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全國人大常委會委員長栗戰書3月8日在北京說，今后一年將繼續實施強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃，制定突發公共衛生事件應對法。將現行《突發公共衛生事件應急條例》提升為國家一級法律，體現了對應對突發公共衛生事件的頂層設計與重視。立法目的是要總結經驗、吸取教訓，從體制機制上創新和完善重大公共衛生危機防控應對舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

重大疫情評估預警應急機制是整個重大公共衛生突發事件應急體系的前端，即2020年1月22日武漢采取封城措施前的這段時期，如果在此階段能迅速高效準確科學評估疫情并做出決策，補上制度漏洞或短板，提高應急效率，可最大限度避免損失。筆者提出完善這一階段工作機制的五大立法建議。

一  重構疫情報告傳輸制度，疫情報告傳輸實施“一點四級”創新機制。

即疫情報告傳輸從首發病例基層醫院一個點開始啟動發出，同時向四個級別政府衛健委和疾控中心同時發出，且以網絡直報和人工直報兩種形式同時報出。四個級別即指縣級、地市級、省級、國家政府衛健委和疾控中心。疫情報告傳輸制度徹底打破目前科層制之弊端，即層層上報的時間效率低、某一節點上阻梗的巨大風險和難以根除的官僚主義推諉導致延誤疫情評估及預警決策。讓疫情報告傳輸制度真正實現扁平化、信息化，即一點發出多面開花，使疫情病例信息在這一階段開放透明，四個級別的衛健委及疾控中心均可知曉，在疫情報告傳輸機制上徹底實現平臺化，徹底消滅疫情報告傳輸中的盲區、死角和中阻梗。

疫情報告傳輸扁平化的核心要義就是下面基層的信息傳輸無障礙，上面的機構及權力能下沉，聽到下面的聲音，上下連為一體通透，基層與高端即刻互動。全方位公開透明的制度功能讓瞞報、謊報、遲報無處遁形。公開透明既產生事前的督促壓力，也具有事后的問責機制威懾力。

關于這一制度的構想筆者在2020年3月9日發于察網《完善我國重大疫情評估預警機制的幾點建議》的文章中就已提出，巧合的是2020年6月2日習近平總書記在主持構建強大公共衛生體系專家學者座談會上講話及2020年9月26日公布實施的北京市突發公共衛生事件應急條例中對這一機制用了“多點觸發”的表述。

二、與疫情報告傳輸制度匹配，隨即產生疫情監測、分析、評估及預警決策機制。

首先應該明確，重大公共衛生突發事件的央地聯動應急機制不是從預警或啟動響應程序后（1月22日后）才開始，而是從疫情報告發生的那一刻就開始了。對武漢而言，央地聯動應急機制應該是從12月31日專家組到武漢之日，甚至更早，比如從張繼先醫生12月26日上報病例之日起央地聯動工作機制就該啟動。

這一工作機制應該與上述疫情報告傳輸機制相匹配，即包含縣級、地市級、省級、國家衛生行政部門相關領導，如衛健委領導、應急事務管理領導及有關行政首長等；各方面醫學醫生專家力量，即包括地方國家或數據庫中專家力量。這一工作機制在這一階段主要有兩大工作，一是專家分析評估疫情給出決策意見，二是央地聯動機制做出決策是否啟動預警。要保證這兩項工作的順利開展，武漢的教訓是應做到充分溝通，即基層醫院與各方專家的溝通，醫生專家與行政官員的溝通。各方在透明公開平臺中分析評估討論疫情并做出決策。

三、明確專家法律地位和職責權限，給予專家必要的權力，明確專家在疫情評估預警決策中的地位

筆者認為專家不僅是咨詢角色，在法律地位上應是疫情評估預警中的決策角色，承擔部分決策職能，或者說是政府決策的前置角色前置階段。

應賦予專家相應權力，如調查權、質詢權、投票權。專家不僅僅是幫忙、指導、輔助、咨詢、看病，專家可展開現場調查，對有疑問的問題提出質詢。吸收基層醫生，特別是首發及第一批病例治療醫生進入疫情評估決策機制，且給予首發及第一批病例治療醫生投票權或聽取他們意見。一線醫生具有實戰經驗對一線情況有更多了解應充分重視他們的實踐經驗。這次武漢張繼先醫生首報病例是家庭成員的集體感染，明顯具有人傳人的征兆，張繼先醫生也初步判斷有人傳人的巨大可能，可惜病例報告上報后無音信無反饋。

在前期疫情分析評估定性的決策選擇上可采取專家、醫生投票表決方式，在是否啟動應急預警問題上只能投贊成與反對票，不許投棄權票以增強責任心。投票多數決結果作為政府決策的重要根據。無論投贊成票還是反對派，其投票理由論證皆記錄在案，本人復核簽字，以備日后問責之用以形成制度的事前約束預警威懾功能。

專家、醫生享有上述法定權力不僅有利于工作展開，且有利于事后問責。權責一致既保證專家、醫生有權開展工作，也威懾約束專家、醫生勤勉履職。如果專家、醫生在疫情評估預警決策中不負責任、拖延推諉、懶政惰政、消極無為，甚至瀆職玩忽職守將承擔法律責任。

四、確立預警決策法定時限制度，確保及時啟動預警

立法中應明確規定自第一批一定數量的傳染病病例出現后，在5個自然日內（包括節假日）疫情央地聯動機制必須做出是否啟動預警應急程序，無論做出啟動或不啟動預警都應形成書面報告，詳述疫情分析評估理由及決策理由備案。

時間性是危機管控的核心要義。時間就是生命，時間就是社會安危的命脈，時間決定國家命運和結局。疫情分析評估后不能拖延，必須有制度壓力迫使醫方和行政方做出預警決策。預警法定時限制度會對管理者及專業人士形成制度壓力、威懾力、追責力，倒逼管理者、決策者責任心和實施決策、管理行為的主動性、迫切性。預警法定時限內僅要求政府作出初步反應，允許這一階段反應措施有模糊性，如明確向公眾公告第一批病例是否有傳染性，或僅告知公眾有傳染性病例及數量，但原因不明，正在進一步分析研究鑒定中，告知公眾是否應該采取防范措施，以及政府決策選擇是否應該啟動初步防御性措施，如取消公共聚集活動等。

預警反應內容具有相當的彈性和容錯度，初步預警后隨具體境況調整，可隨時升級啟動后續響應程序，也可降格取消預警。預警內容及根據針對的是病例、病人、病狀，并非確切完整醫學結論，因為后者不一定短期能作出。

五、將突發公共衛生事件信息發布權與應急預警啟動權下放至縣級政府

關于這兩個權力目前法律有沖突，2007年重大突發事件應對法規定縣級政府就有上述這兩個權力。但傳染病防治法（2018年修訂版）仍規定疫情發布和預警啟動權限都在省級政府，且疫情發布權省級政府也要經國務院授權。如此，低效繁瑣，審批授權不及時將貽誤疫情應對。

且兩部法律的沖突，今后政府該如何行事？筆者認為今后應該按重大突發事件應對法的標準實施，未來《突發公共衛生事件應對法》的立法應與現行重大突發事件應對法統一。重大突發事件應對法的規定更符合現代國家應急管理實踐的實際需求。

幅員遼闊大國，因人員高度流動及交通輻射及便捷，疫情形成及擴散盡在瞬息之間，傳統的屬地原則的局限性和中央政府高高在上的官僚姿態都有局限和短板，無論是屬地力量的薄弱還是中央力量遠離基層一線都不能適應疫情危機之應對。所以重大疫情應對機制一定是地方與中央高度融合的聯席互動協調機制，應對機制一定是地方有足夠的權力，中央有足夠的效率。其體制架構既要講究央府統籌全局的權威性，也要講究權力下沉，央府衛生、應急機構貼近基層一線，也要強調屬地機構臨機應變，有權有責，在第一時間第一場合做出決策出手措施。

不用擔心縣級政府決策力量和專業醫學力量不夠影響疫情評估決策質量，如上述，疫情報告之后啟動的央地聯動機制匯聚整合了中央與地方各種醫學專業和行政力量，且在網絡化、信息化、平臺化工作機制下可充分保證疫情評估決策的公開、透明、高效、便捷。

上述五條建議缺一不可自成完整，是今后我國完善重大疫情評估預警機制的重要路徑和對策，應規范化、法制化，建議將上述五條吸納于未來的突發公共衛生事件應對法的立法。

作者系中國人民大學教授；來源：昆侖策網【作者來稿】（圖片來源網絡 侵刪）