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　　李佐軍談中國大勢·發展動力（30）李佐軍
　　
　　對中國改革開放以來經濟高速增長動因的分析一直是國內外學術界的熱門話題。被學者們提得較多的動因有：中國特色社會主義理論和制度、改革開放或制度變革（含漸進改革、邊緣改革等）、中國模式（政府主導、投資推動、趕超發展等）、地方政府競爭、比較優勢發揮、低人權優勢發揮、人口紅利釋放等。其中，張五常等人提出的“地方政府競爭說”更是在近年來引起了廣泛的關注和討論。
　　
　　張五常在《中國的經濟制度》一書中提出，中國近30多年來的經濟高速增長，是由各地方政府（特別是縣區一級的政府）的高度競爭帶來的，各地方政府通過出售土地、給予稅收優惠等手段，競相招商引資，發展本地經濟，推動了中國經濟的高速發展。他還以其“佃農理論”對此進行了理論論證：地方政府相當于地主，招商引資來的生產企業相當于農民；地方政府出售土地時的地價相當于固定地租，之后的增值收益相當于分成地租；各縣區政府為了使自身收益最大化，展開激烈的競爭，這種競爭提高了土地利用效率等。
　　
　　毋庸諱言，地方政府競爭確實是中國經濟高速增長的重要動力。盡管經過30多年的改革開放，中國的市場化改革已取得了重要進展，但政府主導型經濟體制沒有發生根本的變化。在“以經濟建設為中心”、“發展是硬道理”等方針下，各級政府始終是經濟發展的主導力量。由于政企分開改革推進滯后，各級地方政府可以“經營城市”、“經營土地”、“經營國有資產”，于是逐步演變成“經濟發展總公司”或“政府企業”，書記相當于董事長，市長相當于總經理，其主要精力放在招商引資、工業發展、開發區建設等經濟工作上。由于政府具有強大的資源整合能力，因此各地政府之間的“增長競賽”就成為各地經濟快速發展的重要動因。
　　
　　政府本乃公共服務組織，何以會出現地方政府之間的競爭？主要有如下三個方面的制度原因：
　　
　　一是從“財稅包干制”到分稅制，使地方政府有了競爭的內在動力。分稅制實施前的“財稅包干制”使地方政府有完成了規定上繳任務后追求自身稅收收入最大化的內在激勵，于是出現了圍繞降低上繳基數、擴大本地留成的激烈競爭。分稅制實施后，圍繞如何增加地稅在各地之間進行著激烈的競爭，由于地稅主要來自營業稅、企業所得稅、增值稅、資源稅、土地使用稅等，因此建開發區、發展工業、開發資源、發展房地產等就成為各地共同的競爭手段。
　　
　　二是以GDP、工業增加值等為主要內容的考核制度使地方政府有了競爭的外部壓力。各級地方政府要接受上級政府的考核，考核的主要指標是GDP、工業增加值、固定資產投資、財政收入等，于是為了獲得上級的肯定，為了在各種排行榜上贏得靠前的名次，在各地方政府之間形成了激烈的競爭。
　　
　　三是對土地和資源的控制使地方政府有了競爭的手段。與西方國家地方政府之間難以形成經濟競爭不同，中國地方政府擁有對土地和資源的所有權、控制權和監管權，可以通過競相出讓土地和資源、競相開展“制度補貼競賽”等而進行競爭。
　　
　　必須指出的是，在改革開放前的計劃經濟時期也存在地方政府之間的競爭。如在“大躍進”時期，各地也存在圍繞超英趕美、大煉鋼鐵、畝產“放衛星”等競爭。
　　
　　地方政府競爭的主要手段有：一是競相以各種優惠手段（如減免稅收或利稅返還、低價供地、低價提供配套服務、給予補貼、減少行政審批程序、給予某些壟斷經營權等）開展多種形式的招商引資；二是競相設立各種形式的開發區或產業園區，將其作為經濟競爭的主要平臺；三是競相快速發展對GDP和財政稅收貢獻較大的工業特別是重化工業；四是競相大范圍征用農村土地，發展房地產，開展“造城運動”；五是競相大規模進行基礎設施建設，大搞“政績工程”或“形象工程”；六是靠山吃山、靠水吃水，競相透支開發利用本地資源；七是競相爭取各種帽子和名號，如特區、試驗區、示范區、自貿區、城市新區、國家級開發區等。
　　
　　地方政府競爭是一把“雙刃劍”：一方面，它對過去30多年經濟的高速增長做出了顯著貢獻；另一方面，也帶來了很多副作用和后遺癥，如：地方政府同時作為“裁判員”和“運動員”，不符合現代法治的基本原則，損害了公平競爭的市場秩序；為“設租”、“尋租”提供了空間，滋生權錢交易等腐敗現象；許多地方為此搞“地方保護主義”，阻礙了生產要素在不同地區間的自由流動和優化配置，延緩了全國統一市場的形成；許多地方在招商引資中進行惡性競爭，給予外來投資者過多的稅收優惠、經營特權等，同時壓低本地勞動力價格，損害了當地民眾的權益；有的地方為了“親商”、“富商”等，放縱企業大規模消耗資源、污染環境，損害了當地的長遠利益；在“以GDP論英雄”引導下，什么來政績快就發展什么，造成了嚴重的重復建設和產能過剩；為了盡可能增加GDP，將主要精力放在發展工業和房地產上，扭曲了產業結構；在“軟預算約束”下，過度負債，增加了金融風險等。
　　
　　地方政府競爭與企業競爭有明顯的不同：一是競爭目的不同，地方政府主要為GDP政績和財政收入而競爭，企業主要為效益和可持續競爭力而競爭；二是競爭手段不同，地方政府可運用政府管理權和控制重要資源的特權開展競爭，企業則主要通過為消費者提供優質產品和服務開展競爭；三是競爭平臺不同，地方政府主要利用本地空間進行競爭，企業則利用全球市場舞臺進行競爭。
　　
　　在現代市場經濟下，公平的企業競爭是應該鼓勵的，但地方政府競爭則應受到一定的約束：首先，地方政府競爭應主要圍繞為民眾提供公共服務而競爭，對圍繞增加政府自身權益的競爭應予以限制；其次，地方政府之間的競爭也應像企業競爭一樣符合公平、公開、公正的原則，對依托行政特權而開展的競爭應予以禁止；再次，地方政府競爭應在法治的軌道上進行，要遵循全國統一的競賽規則。
　　
　　在中國目前的體制條件下，地方政府競爭仍然是必須依靠的促進經濟發展的重要動力，不能因為其有缺點而一竿子打死。我們現在最需要做的是引導地方政府競爭朝著正確的方向前行。
　　
　　如何引導？以下幾個方面值得強調：一是加快政府改革，轉變政府職能，堅持政府主要作為公共服務組織的基本方向，按照十八屆三中全會決定的要求，明確其主要職責是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理和環境保護等，將產業發展、項目建設等職責逐步交給企業和市場。二是改革干部考核制度和考核方式，按照十八屆三中全會決定的要求，提高資源消耗、環境損害、生態效益、安全生產、民生福利等方面的考核權重，將“自上而下”與“自下而上”考核方式有機結合起來，增加民眾考核干部的機會。三是盡快制定規范地方政府競爭的相關法律法規，使地方政府競爭有統一的規則可以遵循。
　　
　　（作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所）