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       【《三位一體合作經濟》編者按】：戴相龍同志，是人們所熟知的金融界老領導。特別是他曾臨危受命，接替朱镕基同志擔任中國人民銀行行長的七年多，在黨中央國務院的正確領導下，平穩化解了當時嚴重的國內外金融風險。人們所知不多的是，在上個世紀整個八十年代（也曾是中國改革的黃金時代），戴相龍都是在農村金融戰線工作的（曾任中國農業銀行江蘇省分行副行長，農業銀行總行副行長，當時信用社是由農業銀行代管的）。

信合聯盟課題組多年來研究整理中國農村金融改革的史料，發現戴相龍同志這篇發表于《農村金融研究》1987年12期的《堅持把信用社辦成合作金融組織》，對于合作經濟和合作金融有著深刻理解和超前眼光，歷久彌新，給人啟迪。例如，此文提出“服務對象可以從農戶擴大到合作經濟組織；組織形式可以從單元制發展到多層聯合制”，“信用社既是金融組織，也是經濟團體”,“對社員的農副產品生產、加工、運輸、銷售進行跟蹤服務，促進各種合作經濟之間的經濟聯合”，“擬可研究在縣以上成立精干的協會性質的組織”，“促進信用合作與其它合作經濟的改革相互配套，組成完整的農村合作體系”。戴相龍的這些思考來自基層實踐，也有力支撐了習近平總書記的一系列光輝論斷。這是我們學習實踐習近平新時代中國特色社會主義思想、特別是習近平金融思想和三農思想的輔導讀物。

習近平同志上個世紀八十年代初在河北正定縣委書記任上就提出“堅持農村以合作經濟為主的方向”，此后他在福建和浙江都一路高揚合作經濟旗幟，并以此指導供銷社、信用社改革，2006年更進一步提出農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”以及新型農村合作體系的構想，在瑞安等地率先實踐。2017年“三位一體”綜合合作正式載入中央一號文件。

本文發表時，戴相龍同志還是農業銀行的領導，他全心全意支持信用社的發展壯大，并且他的思考眼界已經超越了金融業務，直指“完整的農村合作體系”，完全沒有狹隘的部門意識，這是值得今天某些大大小小的領導干部學習的（他們常常以部門利益、本位利益為重）。戴相龍同志后來主掌央行期間，農村金融改革，仍然保持了合作金融為主的方向。遺憾的是2003年以后信用社改革走到了另外一個方向，這也是農村金融問題長期未解的重要原因所在。縱使傳統信用社的“合作金融”性質已經難以恢復，實際上已經面目全非、紛紛改制為農商行，這恰恰為習近平總書記倡導的“三位一體”合作經濟提供了更為廣闊的空間。戴相龍同志的文章不但沒有過時，反而更有迫切的現實意義。需要創新和重建真正的信用合作，作為三位一體合作經濟的金融內核。

為尊重歷史原貌，所轉載的文章正文一字未改，文章的標題我們冒昧改為《堅持合作金融，促進各種合作經濟之間的經濟聯合，組成完整的農村合作體系》，這個標題的所有詞句都來自戴相龍原文，也是文章的精髓所在。需要注意的是文章發表當時是1987年，各大“國有專業銀行”陸續從人民銀行分離出來或者剛剛組建，多少還有一些“行政職能”。當時人民銀行作為央行的監管體系還在探索之中，后來的銀監會更不存在。這是文章最后一段講到“信用社的金融行政管理”，所處的歷史環境，今天的讀者應可理解。

值此改革40周年，重溫農村改革初心，特別是重溫一些改革老將的文章，豈不是別有風味？今后，信合聯盟課題組還將繼續多做這方面的工作。

本文原載于《農村金融研究》 1987年12期

原題為《堅持把信用社辦成合作金融組織》

農村信用社的蓬勃發展，引起國內外金融專家和國內各部門的關注。信用社向何處發展？是引向股份制商業銀行，還是辦成只與入股社員發生一般存貸關系的集體金融組織，還是按合作原則深化改革？這已成為農村經濟和金融改革的重大理論和實際問題。近幾年，中共中央和國務院的一系列文件，多次強調信用社“應堅持合作金融組織性質”，要“真正辦成群眾性的合作金融組織”。黨的十三大指出，我國處在社會主義初級階段，又為我們把信用社辦成合作金融組織提供了理論依據。我認為，隨著農村商品經濟發展，信用社的業務范圍會不斷擴大，組織形式也會有新發展。但是，在相當長的時期內，我國絕大部分信用社仍應堅持合作性質，仍應堅持為廣大社員服務的方向，仍應按合作原則深化改革。

一  信用社應堅持合作性質

判斷一個金融組織的性質，不僅看這個金融組織的所有制形式，而且要看這個金融組織貨幣信用活動的功能，要看這個金融組織與所有者在領導、管理、分配等方面所體現的生產關系。農村商品經濟發展，促進農村金融組織的社會分工，要求中央銀行對不同性質的金融組織實行不同的管理辦法。從所有制、信貸功能，以及信用社與廣大社員的生產關系來看，信用社不是股份制商業銀行，也不是與廣大社員只發生一般存貸關系的集體金融機構，而是由具有獨立財產所有權的勞動者自愿組成，由社員民主管理，主要為社員服務的合作金融組織。

（一）信用社有質的規定性和國際公認的管理原則。生產社會化和生產資料私人占有之間的矛盾是資本主義社會的基本矛盾。資本主義制度不能解決這個矛盾。但是，在維護私有制的基礎上，為適應生產社會化發展的需要，生產要素也進行不同形式的聚合。資金聚合就有兩種基本形式。一是股份制金融組織，這是金融資本的聚合。這種金融組織，由金融資本家所組成，被占有股份最多的資本家所控制，入股者的目的不在于運用金融組織的信貸，而是最大限度地追求利潤。這種金融組織按公司法進行管理，符合條件的股票可以上市，適應較大規模的商品生產。一是合作金融組織，這是勞動者生產和生活資金的聚合。這種金融組織，由經濟薄弱者所組成，實行民主管理，入股者的目的在于運用這種金融組織提供的服務，而不在于追求利潤。這種金融組織按合作法管理，其股金的證券一般說來不能上市，與較小規模的生產相適應。信用合作組織，有國際公認的原則，這就是門戶開放，民主管理，服務為主，利潤返還，堅持合作教育等原則。信用社的存在和發展，一方面，是生產關系的反映，即經濟薄弱者為抵制金融資本的盤剝而合作。另一方面，是生產力水平的反映，即小生產者既要維護生產資料私有制，又要擴大競爭能力，而在資金融通上進行合作。在社會主義國家，不存在金融資本對農民的盤剝，因此，也就不存在信用合作的階級根源。但是，由于社會主義國家農村生產力還相對落后，還存在個體經濟、家庭經營和資金分紅，因而還存在信用合作的經濟根源，在建立大銀行的同時還需要舉辦眾多的合作金融組織。

（二）信用社堅持合作性質是我國農村合作經濟發展的客觀需要。1958年前，我國農村信用社堅持合作性質，在農業社會主義改造中發揮了重大作用。1958年后，把合作社拔高為公社。隨著高度集中的公社體制的建立，國家銀行和合作金融功能復合，信用社也就成為國家銀行的基層機構。黨的十一屆三中全會后，實行政社分設和家庭聯產承包責任制。中共中央相應規定，原公社基本核算單位和社隊企業仍是合作經濟，要求供銷社和信用社恢復合作性質。所謂恢復合作性質，并非把信用社的服務范圍、服務量和服務方式簡單恢復到50年代水平，而是堅持信用合作的基本原則，適應商品生產新要求，把信用社辦成由入股社員所有，由社員民主管理，主要為社員服務的金融組織，實行自主經營，自負盈虧，自擔風險，支持社員和合作經濟組織發展商品生產，增加農民收入。

已經實際成為國家銀行基層機構的信用社，為什么要恢復合作性質？

第一，這是在村初級層次生產經營單位信貸服務的需要。農村生產經營單位，按生產經營規模可粗略劃分為三個層次：農戶、農民聯合體和村級經濟組織，是初級層次或基本層次。村以上區域合作經濟和一般鄉鎮辦企業、供銷社，是中級層次。農村國營、城鄉聯營經濟和農工商聯合企業，是高級層次。不同層次的生產經營單位對信貸、結算、信息等金融服務有不同要求，國家對不同層次的商品生產在信貸管理上也有不同政策，這些必將促進農村金融機構的社會分工。初級層次的生產經營單位，存貸款零星分散，信貸服務講究及時方便。對這個層次的信貸服務，國家銀行不適應，按銀行一套制度管理的信用社也同樣不適應。因此，必須要有一個按合作原則管理的金融組織。研究信用社性質和任務，不能泛談農村商品生產的需要，而應首先考慮農村商品經濟初級層次信貸服務的需要；不能孤立分析信用社的作用，而應當從完善農村金融服務體系的角度認識信用社的信貸功能。

第二，是廣大農民增強自我發展能力的需要。我國農民和其他勞動者在政治上是平等的。但是，農業生產風險大，生產周期長，機械設備利用率低，因此，農業資金利潤率低于工商業資金利潤率。從總水平上看，農民在經濟上相對薄弱。在資金市場上籌集資金，農業生產者在競爭中處于不利地位，國家應從財政、稅收、信貸、科技等方面對農業實行綜合補償。但是，我國財力有限，在增加外部補償時，還要立足于提高內部補償能力。按合作原則舉辦信用社等合作經濟組織，將合作經濟組織的一部分利潤返還農民，是對農民在經濟上進行綜合補償的一項重要制度。

第三，是提高廣大農民組織管理水平和促進農民精神文明建設的需要。為了發展商品生產，必須提高農民認識市場、運用市場的能力。這種能力可以在黨政干部和國營企業的幫助下提高。但是，真正提高農民對市場認識和運用能力，還要靠農民自己的各種合作經濟組織這個大學校。信用社不僅是金融組織，也是一種社團組織。廣大社員通過民主管理，監督信用社執行國家金融方針戰策，審查信用社業務經營計劃，決定經營成果的分配等重大問題，可以提高廣大社員的經濟和金融政策水平和知識水平。信用社堅持為廣大社員服務，對農民生產、加工、銷售進行系列化服務，必然增進農民發展商品生產的組織管理能力。信用社堅持對社員進行合作教育和科技教育，發展為廣大社員服務的生產和生活設施，必然進一步增進廣大社員的精神文明建設。

第四，信用社的產權也決定信用社的合作性質。信用社的自有資金，主要有兩大部分，一部分是社員的股金，這是私人所有，共同經營的私有共用財產；一部分是公共積累，這是入股社員集體所有的共有共用財產。因此，信用社的資產，不能簡單地歸結為集體所有，而是包含私有共用和共有共用兩部分財產的合作占有，這是信用社要堅持辦成合作性質的一個重要原因。有的同志認為，信用社的公共積累，信用社工作人員和國家銀行還應占有相當份額。我認為，信用社工作人員一般也是信用社社員，因此，大部分信用社工作人民作為社員而占有信用社的一部分公共積累。長期以來，信用社成為國家銀行基層機構，人員統一領導，業務“一口出”，這是一定歷史條件下的產物。如果計算行社各占對方積累的份額，既不可能，也無必要。應當重視原始股金在劃定產權中的地位，明確宣布信用社積累歸入股社員集體所有。

（三）把信用社改革為合作金融是能夠做到的。應當反復宣傳，把信用社改革為合作金融，并不是把信用社的業務范圍、業務量和業務管理方式倒退到50年代，更不是硬套西方合作模式。而是按社員所有，社員管理，為社員服務的基本原則，根據商品生產的新要求發展我國信用合作事業。

我國信用社的合作原則，體現社會主義的生產關系。與資本主義國家信用社相比，我國信用社有自己的特色。第一，信用合作的所有制基礎不一樣。我國信用社建立在公有制基礎上，而資本主義國家信用社建立在私有制基礎上。信用社社員雖然都是以農民為主，但是，資本主義國家農民是私有經濟，而我國農民家庭經濟是以公有制為主的多種所有制的復合型經濟。其中，有承包經濟，是集體經濟的一個層次；有自營經濟，這是個體經濟；此外有的家庭經濟還屬私人經濟。第二，國家的管理手段不同。國外信用社主要是依法管理。我國信用社是在政府推動下按鄉普設的，而且長期是國家銀行基層機構，承擔了農村大量貸款。因此，國家對信用社的信用活動，不但依法管理，而且要根據金融宏觀控制的要求，用政策、計劃等多種手段進行調節。第三，發展前途不同。與資本主義國家信用社相比，我國信用社更重視積累職能，隨著公有制成分不斷擴大，將逐步發展為公有程度更高的金融組織。而在資本主義國家，由于金融資本的競爭和私有制存在，信用社積累是緩慢的，有的則被金融資本滲透而演變為股份金融。

按合作原則和農村經濟發展新要求改革信用社，至今已有五年。五年來，信用社改革取得顯著成績。實踐證明，中央關于把信用社改革為合作金融的方針是正確的。信用社改革已經歷了幾個階段。開始，清股擴股，成立民主組織，這是宣傳發動階段。雖然有些改革收效不大，或者流于形式，但把信用社改革為合作金融的觀念卻得到了廣泛宣傳。國務院1984[105］號文件下達后，進入擴權階段。信用社貸款占存款和自有資金的比例已從30%左右增加到70%左右；信用社有了貸款審批自主權、利率浮動權、利潤分配使用權。各項經營管理制度正在按合作金融性質建立或完善。這些都為下一步改革創造了條件。在黨的十三大會議后，我們應將信用社改革推進到深化階段，即信用社與廣大社員從經濟利益上密切結合的階段。這是能否把信用社改革為合作金融的決定性階段。為此，應該明確發展信用合作和發展商品經濟的關系，國家專業銀行和信用社的關系。一種意見認為，商品經濟發展了，信用社存貸規模擴大了，因此信用社也就失去合作性質而演變為銀行。我認為這種看法是不妥的。信用合作史說明，正是商品經濟的發展，才促進生產要素的合作。一個金融組織是銀行，還是信用社，不決定于存貸款的規模，而決定于所有制性質及經營管理制度。隨著商品經濟發展，信用社服務范圍可以從農業擴大到農工商各業；服務對象可以從農戶擴大到合作經濟組織；組織形式可以從單元制發展到多層聯合制。但是，只要是為社員所有，由社員民主管理，主要為社員服務，接受國家計劃指導，實行股金分紅，就依然是合作金融組織。信用合作可以與不同生產力水平相適應。正因為如此，農村經濟比我國發達的西方國家，依然還存在信用社。還有一種意見認為，為了打破農業銀行的壟斷，就應提倡信用社與農業銀行競爭，從而撞擊農業銀行的改革。這種設想是主觀片面的。農業銀行是否處于壟斷地位，在此不談。農業銀行和信用社在業務上實行交叉也是必要的。但是，國家專業銀行和信用社是兩種不同性質的金融組織，行社是分工協作關系。把行社競爭機制作為改革目標，必然削弱農業銀行對信用社的支持，也削弱信用社在農村金融中的基礎地位；必然使合作金融銀行化，影響農村金融的社會分工，削弱農襯金融服務體系的整體功能。

二  信用社要堅持為廣大社員服務

信用社不能辦成國家銀行基層機構，也不能辦成只有名義社員而沒有民主管理、沒有約定服務對象的集體金融組織。我們要根據黨的十三大提出的社會主義初級階段的理論，深化信用社改革。改革重點是把信用社與廣大社員在經濟利益上緊密結合起來，要求信用社工作人員正確運用已有的各種管理權限，堅持為廣大社員服務，逐步擴大民主管理，使信用社的合作性質得以體現。

（一）信用社要優先為社員服務。農民和手工業者組織信用社的目的，就是為了采取互助的辦法，取得生產和生活資金。因此，社員應積極向信用社存款，而信用社則應優先向社員提供貸款。50年代，我國信用社章程明確規定，信用社的放款對象“原則上以社員為限”，在社員的貸款得到滿足后，才允許向非社員放款。公社化以后，信用社貸款對象從社員轉向集體生產單位，信用社成為國家銀行基層機構而實行貸款“一口出”，股金分紅和利潤返還制度也被取消。因此，信用社對貸款對象也就沒有劃分社員和非社員的必要。現在，信用社要辦成合作金融，就應有約定服務對象。信用社要優先對社員貸款，資金有余再對非社員貸款。這樣做，一是因為社員成為相對獨立的商品生產者，能從信用社取得多少貸款，執行什么利率，直接影響到社員的收入。因此，優先貸款已是社員的需要。二是因為信用社實行自負盈虧，自擔風險，從過去實際上的無限責任改為真正的有限責任制，對大額存款的吸引力相對降低，信用社的資金供求矛盾日益突出。因此，也應該先安排對社員的貸款。三是對社員實行優惠利率，實行不同形式的利潤返還。在貸款對象上，也需要劃分社員和非社員。

現在，有的信用社的貸款主要是貸給非社員，特別是貸給了鄉村企業。在這種情況下，可以吸收合作經濟組織作為團體社員參加信用社。有的社員因農村產業結構調整，已不獨立從事生產經營活動，有的已經離鄉離土，對這種長期不運用信用社信貸服務的社員，應予退社。總之，信用社要有約定服務對象，要堅持對社員優先貸款。

（二）信用社對社員貸款要優先保證基本貸款的需要。社員對貸款的需求是多種多樣的，信用社對社員的貸款要有選擇。以產業劃分，要保種養業貸款，資金有余再發放工商業貸款；以經營形式劃分，要保家庭經營貸款，資金有余再對集體經營貸款，而且應對那些對家庭經營有啟動服務作用的合作經濟組織優先貸款；以資金結構劃分，先保流動資金貸款的合理需要，再發放中長期貸款；以區域劃分，先滿足農村貸款，再對城市放款，先對信用社所在區域放款，資金有余再實行跨地區放款。我國農民收入的80%來自家庭經營，農副產品的95%來自農戶生產。家庭工業在鄉鎮工業中也占有重要地位。因此，信用社首先要做好對農戶及家庭經營的信貸服務。現在，有一種看法，認為農戶貸款已得到滿足，我看不是如此。1986年，農戶貸款最高月份，行社戶均也只有200多元，信貸滲透水平還很低。據1987年上半年的家計調查，農民向民間借貸人均104元，比上年同期有較大幅度增長，這說明農戶貸款供求矛盾依然很大。隨著家庭經營規模的提高，這種矛盾變得更為突出。因此，信用社貸款要優先保證廣大社員家庭生產經營的合理需要，資金有余再發放其它方面的貸款。防止和克服某些信用社因注重利潤而片面追求發放工商貸款、大額貸款、集體貸款，忽視農業貸款、小額貸款、農戶貸款的傾向。這樣做，不是對信用社貸款范圍的人為限制，而是從信用社為社員服務的基本原則出發，使信用社有限的資金得到合理分配，使農村生產要素得到最佳結合．

（三）信用社要擴大業務范圍，促進農村合作經濟體系的完善。在對廣大社員從信貸、結算等方面提供優質服務的同時，信用社要擴大服務范圍。當前急需新增業務范圍，一是信息服務，根據政府產業政策和商業、銀行等部門提供的資料，向廣大社員提供農產品的生產技術信息，主要農產品市場供求及發展預測信息，農村資金供求、市場利率等金融信息；二是擴大代辦保險業務，試辦農業機械設備租賃業務，以及各種委托業務；三是對合作經濟組織新建立的“合作基金會”等內部融資服務組織以及民間借貸活動，應按《銀行管理暫行條例》，在業務上進行引導、服務；四是信用社可否經批準以股金和積累，對私營經濟和合作經濟組織進行投資，擬可研究。信用社既是金融組織，也是經濟團體，能否借鑒外國信用社的做法舉辦其它事業，也應探討。信用社在辦好對生產經營單位信貸服務時，要與銀行配合，對社員的農副產品生產、加工、運輸、銷售進行跟蹤服務，促進各種合作經濟之間的經濟聯合，增加社員和合作經濟組織在商品生產中的競爭能力。

（四）信用社要努力增加社員的經濟收入。信用社對社員的服務，最終要達到增加農民收入的目的。除及時、方便地提供信貸資金外，還要堅持實行利率優惠和利潤返還政策。信用社對社員貸款應實行利率優惠政策。按合作原則，社員代表大會有權對信用社存貸款的利差進行核定，防止和糾正因片面追求利潤而壓低存款利率、抬高貸款利率。有條件的地方，根據承受能力并經社員批準，可對糧食生產、農業基礎建設和貧困社員貸款實行優惠利率。

信用社對外是經濟法人，也要按企業進行管理。信用社對社員和非社員貸款近期難以區分，因此，在對社員難以實行優惠利率的地方，也可以對社員按市場利率計息。但是，要做好利潤返還。按現行規定，利潤返還在交納所得稅并提留各項基金后進行。我國合作服務組織，對農民缺少吸引力，其中有一個重要原因，就是在利潤分配上未按合作經濟對待。我們建議有關部門對經營微利的信用社應免稅，對絕大部分業務量為社員服務的信用社，應降低稅率。信用社利潤可按存貸款量進行返還。可以返還的利潤原則上返還給信用社社員，也可以提取一部分舉辦廣大社員能夠享用的公共生產服務和文化服務設施。

三 根據信用社性質和任務改革信用社領導管理體制

信用社領導管理體制，實質上是規定信用社與社員，信用社與信用社聯合組織，信用社與政府、銀行等部門有關責權利劃分的基本制度。在這個體制中，信用社與社員的關系是體制的核心，信用社的民主管理是行業自我管理和金融行政管理的基礎。

（一）信用社必須堅持民主管理。信用社必須建立社員（或社員代表）大會等民主管理組織，完善各項民主管理制度。所謂社員民主管理，是指由社員代表大會決定信用社社務、業務、財務等重大問題，監督信用社為社員服務，而不是頻繁聚會包攬信用社具體業務。民主管理是經濟利益的集中表現，沒有經濟利益的關心，也很難有持久的民主管理。現在，信用社股金面大額小，信用社經營成果與社員又不掛鉤，加之社員文化素質較差，結果使現在信用社的民主管理，不是停止，就是流于形式。本該由信用社民主管理組織決定的重大問題，不得不由信用社聯合組織和國家銀行去決定。其結果，又不得不延緩民主管理改革的進展。上述局面，并不說明信用社民主管理沒有必要，或者并不可能，其癥結是缺乏建立民主管理的經濟基礎。為此，一要吸收專業戶、農民聯合體及較小規模的合作經濟組織加入信用社。因為只有這些社員對資金融通才有迫切需要，才有民主管理的要求。反之，不再要信用社為其服務的社員，也可以退社。二要相對擴大每份股金的額度，堅持股金分紅，讓社員承擔風險。隨著金融管理的深化，為保障存戶的利益，對信用社自有資金占貸款的比例，必須規定一個下限。三要堅持民主管理。信用社的民主管理，是信用社所有者對自有金融組織的民主管理，不同于國家企業職工對所在企業的民主管理。只擴股，不搞民主管理，股金就成了債券，信用社與社員的關系則演變為一般存貸款關系，信用社也就會喪失合作性質。

（二）信用社的系統自我管理。所謂信用社的系統管理，是指信用社聯合組織對其成員的管理，實質是信用社聯合組織與其成員在責權利上的劃分。信用社越擴大，合作制度的效用則越能發揮。但是，一個信用社規模過大，社員之間聯系則越少，民主管理也難進行。為此，應當建立信用社聯合組織。信用社聯合組織按職能劃分有兩種，一是發揮經濟職能的業務型（或經營型）聯合社，主要是幫助聯社成員辦理存貸款，經批準也可自辦存貸業務。二是發揮社會職能的社務型（或管理型）的聯合社，主要是幫助信用社開展組織教育和審計稽核工作，維護信用社利益。縣聯社是單個信用社的聯合組織。縣聯社辦成什么類型的，不應主觀設想，應根據單個信用社的實際需要來決定。單個信用社資金自求平衡的，縣聯社主要行使社務管理職能，資金有余缺，可以由信用社自行調劑，也可以由管理型的縣聯社兼辦資金融通業務；資金長期有余，可在農業銀行辦定期存款，也可以經批準建立業務型的縣聯社。從現實情況看，農業銀行正在把非金融行政管理職能逐步轉交縣聯社，因此，縣聯社應將注意力和工作重點放在對信用社的管理上，避免信用社管理脫節，形成管理混亂，延緩改革進程。確需成立經營型縣聯社，應由信用社同意，必須有一定信貸基金，并要經人民銀行批準，但不得以縣聯社名義組建由各種經濟組織入股組成的商業銀行性質的金融組織。單個信用社是縣聯社的團體社員，是獨立的經濟法人。縣聯社要按聯社章程辦事，要堅持為其團體社員服務，要保證團體社員的經營自主權，不搞聯社統一核算。信用社聯合組織是實行一級制,還是多級制，要從我國實際出發。不是所有合作經濟組織都成立自上而下的管理系統。供銷社自成系統，上下都有經濟實體。手工業合作社自成體系，但在上面是協會性質的組織。農業合作和鄉鎮工業合作，未成體系。與國外不同，我國已有一個主要為合作經濟服務的自成系統的國家專業銀行，大部分合作經濟組織在縣以上沒有橫向聯系。因此，為克服信用社的官辦和行政化傾向，縣以上可不成立聯社組織。但是，信用社也有反映和保障自己的利益要求，根據十三大政治報告精神，為正確處理和協調信用社與各方利益，擬可研究在縣以上成立精干的協會性質的組織。

（三）信用社的金融行政管理。信用社是農村合作經濟的重要組成部分，因此，各級政府，特別是縣、鄉政府要監督信用社執行國家關于信用合作發展的方針政策，要求信用社圍繞當地合作經濟的發展改進信貸服務，促進信用合作與其它合作經濟的改革相互配套，組成完整的農村合作體系，更好地發展有計劃的農村商品經濟。同時也要指出，信用社不同于一般的生產合作，信用社經營的是貨幣信貸業務。這個特點決定信用社不能歸屬于地方行政機關，也不宜劃歸區域合作經濟聯合組織，而應當在銀行領導下獨立經營。銀行領導信用社也經歷了不同階段。50年代，銀行對信用社領導主要是金融行政領導。公社化后，信用社逐步成為國家銀行基層機構，銀行對信用社領導，既有金融行政領導，又有把信用社作為自己基層機構而進行的全面領導。近幾年，銀行正在把對信用社的金融行政領導和基層機構的全面領導逐步分開。當前主要問題是，這種金融行政領導職能由什么銀行直接執行的問題。我國已建立中央銀行體制，中央銀行和專業銀行的職能正在逐步分開。人民銀行是國務院領導和管理全國金融事業的國家機關，是國家的中央銀行，而各專業銀行將逐步辦成相對獨立的金融企業。從職能分工講，信用社的金融行政管理職能應由人民銀行執行。但我國信用社面廣量大，中央銀行不可能也沒有必要對信用社直接進行金融行政管理。解決這個問題的可行辦法，是由農業銀行代中央銀行對信用社執行金融行政管理職能，即由農業銀行按國家金融法規、政策和中央銀行的具體管理辦法，對信用社進行金融行政管理。這樣做既不會削弱中央銀行對信用社的管理，也不會導致農業銀行性質二元化。因為農業銀行對信用社的金融行政管理，是通過執行國家金融法規來進行的，體現中央銀行的意志，而不是出自農業銀行的自身利益，更不是把信用社作為自己的基層機構進行領導管理。當前，迫切需要在制定對信用社各種具體管理辦法的基礎上，盡快制定《農村信用社管理暫行條例》，并作為農業銀行代中央銀行對信用社執行金融行政管理職能的基本法規。通過中央銀行和農業銀行的密切配合，幫助信用社健全民主管理，完善系統管理，同時改進金融行政管理，盡快建立符合信用社合作性質井有利于信用社完成約定任務的領導管理體制。