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　　鄉鎮政權是最基層的政權組織，鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關。長期以來，鄉鎮人大在蓬勃發展的同時，也面臨諸多問題。特別是閉會期間鄉鎮人大如何開展工作，主席團如何開展工作，既不越權，又不導致權力虛置，是鄉鎮人大工作中面臨的難題。

　　發揮好鄉鎮人大主席團的作用

　　根據地方組織法等相關法律規定，鄉鎮人大主席團的定位有兩個方面：第一，它不是常設機關，在閉會期間主席團不能履行鄉鎮人民代表大會的部分職權，不能像縣級以上人大常委會一樣行使相關職權。第二，它又不同于縣級以上人民代表大會主席團，在閉會期間鄉鎮人大主席團是存在的。地方組織法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。”縣級以上人民代表大會主席團隨著大會開幕產生，到大會閉幕終止。在鄉鎮人大不設常設機關的情況下，設立鄉鎮人大主席團，并賦予其召集下一次人代會的職責，拓展其任期為兩次人代會之間，無疑是一個特殊的產物、現實的選擇。這一規定在1986年地方組織法修改后才得以明確，從此改變了以往鄉鎮人代會由鄉鎮人民政府召集的做法。

　　在現行法律框架內，雖然鄉鎮人大主席團閉會期間無法行權，但鄉鎮人大作用發揮還是有路子可走的。根據地方組織法和代表法相關規定，閉會期間鄉鎮人大作用的發揮，可以由鄉鎮人大主席、副主席組織人大代表開展調研、視察、執法檢查等活動，對鄉鎮政府工作提出意見和建議，督促政府改進工作。這項工作做好了能有效彌補鄉鎮人大主席團不能行使對政府的監督職能帶來的不足。當然，為了保證這些活動有序有效地開展，可通過召開鄉鎮人大主席團會議來集體研究討論相關工作安排。民主集中制是人大制度的組織原則和活動準則。盡管法律沒有賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間的職權，但作為一個組織堅持民主集中制，充分發揚民主，集體討論問題，對做好工作非常重要，也很有必要。從這個意義上講，鄉鎮人大主席團雖然沒有常設機關的法律地位，但有常態化運作的組織功效。因此，加強和改進鄉鎮人大工作，有必要把主席團建設好，讓它不僅在鄉鎮人大會議期間發揮好作用，而且在閉會期間也能發揮好作用。

　　可采取“兩步走”策略

　　鄉鎮人大主席團面臨的主要問題有：由于地方組織法等相關法律對鄉鎮人大主席團的規定不甚清晰，導致實際工作中理解差異很大;主席團構成缺乏明確的規定，在實踐中情況千差萬別、不甚科學;主席團活動不規范，失職、越權等情況較為普遍;很多地方的鄉鎮人大主席團在閉會期間長期處于“休眠”狀態。從基層實際出發，加強鄉鎮人大主席團建設，可采取“兩步走”策略。

　　第一步，將主席團常態化，即建立主席團在閉會期間帶有議事機構性質的常態化、規范化的組織運行機制。通過“打包”對地方組織法、選舉法、代表法等相關法律個別條款進行相應修改，明確鄉鎮人大主席團在閉會期間的工作職責，把鄉鎮人大工作做實，切實解決鄉鎮人大“弱化”“虛化”的問題。鄉鎮人大主席團的職能主要是通過召開主席團會議，集體研究討論相關工作安排、處理大會閉會期間某些日常工作，具有類似縣級人大常委會主任會議的職能。為了發揮鄉鎮人大主席團作用，要優化主席團成員結構，適當擴大主席團規模，建立主席團會議制度，一般每三個月舉行一次會議，并要完善各項工作制度和議事程序，促進主席團工作更加規范化。總之，把鄉鎮人大主席團建設好，既要發揮好其作用，又要防止其越權;既不能不作為，也不能亂作為;既不能缺位，也不能越位。工作中碰到的相關問題，都應以合法的途徑來解決。例如，對于需要及時討論決定本行政區域內的重大事項，而主席團又無法行權的問題，可以通過增開鄉鎮人代會的途徑來解決。

　　第二步，將主席團常設化，即擴大鄉鎮人大主席團職能，賦予主席團作為常設機關的法律地位。隨著經濟社會的發展，民主法治的推進等各方面條件成熟后，再對地方組織法、選舉法、代表法等相關法律作出修改，適當擴大鄉鎮人大主席團在閉會期間的職能。比如：檢查憲法、法律、法規以及上級人大及其常委會和本級人大決議決定在本行政區域內的執行情況;督促辦理代表議案和建議;主持本級人大代表的補選;接受鄉鎮人大主席、副主席，鄉(鎮)長、副鄉(鎮)長，以及本級人大代表的辭職;決定臨時召集本級人民代表大會會議等，賦予主席團作為常設機關的法律地位。只有這樣，鄉鎮人大主席團才是名副其實的常設化。

　　走好“第一步”是基礎

　　當前，不少人大工作者和專家學者認為，“破解鄉鎮人大體制性瓶頸問題的關鍵是設立鄉鎮人大的常設機構”，并建議“試點探索鄉鎮人大主席團作為鄉鎮人大的常設機構，行使鄉鎮人大部分權力”。也就是，盡快實施本文提出的“兩步走”策略中的第二步。筆者認為，在“兩步走”中，走好第一步是基礎，而且還需要一個較長的時間。要看到，我國國家很大，各地情況差別較大，鄉鎮的地域面積、人口規模、經濟發展水平千差萬別，有的鄉鎮的人口規模、經濟總量、財政收入相當于一個中等城市的水平，鄉鎮人大發展現狀也存在較大差別。其他不說，僅從代表法對鄉鎮人大代表數的規定來看，鄉鎮之間就相差4倍以上。

　　要看到，在鄉鎮，政府不設組成部門，沒有法院、檢察院，人大也沒有委員會一類的工作機構，在鄉鎮人大閉會期間，除個別調整鄉鎮人大主席、副主席，鄉(鎮)長、副鄉(鎮)長外，鄉鎮人大沒有其他人事任免工作。

　　還要看到，現階段的鄉鎮人大工作還不至于達到縣級人大常委會的水平;以規模不到10人或10多人的主席團成員來代表人民行權，無論從法理上還是實際上看，都存在一定的問題;而且越是到基層，越是要探索基層直接民主與代議民主的對接管道、結合平臺，支持和保證人民通過人民代表大會依法行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。

　　更要看到，賦予鄉鎮人大主席團作為常設機關的法律地位，需要從組織建設、運行機制、工作保障等方面進行一攬子的設計和構建，這不僅是修改法律的問題，更是實際支撐的問題。它不是現有鄉鎮人大主席團簡單翻版成常設機關，而是鄉鎮人大主席團建設加強、運作規范、瓜熟蒂落、化繭成蝶的演進過程，是鄉鎮人大不斷發展完善、不斷提高水平的歷史過程，是在經濟社會發展基礎上漸進改進、內生性演化的結果。

　　應該說，在現行法律框架內，鄉鎮人大依法做好工作、發揮作用還有很大的潛力和空間。鄉鎮人大把法律規定的職責空間用足用好，把潛力釋放出來的過程，實際上就是鄉鎮人大自身發展成長的過程。在鄉鎮人大主席團建設“兩步走”中，只有把第一步走好、走穩，才能為邁向第二步奠定堅實的基礎。