這反復突破著軍政府的底線，加劇了軍政府與文官政府的沖突。

四、“民主女神”昂山素季：理想主義的務實政治家？

昂山素季最初是西方精心包裝起來的“民主女神”，緬甸的“燈塔”。其父親昂山被譽為緬甸國父。1940年8月，為拯救緬甸命運的昂山從海路來到中國廈門，并為自己取中文名為“唐龍祥”。昂山原本是要想尋求中國共產黨的幫助，但卻因為不了解廈門遠離重慶和陜西，且已經被日本占領，昂山被日本人截留。對于正在為準備進軍緬甸而尋找當地內應的日本人，昂山的出現是天賜良機。不久昂山就被接到東京，在那里他又為自己取了一個日本名字：面田紋次（Omota Monji）。面田紋次每天學習日文，閱覽了大量的法西斯讀物。次年，昂山就被日本人派回緬甸，正式成為日軍的“帶路黨”。昂山隨后在泰國境內組建了緬甸獨立軍，幫助日軍偵查并封鎖了向中國運送物資的交通要道——滇緬公路。隨后，昂山組建的緬甸獨立軍一直與日軍并肩作戰，對盟軍和中國遠征軍發動進攻。昂山由于戰功卓越，多次受到日本天皇的勛章和綬帶嘉獎。隨著反法西斯戰爭的不斷勝利，日本軍國主義節節敗退，昂山緊急思考未來，見日本大勢已去，決定與英軍里應外合，對日軍反戈一擊，并聯合緬甸共產黨和社會黨，組成了新的“反法西斯自由聯盟”，昂山本人搖身一變，從法西斯跟班變為反法西斯聯盟的領袖。東南亞政治中曼陀羅體系講究左右逢源的特點，在昂山短暫的一生體現得淋漓盡致。

父親在兩歲時就被暗殺的昂山素季，繼承了父親的政治靈感和叛逆精神。1988年緬甸的大規模抗議活動將昂山素季這位“國父”之女重新請回了政治前線。憑借強大的影響力，昂山素季很快就成為軍政府最大的反對派。軍政府對昂山素季進行了多年的軟禁，也遭到了西方的猛烈批評。在軍政府看來，美國為首的西方對緬甸長達幾十年的嚴厲制裁和昂山素季有著密不可分的關系。制裁是后冷戰時代美國外交政策的核心，是美國達到更深層次的政治和外交目的的新型武器。美國向來自詡民主自由，人權第一，將自己作為世界各國效仿的典范，因此披上民主與人權的制裁行動更能在表面上凸顯美國在全球推廣普世價值的合理性。制裁緬甸的目的實際是追求美國本國的利益，且這樣的制裁幾乎不需要付出太多成本，還可以讓美國盡收人權和美式民主話語的紅利，這讓美國一舉多得，屢試不爽。美國以緬甸軍政權違反民主、侵犯人權為由對該國進行制裁，但在全球拓展美式民主為的同時，美國軍隊在伊拉克等地犯下的侵犯人權、違反民主的事件比起緬甸軍政府甚至更勝一籌。出于現實需要，昂山素季被西方力量在緬甸用民主話語進行造神式的塑造。昂山素季收獲了包括諾貝爾和平獎在內的諸多西方加持，使得她此后被打造成專制鎮壓下進行和平抵抗的國際象征。由于認同西方政治理念，西方也對昂山素季曾寄予過“反華先鋒”的厚望。

然而接下來的故事腳本卻讓她昔日的西方“盟友”們大跌眼鏡。主政后的昂山素季并未成為西方勢力期待的可以不顧一切推行西方利益的“民主斗士”和西方勢力的代言人，而是“蛻變”成了一個帶有緬族民族主義色彩（盡管可能不濃厚）的務實領導人。同時，昂山素季主政期間的緬甸也并未如先前預計那樣，成為西方反華的急先鋒，反而繼續奉行中立的外交政策，而且和中國的關系穩中有升，這讓美國為首的西方世界非常失望。面對緬軍針對羅興亞人的“暴行”，昂山素季為緬甸和緬甸軍隊辯護，2018年11月，美國副總統彭斯曾在新加坡會晤昂山素季并就羅興亞危機向其施壓，但昂山素季卻回應彭斯“對不起，我比你更了解自己的國家！”此舉讓昂山素季掉粉無數。但昂山素季并沒有表現出搖擺和畏懼，羅興亞人追求獨立，這是作為緬甸領導人的昂山素季絕對不可能答應的。西方社會認為昂山素季已經失去了道德地位，民主光環褪去，認為她失去了不顧個人得失、愿意為人權挺身而出者的崇高聲譽，于是，她所獲的大量人權類、自由民主類的獎項和榮譽頭銜被西方紛紛剝奪。

是昂山素季變了嗎？一個曾經力主反對中國在緬建設水電站的人權天使為何“墮落”如此？不是昂山素季的人變了，而是其政治角色的變化——從在野的理想家到執政的政治家，昂山素季的轉變來源于立足緬甸國情實際的理解和“發展才是硬道理”的痛點。西方口惠而實不至的抽象民主養料并不能化作驅動緬甸變得富強安全的現實支持。在野的理想家只需要張嘴挑刺，而執政的政治家則需要面對茶米油鹽、內憂外患。治理緬甸這樣一個復雜的貧窮國家，當家的有多難，昂山素季深有感觸。2019年，緬甸宣布增加人民幣和日元為官方結算貨幣。2020年1月，習近平正式訪問緬甸，并與昂山素季進行會晤。中緬領導人在會后發表聯合聲明表示共同加強共建“一帶一路”合作，推動中緬經濟走廊從概念規劃轉入實質建設階段，著力推進皎漂經濟特區、中緬邊境經濟合作區、仰光新城三端支撐和公路鐵路、電力能源等互聯互通骨架建設。位于緬甸西部若開邦（羅興亞武裝分子恐怖襲擊的地方）的皎漂深水港口及其經濟特區將成為北京通往印度洋的門戶。昂山素季在會見中強調，中國支持緬甸不是出于私利，而是為了捍衛公平正義，對于像緬甸這樣的小國格外彌足珍貴。習總書記則表示中方將繼續在國際上為緬方仗義執言，支持緬方維護國家尊嚴和正當權益，并表示中方支持緬方推進國內和平進程、實現民族和解，愿繼續為此發揮建設性作用。兩國領導人還共同出席多項雙邊合作文件文本交換儀式，涉及政治、經貿、投資、人文、地方等多個領域。當日，中緬雙方發表了《中華人民共和國和緬甸聯邦共和國聯合聲明》。誰是真心幫助緬甸人民發展的真胞波，誰是虛偽作秀的空頭支票，昂山素季心里不會不清楚。

五、昂山派民主激進主義的錯誤操作和其轉型正義落實的狹窄空間

“轉型正義”往往被認為是奠定一個國家的轉型政權的政治合法性的內在需要，也被理解為其民主政治發展成熟的重要指標。在理想狀態下，對正義的伸張和對和解的促進以及縫合社會裂痕，似乎該是 “轉型正義”的應有之意，但從世界范圍來看，“轉型正義”的落實往往并非一帆風順。緬甸基于自身特殊的政治條件以及國際勢力的左右，其”轉型政治“在實際進程中必然遭遇到諸多掣肘、困難，甚至盲區。緬甸軍政府的民族主義與昂山素季文官政府的自由主義都是緬甸政局至今的“開花—結果”，二者雖然貌似對立，在實踐中我們卻要避免對其進行簡單的二元對立分析。緬甸半個世紀以來的格局與中華民國初年情形有一定類似。按照孫中山的建國大綱三程序——軍政、訓政與憲政——的角度來看，2008版憲法更像是緬甸的訓政憲法。它比軍政有了進步，但離憲政層次尚有很大距離。不能因為是憲法文本就簡單肯定它，但也不能忽視緬甸發展實情和時空背景而全然否定它的進步意義。緬甸2008版憲法需要被更進一步的客觀看待和評價。也即是說，中國同樣曾經經歷過這樣的時期。孫中山在《建國方略》中將各時期區分為”軍政期、訓政期、憲政期”，尤其是把訓政期視為“革命黨人對人民的訓育”，這一點其實和緬甸軍政府的實際做法有些許的一致。中華民國時期，“訓政”在北伐（1926-1928）后成為國民黨政權形態與治國方向的主要理論依據。作為一種政治實踐，它規范了北伐后中國的政治社會生活。當時，訓政的合法性原理是在國家一級的1931年6月1日《中華民國訓政時期約法》中得到了規范化。盡管這個時期也有不少批評，比如胡適從“自由主義的民主主義”的視點來批判國民黨“一黨專制”——這也像極了緬甸軍政府遭到的負面評價。但是，實事求是地來說，“訓政時期”的國民黨政權在1929 年世界經濟危機中，為建設近代國民國家，在國民經濟基礎金融財政政策方面盡量與國際框架相接軌，尤其值得強調的是1935年11月3日的“幣制改革”對穩定國民市場起到了極為重要的作用，并取得了一定的成效。同一時期的日本帝國在不斷擴大在華北軍事經濟影響力，而國民政府對此進行了堅決抵抗。這種抵抗恰恰是有賴于在訓政模式下有效的、有力的行政效能。1936年是中日戰爭打響之前中國資本主義經濟發展的頂點，經濟發展能夠達到一定水準，是在其政治合法性獲得社會認可的前提下才得以實現的。因此，如果以將緬甸放置于整個東亞史乃至世界史中來重新審視，我們必須給予歷史條件下的緬甸軍政府一個公正的評價。一個社會如何面對它的過去，或許能決定其能否獲致永久和平與穩定發展的重要關鍵，這一點對于昂山自由派和緬甸軍政府都是必須面對的現實課題。昂山自由派將“轉型正義”作為其公共政策與政治實踐中的根本指導思想，將軍政府的威權統治視作民主之敵，在操作中對形勢的誤判和策略的不當運用或許已經顯現在多次的前期政治沖突之中。

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“轉型正義”貌似絕對正義，但卻歷來在學術界缺乏共識。轉型正義涉及一個社會從威權過渡到民主的過程，但是，我們如何認定甚么是威權社會、甚么又是民主社會、以及從威權到民主的轉型過程是否以及如何發生，本身就極為困難。對于飽受戰火和地方沖突的緬甸人，國家內部和平秩序的重建，難道不比追求政治形式上的民主化更為迫切？因此，超越時空去把轉型正義定義為是一個國家從威權過渡到民主的過程，這種理解不免顯得霸道和牽強。在關于轉型正義的研究中，學界始終對轉型正義與政治轉型之間缺乏明確的因果關系探討，例如，哥倫比亞所制定的“正義與和平法”（Justice and Peace Law），是在該國武裝沖突持續進行的過程中獲得制定的；部分國家如日本、阿根廷以及智利等，則是在政治轉型完成許久后，才開始著手進行轉型正義的相關措施；換言之，政治轉型未必立即帶來轉型正義，兩者間并不存在必然的關系，而是需要從一系列的經驗資料中加以確認。此外，關于所謂正義的理解也會因為文化不同而有非常不一樣的理解。部分學者認為，要追求正義，就應該對加害者進行報應式的刑事追訴，另一些學者則認為，使用修復式、非訴訟的手段，為社會帶來最終和解，才是實現正義的最佳方法。與其針對轉型正義劃設特定理念內涵，不如尊重不同國家、文化和社會依據自身需求，采取不同的方法，來達到符合自身實情的最佳效果。昂山自由派對于軍政府這個緬甸國情中最重要的特殊性缺乏學理性的深刻理解，在轉型正義過程中，忽略了其歷史經驗中的有利視角，使得鑲嵌在制度設計中本就對軍方有利的“透明不正義”（transparent injustice）產生應激反應，使本身就脆弱的緬甸民主轉型更加危如累卵。

緬甸的歷史和現實充分說明，軍人干政的獨特體制勢必會持續存在，緬甸任何重大改革若缺少軍方的妥協與合作都將窒礙難行。敏昂萊曾表示，在邁向民主過程中的兩大障礙可能導致結局走向混亂，一是不遵守法規，二是武裝造反；他認為必須杜絕此障礙，民主才能持續進步，因此軍隊在緬甸國家政治中仍要發揮維持穩定的作用。實踐表明，民主并不能有效解決社會平等、福利分配、經濟發展，民主也無法持續提升治理的質量，甚至連疫情的治理也力有不逮。民主的蕭條和停滯并非緬甸目前可以承受得起的奢侈品，而主張加強對國家和社會進行牢固控制的軍方威權仍然韌性十足。冷戰結束以來，以西方文明為地基的自由主義式民主在政治話語中一直占據道德制高點，昂山自由派在此潮流的裹挾中也致力于將緬甸變為其理想中的國度。然而，自由主義政治的失靈屢屢發生，現實中威權政體在一些國家獲得了成功，更有不少國家實際上在介于民主和威權之間進行治理。民主并非只有西方地基的自由主義民主，尤其在緬甸，增加民主概念的彈性和適應性，長期發展符合緬甸特點的混合政體模式，最有利于緩解緬甸各方勢力的相互拉扯，從而真正提升治理能力，進入穩固治理階段。

六、緬甸政治沖突的負和博弈與未來挑戰

英國殖民者在退出之際，把歷史上并不屬于緬甸的土地和民族劃入，短期統治的日本殖民者又導致其軍閥割據局面加劇，這些都為緬甸留下了其無法消化的殖民遺產，在遠東地區如意地埋伏上了政治地雷。緬甸今日的分歧與動蕩，盡管基礎的經濟結構是重要原因，但卻不是理解該區域錯綜復雜局面的唯一維度。雖然在國家經濟發展、國家主權底線方面的見解和方略，昂山素季及其政府與軍隊應該至少在某種底線上已達成了共識，但是這并不能抹去昂山素季和軍政府之間的根本區別和博弈本質。作為傳統的執政力量，軍方擁有著較大的底盤，但是這個底盤正在不斷被削弱，昂山派的兩次連勝就能部分反映這一點。作為民族國家的捍衛者，緬甸軍政府會本能地從民族主義的角度來看待自身和外部世界，經過一系列文官政府的軟弱與無力，緬甸軍政府對文官政府的效率并不信任，同時將忠誠、愛國、衛國等特質注入了自己建設與發展的長期敘事當中，將自身看作是比文官政府更基礎的緬甸國家捍衛者。

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相對而言，昂山素季及其民主理念更多像是舶來品。在這種并非發源于緬甸文化中的西式民主理念的視角看來，緬甸軍政府無疑是緬甸人民自由和民主的破壞者和加害者。緬甸軍政府在政治博弈中將緬甸的國家統一和民族團結作為其道德的最底層載體，將國家完整作為其政治追求中的理論底線，認為逾越此線便可被其討伐。這種以民族國家為單位的自然之義、鄉土之氣與自由主義天生追求最終大同的目標顯得格格不入。當下現實的問題固然要面對，但至少從更長遠的理論設想來說，脫胎于自由主義的昂山派必然會把軍政府的理念定為短視的道德壟斷進而拋棄。軍政府并不缺乏理解昂山派真實意圖和長遠計劃的智力，更察覺到了自己只是促進昂山派這一終極目標實現過程中的工具。因此，當經濟民生、國際問題、政治體制等諸多變量浮現于國家治理手段之前時，本質上“鄉土氣”的軍政府和“反國家”的昂山自由主義派之間深層的矛盾和沖突就顯得尤其無法避免。美國和西方青睞甚至是親自栽培起來的昂山派緬甸自由主義者們傾向于認為“普世價值”本身具有不證自明的道德優越性，但以民族主義的獨特性為政治底色的緬甸軍政府也認為自己所追尋的“國家利益”具有相當程度的合理性，它傾向于堅持緬甸的發展必須立足于本國國情，政治經濟社會制度必須經過緬甸本土空間內的審查和改造才能談得上是否合用。

軍政府和昂山派政府都認為自己的政治倫理基礎是為了緬甸的“國家利益”，如本次變局，軍政府在其自洽的邏輯上也對自己是緬甸國家利益捍衛者的角色堅定不移，然而昂山素季被捕后的首次發言號召全民抗爭，并指責軍政府重新“獨裁”統治，顯然昂山派也同樣認為自己才真正是緬甸國家利益的庇佑者。緬甸脆弱的政治生態缺乏對民族共同體建構的力量，其國家利益在某種程度上被當成了政治選擇，并不具有天然的共識特征，軍政府和昂山派誰也無法說服誰，造成“緬甸國家利益”成為了缺乏客觀固定含義的“薛定諤的貓”，喪失了緬甸民族內部衡量其道德性的統一標準的機會，稀釋了其必然性和絕對性天然理據。再加之在緬甸這樣一個缺乏有效成熟的政治治理機構、支離破碎的社會里，軍隊是一種特殊的資源，軍隊既是緬甸政權的重要構成，有時更直接等同于緬甸政府或國家，緬甸軍隊無法只在國家經濟與社會發展中只做所謂“專業”的工作。“黨指揮槍，絕不能讓槍指揮黨”在中國是根本性的政治命脈和保障，黨對軍隊的絕對領導制度有著毋庸置疑的顯著優勢和極端重要的地位與作用，兵權貴一、軍令歸一，更是中國治軍統兵的基本規律和長治久安的重要法門。而這一切，在目前甚至未來的緬甸，或許還都是奢望。就目前的變局，從軍方的聲明來看，其目標不可能追求一場曠日持久的拉力賽，更不太可能回到過去的超長期軍管模式。緬甸的疫情和因疫情而致更脆弱的經濟也很難允許亂局升級，因為這不符合緬甸各方的利益，也會招致國際社會尤其是西方目光進一步的“關切”，所以，目前的“拘捕”和“調查（緬軍已進入民盟總部翻查資料）”可能會在相對較短的時間結束。然而，即便是認為自己更愛國的緬甸軍政府與認為自己勇敢追求普世自由的昂山派民盟政府，開始從外到內的真正“和解”和“求同”，緬甸政治的拉鋸戰可能才剛剛開始。如果利益相關各方低估了緬甸社會的復雜性，以僵化的頭腦面對多元文明并存的世界秩序重組格局，緬甸政治的真正重塑也可能很長時間都難以到來。

無論是緬甸軍政府還是昂山派，對于緬甸的治理都不盡如人意。從現實來說，雙方都需要意識到，當今的緬甸恰是一個由“國務顧問”昂山素季和“國防軍總司令”敏昂萊共同治理的國家。作為一個尚未完成現代意義上的統一民族國家，盡管緬甸軍政府有著在特定歷史背景下可視作不得已而為之的過往貢獻，但軍人威權模式畢竟簡約化了緬甸人民對于理想社會的期盼，已不能滿足時下和未來的緬甸發展，更是與今天的世界顯得格格不入。然而，昂山派充滿西方味道的自由主義理念和制度準備也并沒有表現出與緬甸的民主政治發展更加適配。矛盾雙方的追求和理念相背而行，彼此都認為對方超越了己方之底線，其間顯現的沖突對雙方來講在短期之內至少是一場負和博弈。但用積極的眼光看，這或許亦可成為緬甸開創自身完善其現代國家框架的又一次歷史機遇。

緬甸經濟發展較為落后，嚴重依賴國際救助以及外商直接投資流入，新冠疫情尚未消除，軍方策變又起，外部資金流入很可能減緩。在多重因素影響下，緬甸可能面臨較大的經濟下滑風險，其政府債務償付能力也會受到負面影響。西方某帝國在世界強勢推廣的民主連鎖更多的是其追求永久霸權的政治操作，并非設身處地為其他文明和國家打造的政治良方。美國和其他西方國家對緬甸軍政府的制裁更不是出自于正義，而是出于美國和西方某些國家源于自身霸權抱負，否則無法解釋美國同樣默許甚至支持了很多國家的軍人政權甚至某些國家或地區的殘酷的神權政體。西方勢力一邊倒的施壓和對緬甸局勢的涉入更是可能會增加緬甸乃至該區域未來發展方向的不確定性。緬甸歷史學家吳丹敏指出，緬甸尚是一個“未完成的國家”，在民族認同、民族權利、地域等現代國家的根本性議題上，作為最為世界上民族最多樣化、復雜化的國家之一，緬甸各方仍缺乏共識。緬甸沖突兩方各自的固守和追尋都是緬甸當下現實的政治生態，只有充分結合緬甸的復雜特性，在現實中協調、兼顧與平衡民主和權威，植根于緬甸本土文化價值和規范的政治土壤中不斷檢驗、自力更生地發展出超越現實困境與西式制度性缺陷民主理論的“緬甸模式”，才是真正有益于緬甸未來國家治理的突破和善治。因為，除了緬甸自己，沒人能替其在“非典型民主化進程”和國家治理建設的路途中擔任“辨藥嘗百草”的“神農氏”。

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（作者系昆侖策研究院研究員，電子科技大學外國語學院副教授、碩士生導師，復旦大學博士后，愛爾蘭國立大學博士；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“萬邦圖治國別與區域研究院”；本文原刊于香港《中國評論》雜志2022年第一期，曾榮獲第三屆全國緬甸研究青年論壇優秀論文，參見“云南大學緬甸研究院”公眾號2021年12月29日；現為修訂發布）

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