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張文茂：關于建立城鄉大三級體制問題的提綱

點擊：4294  作者：張文茂    來源：毛旗網  發布時間:2022-06-03 10:04:57

 

 

關于建立城鄉大三級體制問題的提綱

張文茂

 

我在《歷史演變的本質和資本擴張的邏輯》一文中，提出了當下要抓緊實現四個方面的戰略性轉變：即由私有化向公有制為主體的經濟結構回歸，由市場決定一切向強化國家計劃調控的回歸，由國家經濟主權缺失向收回完整國家經濟主權的回歸，由國際大循環向國內大循環為主的發展戰略的回歸。實現這些戰略轉變的主攻方向在于推進鄉村振興，通過鄉村振興調整城鄉關系和所有制結構，進而帶動全局性轉變。而鄉村振興的本質要求是把農民重新組織起來，重建新型農村集體經濟體制。這種新型農村集體經濟體制既不是資本主導的公司加專業合作社加農戶的體制，也不是恢復改革前的公社三級體制。我認為，在市場經濟條件下，應建立以村社集體經濟為基礎、對接城鎮國有經濟、城鄉融合的縣、鄉、村大三級體制，即三級所有、多層經營的復合型體制。

 

一、什么是城鄉融合的大三級體制？

 

1、對農村歷史演變的不同態度和概括

 

對新中國農村七十多年不同發展階段的概括和表述，分別代表著三種不同的思想體系和綱領。我主張進行這樣的階段劃分和概括：

 

（1）由土地改革經合作化到集體化的過渡時期。大體是上世紀五十年代十年左右的時間。

 

（2）人民公杜集體化的三級體制時期。大體二十年左右的時間。三級所有、隊為基礎是基本特征。既是所有制性質的基本經濟制度，又是基本經營制度。（3）家庭承包經營為基礎的雙層經營體制時期。改開以來的這一階段已經延續了四十多年，其中最基本的特征可以有不同的概括。比如很多人認為就是分田單干，是退回到分散的小農經濟。但是，從官方法律文件的正規表述來看，還是以家庭承包制來概括為好。承不承認改革以來農村實行的是承包制，在當下仍然是一個重大原則性問題。盡管很多人從現實出發有充分的理由指出承包制的虛偽性，但從政治策略的角度看，嚴肅的表述還是不能突破承包制這一底線的。因為極右翼勢力也是從來不愿意承認承包制的，他們認為當初就不應該通過合作化奪走農民的土地權益，改革只是把地權還給農民罷了。

 

所以，如果站在社會主義的立場上，可以把新中國農村七十年發展變遷的歷史簡單地概括為：十年左右的過渡階段、二十多年的三級體制階段和近四十年的雙層經營承包制階段。從基本經營制度上看，是“三級所有、隊為基礎”的三級體制到家庭承包為基礎的雙層經營體制?；诖耍野?ldquo;三級體制”和“雙層經營體制”作為改革前后兩個歷史階段的核心概念。

 

2、關于未來發展方向的博弈

 

未來的發展方向和主要特征是什么呢？目前還是兩個方向、兩種前途、兩種可能的激烈博弈時期。向資本化方向發展，已經有大量的輿論和政策措施在推動著，基本的制度特征是資本主導下的公司加專業合作加規模農戶的體制。而向社會主義集體化方向發展，則還在艱難的探索中。

 

對歷史的不同態度和總結概括，其背后代表著不同的思想體系和綱領，對未來的發展方向的引領也是如此。

 

一種代表共產黨的鞏固新民主主義秩序的思想體系和綱領。對歷史的態度是一般只肯定土地改革，而對農業合作化則持半肯定半否定的態度，認為搞早了急了，應該先鞏固發展新民主主義秩序。

 

一種代表恢復國民黨半封建半殖民地官僚買辦資本主義的思想體系和綱領。這種思想體系和綱領主張農村要退回到民國時期。所以，他們認為農村改革就是徹底私有化、市場化。他們不但要反對合作化和集體化，而且還要反對共產黨的土地改革。

 

還有一種是代表毛澤東的社會主義思想體系和綱領。即由土地改革后經農業合作化到農村集體化的發展道路，并在農村工業化發展進程中不斷改革和完善。

 

基于上述三種不同的思想體系和綱領，必然會有不同的政策設計。其中第一種是在家庭承包經營的基礎上向合作經濟發展，并且是生產、供銷和信用三位一體的合作制。主要途徑是產權制度改革后的股份合作制，也有人稱其為新型集體經濟。

 

第二種是借承包制走向私有化。主要途徑是承包權股權化，然后確權流轉，資本下鄉兼并，完成對農業生產方式的改造和對農村社會的結構。

 

3、建立縣、鄉、村大三級體制才是集體化的發展方向

 

堅持社會主義集體化道路的發展方向，與上述兩種思路都不同。為此，我在關于鄉村振興的建言中曾提出“黨的領導、村級組織、鄉鎮聯合、縣市統籌、城鄉融合”的二十字方針，其中“黨的領導”是政治前提條件，而后面的十六個字就是經濟體制上的要求，即農民的重新組織化問題。這是兩種形式的組織化。一個是以村社社區為載體的組織化，一是以產業鏈條為載體的產業化組織體系。這兩種組織化的結合，構成新的城鄉大三級體制。

 

具體說來，縣、鄉、村大三級體制可以初步這樣概括：

 

在村級以村社合一的形式重新組織起來，以此為基礎按產業發展需要向上延伸擴展到鄉鎮范圍的經濟聯合組織（鄉鎮聯合社加企業公司），在縣（市）一級發展地方國有經濟和城鎮大集體經濟，形成以鄉、村兩級集體經濟組織為基礎，多種組織形式相結合，以地方國有或城鎮大集體經濟為龍頭的產業化組織體系，在多層經營的基礎上，由地方政府統籌調控，建立城鄉產業鏈條完整、鄉村集體與城鎮地方國有經濟相互融合的大三級體制。

 

所謂鄉村振興或農村集體經濟發展的1.0版是村級組織。相當于歷史上的農業合作化，解決戶自為戰的分散的小農經濟問題。2.0版是鄉鎮聯合，即在鄉鎮范圍上建立更大的利益共同體，解決村自為戰的局限性問題。

 

3.0版是發展到村、鄉鎮到縣（含縣級市）的大三級體制，使農村集體經濟與地方城鎮國有經濟結成可靠的同盟軍，并最終向一體化融合的方向發展。

 

這種大三級體制是在新的工農聯盟基礎上城鄉關系的融合；是農村集體經濟與城鎮國有經濟產業鏈條的對接；是農村社區組織化和城鄉產業化組織體系的結合；也是農村集體經濟最終的發展方向合歸宿。所以，這種大三級體制是在總結改開前后兩個歷史階段經驗教訓基礎上的升華，不是簡單的隔斷和否定歷史。 

 

二、關于村級組織的必要性和重點解決的問題：

 

1、村級集體組織的法理依據

 

村級組織的法理依據是憲法規定的農村土地集體所有制，村社區集體才是集體所有制的組織載體。注意，有人把集體所有制說成是農戶個體的集合，進而否定村集體是所有權的代表，只承認村集體是受農戶委托的管理組織，這是完全錯誤的。所以，我們這是講的村級組織是村社合一的集體經濟組織，本質上已經不是合作制，因為合作制一般是以個體農戶農為基礎的。因此，這里的村級集體經濟是區別于專業合作社之類組織的。

 

2、必須創造回歸集體的基本經濟條件：

 

要在村級重新組織起來，必須注意創造以下基本條件。

 

第一，從收入標準上看，集體可分配收入一定要大于農戶自營和勞務收入水平。我在研究農民對土地承包到戶的態度時，曾經提出過這樣的公式：1、農民將土地承包權流轉回集體后，集體統一經營分配的收入必需大于農戶自營農業加外出務工收入。這是農民支持回歸集體的一般經濟條件。滿足這個條件的，可以選擇塘約道路，即回歸集體化的道路。2、農民的土地承包權通過三變改革（資源變股權、資金變股金、農民變股民）流轉給資本企業等新型經營主體的，農戶的土地流轉收益加打工工資收入應該大于農戶自營農業加打工收入，否則農民則不愿流轉土地。如果滿足這個條件，那就是走“三變”的道路 ，即資本化的道路。

 

如果不能滿足以上任何一種情況，則應暫時堅家庭承包的基本經營制度不變，集體則側重于做好各類服務性工作，并且集體應擇機選擇新的發展項目。

 

現實中，兩種情況都是存在的，代表著兩種不同的發展方向。從理論經濟學上講，回歸集體的條件要優于資本主導的形態。

 

當然，如果存在著鄉鎮一級的統籌和統一分配功能，這里的分配標準就不是在一個村級單位內部考察，而是在更大的鄉鎮范圍上考察了。

 

第二、從產業結構上看，要有農業產業鏈條的延伸或二三產業的發展，在集體內部形成較穩定的分工分業。集體不能長期停留在農業的生產環節和單一的、低端的產業結構水平上。

 

第三、這種產業結構的變化不限于村級組織內部，而是可以在鄉鎮統籌的基礎上，在鄉鎮范圍上實現，并決定著村級土地的承包方式。這也是為什么農村集體經濟的發展不能停滯于村級的原因之一。

在這里，有必要強調一下家庭承包制在一定條件下的合理性，即在上述幾個條件都不具備的條件下，作為一種權宜之計，一種暫時的過渡性政策措施有其客觀的合理性。但是，如果將其作為一種長期的制度性安排，則必然為向私有化方向發展奠定基礎。

 

所以，村級集體的經營方式可以有以下幾種：

 

1、以家庭經營為主的雙層經營。一般適合產業結構較簡單的村級經濟體。

 

2、集體經營為主，保留部分家庭經營的村級經濟體。

 

3、分工分業基礎上的雙層經營。按產業項目分工實現集體和企業的雙層經營。 需要注意的是：沒有自己的產業項目卻要把土地流轉回村社，再由村社轉租社會資本等其它私人經營主體的，是一種偽集體經濟。這種村社的干部己經脫變為資本的代理人和幫兇。這里的土地流轉和專業合作社之類，都是資本兼并土地工具或手段。

 

3、村級集體經濟的幾個主要特征

 

第一，村社合一是基本特征，這是土地集體所有制的體現。這里要區別專業合作社組織。專業合作只是一種經營性組織，不能和土地集體所有制對接，不能成為所有者的組織載體。

 

第二、一定要有集體的統一經營和統一分配。但不排斥專業農戶或組、隊的承包經營，并且集體經濟組織要以土地等資產經營為主。第三，集體一定要有公共積累，形成逐漸增加的集體資產。所以，要有公積金的提取。第四，集體要有自己統一經營的產業項目。可以本集體獨資，也可以與其他集體合資。基本的經營體制是社區集體加公司企業的雙層體制。第五、回到集體的政治條件是加強黨的領導，而不是什么鄉賢治理，更不能講經營權和管理權拱手交給社會資本，干部反倒成了資本的店小二。

 

總之，是否回歸到集體經濟體制，要看這樣幾個本質特征：村社合一、社區為界、統一經營、公共積累、分工分業、統一分配。

 

4、在政策措施的把握上要有靈活性

 

在重建集體經濟的過程中，可以借用股權制的形式重新組織起來，類似于農業合作化初期的初級社，有土地分紅，那時也叫股權。但這種股權的產權觀念是逐漸弱化的，實際上只是一種集體分配的憑證和尺度。當集體經濟發展起來以后，這個問題就好解決了。現在要警惕的是有些理論和政策有意將股權向物權化方向引導，倡導農村股份合作制組織的產權設置開放化，并進一步鼓勵進出自由、流轉順暢。這完全是與集體化反向運作的，是把農村產權改革形成的股權進一步金融化，為外資兼并農村資產、資源敞開了大門。

 

其實，我國村級集體經濟發展的典型從來不缺。有改開以來一直堅持下來的，有改開以后重回集體經濟的，也有新時代以來有重建集體經濟的。塘約道路、煙臺實踐，特別是貴州畢節脫貧攻堅的奮斗中發展村集體合作社的實踐，都是鮮活的現實升級版，證明了村集體經濟的恢復和發展不但是必要的，而且是完全可行的。

 

三、關于鄉鎮聯合的必要性和應重點解決的問題：

 

1、合作化為什么要升級到公社化？

 

農村工業化在最初的大躍進中遇到的挫折，只是說明在大規模啟動農村工業化之前，要先有一個以糧為綱的發展階段，以便集中力量首先完成農業基本建設的歷史任務。這就使“社”的統籌資源和統一經營的功能在這一階段還不能充分發揮出來。但并不能據此否定“社”的合理性。

 

2、政社分設后的“社”應該承擔什么職能？

 

1983年中央關于政社分設的文件中說：集體經濟組織可以在群眾自愿的基礎上設置多種形式的管理組織，這些組織“均應承擔生產服務職能、管理協調職能和資產積累職能。”這里講的幾項職能也適用于社一級。所以，北京郊區在政社分設后，普遍在鄉鎮一級組建了農商總公司。整個八十年代農村鄉鎮集體企業的發展，都是在鄉鎮總公司的組織下發展的。到1991年市委一號文件《關于加快鄉村合作社建設，鞏固和發展集體經濟的決定》中，明確“集體資產，包括村辦和鄉辦企業資產，分別屬于村合作經濟組織和鄉合作經濟組織全體成員集體所有，任何單位和個人不得無償調撥或侵占”。

 

3、鄉鎮級集體經濟組織經歷了由虛到實再到被取消的歷史演變。

 

六七十年代社一級的經營職能基本上是虛的，因為那時社辦的經濟還很少。

 

七十年代中期到九十年代前期是逐漸做實的。原因是社隊企業、鄉鎮企業異軍突起，社辦集體企業大發展。

 

到九十年代后期伴隨集體企業的私有化進程，社一級經濟組織及其職能才被撤消。

 

4、新階段發展鄉鎮聯合組織必要性：

 

第一、農村經濟產業化發展的需要，即是農村工業化即農村產業結構升級的需要，也是農業產業化體系建設的需要。例如公社時期七站八所等，都是農業產業化必不可少的重要環節。村級組織起來以后在產業發展上的一般趨勢，是越來越集中在生產環節，而將供銷及加工等環節集中到鄉鎮以上的層次，以減少各村獨立面向市場的經營風險。

 

第二、在一個比村級更大的范圍上統等資源配置的需要。在一個比村級更大的范圍上統籌資源配置，避免市場化機制浸入集體經濟內部。改革以來農村為什么越來越貧困，是因為農村所有的生產要素都是長年外流的，流向城市的，不能實現本土性集中配置。根本原因在于把市場配置資源的機制延伸滲透到了農戶，把本來應由村、社兩級有計劃、有組織配置資源和勞動力的功能全部剝奪了。在市場經濟條件下，必須加強鄉鎮統籌，發揮鄉鎮聯合組織的作用，在城鄉之間建立一道防止資源外流的防護堤，以利于農村本土性經濟和人口的集聚，避免完全被城市剝奪。

 

第三、農村社會結構轉型的需要，或農村本土性城鎮化集聚的需要，形成經濟、文化、公共服務等中心；

 

第四、實現城鄉一體化融合發展的需要。包括城市基礎設施和公共服務向農村擴散，實現城鄉均等化，其重要節點也是在鄉鎮一級，以克服村自為戰的局限性。 

 

5、鄉鎮聯合組織的建立和完善 ，要處理好各種關系。按照產業經濟發展的需要，建立鄉鎮一級的聯合組織，必須處理好以下各種關系。

 

一是鄉鎮聯社與各村社的關系。這是一組基本的關系，包括村社與鄉鎮聯社的產權關系，各自在產業鏈條中的功能劃分，相互之間在經營上的核算和分配關系等。

 

二鄉鎮聯社與鄉鎮政府之間的關系，本質上是個政企關系。這里的主要問題是要避免政企不分，以政代企。要明確鄉鎮聯合社是農村集體經濟組織，是獨立的市場主體，其產權主體是各村合作社的全體農民，不是政府所屬企業，鄉鎮政府只有行政管理和服務的職能。

 

三是鄉鎮聯社與總公司之間的關系。在鄉鎮一級組建經濟聯合社，以便組織和帶動各村的產業發展，一般是最初的簡單化的做法。當鄉鎮一級的經濟規模發展起來以后，就會遇到建立各類企業公司的問題。于是就會出現聯合社與公司之間的關系處理問題，要根據實際情況進行探索。可以探索聯社（或總社）加總公司的體制，也可以探索在鄉鎮一級直接組建以各村集體為股東的有限責任公司的體制。

 

四是總公司與下屬公司的內部治理結構問題。這是多層經營和核算的功能劃分和體制安排問題，在決策權限、經營范圍、管理職責和利益分配等方面，建立有效的激勵機制和治理結構。

 

五是要區別經營性企業和非經營性組織。一般鄉鎮除黨政組織和經營性企業外，還有一類服務型的事業性組織，類似過去公社的各種站、所。其中有些可納入政府體制，有些要根據實際需要，分別納入聯社或總公司體制，以利于產業經濟的發展。 總之，要探索和總結村級到鄉鎮一級新的體制，即兩級所有、多層經營的復合型體制。兩級所有是從所有制上講的，保持各村集體和鄉鎮聯社兩級所有。多層經營，是指在經營上要像集團公司與子公司那樣的多層（多級核算）經營，基本的分層原則是基層的企業經營（如生產、加工、貿易、服務等）和中上層的資產經營（如土地等不動產、貨幣投入、產業和企業結構調整等）。

 

鄉鎮聯合社要提取公積金，積累社級所有的公有資產。只有未來社級資產大大超過村級社資產的時候，向社一級過渡的經濟條件才能成熟。

 

此外，鄉鎮一級還應強化統籌的功能。因為鄉鎮一級在產業布局、建設用地的集中配置、傳統村莊的城鎮化改造、農村基礎設施建設和公共服務的均等化等方面，沒有必要全部市場化，而是需要政府統籌和集體經濟組織的統一經營功能來實現。這里不在展開。

 

四、關于縣級統籌、縣城功能和城鄉融合發展形式的若干問題

 

推進鄉村振興戰略，最終解決我國的三農問題，基礎在于鄉農兩級重建新型集體經濟，而起決定性作用的主導環節卻在于加強縣級統籌功能，提升縣城帶動能力，加快城鄉融合發展，這是三項不能回避的重大歷史任務。

 

（一）關于縣級的統籌功能

 

縣城既是我國最小的城市單元，又是廣大農村的中心統領，在整個城鄉關系中起著承上啟下的作用，成為城鄉鏈接的節點和工農聯盟的紐帶。過去統稱縣及縣以下為農村地區，一般來說，縣城的統籌引領功能和發展水平是縣域經濟和廣大農村發展水平的決定性因素。廣大農村既不能長期停滯在戶自為戰的小農經濟狀態，也不能僅僅靠村自為戰的村級合作來解決問題，根本的出路在于，要在培育主導產業的基礎上，通過鄉鎮聯合和縣級統籌，靠以城帶鄉，走上城鄉融合發展的道路。

 

縣級統籌都有哪些功能呢？主要有以下幾個方面。

 

1、做規劃。

 

規劃應是縣級統籌的首要功能，決定著整個縣域經濟社會的發展方向。所以是戰略性的謀劃。

 

規劃的主要內容包括：

 

（1）主導產業的選擇和城鄉產業布局規劃。

（2）城鎮體系和村鎮布局規劃。

（3）土地等自然資源的利用規劃。

 

以及其他專項規劃。其中，上述三項是基礎性和主導性的，并且是相互協調的。

 

2、出政策。

 

縣級統籌的主要手段是提出切實可行政策措施。其難點在于，既不能背離中央和省市的政策精神，又不能簡單照搬照傳，必須結合本縣實際提出可操作的具體政策措施。例如，大城市郊區接受城市輻射很強的區縣、區域農業主產區的區縣、山區和生態涵養地區的區縣等等，在發展上都會有很大的差別，落實在政策措施上就必須有所區別。

 

3、定制度。

 

有了政策措施，為什么還要定制度呢？這是因為，很多政策措施是需要隨著形勢的發展變化隨時調整的，而制度化的政策措施則具有較長時間的相對穩定性。這實際上是把需要長期穩定下來的政策措施法規化，即由黨委和政府的政策措施變成地方人民代表大會通過的地方性法規，如國家法規的地方性實施條例等。

 

4、建企業。

 

縣級政府要有自己地方國有經濟，特別是要發展自己的地方國有企業。其道理就像國家要有自己的國有企業一樣，沒有了就失去了自己的經濟基礎和統籌調控的經濟手段，最終使政府成為為資本服務的店小二。具體形式可以建立地方國有公司、供銷社大集體企業、鄉鎮聯社合辦集團公司等。

 

5、辦社團。

 

縣級還應發展各種非經營性和非政府性組織，為農村集體經濟提供各種服務。如農村信用合作組織，或改革原來的合作銀行使其恢復為農村集體經濟服務的信用合作組織，或創辦此類基金平臺，避免金觸資本對農村的剝削。還應發展產業協會和集體經濟聯合（協作）服務組織，如各類產業協會、為農村集體經濟服務的各種服務中心、各類科研和政策研究咨詢機構等 ，可參照專門為工商資本服務的工商聯組織。鏈接大三級體制的組織載體是多種組織的結合體系。有公司企業形式，也有社區型的合作組織，有非政府的產業協會、社團性研究會等，也可以有政府主辦或資助的事業性組織。

 

（二）縣城的地位和主要功能

 

1、轄區的政治中心。是一級功能齊全的地方政府，可以依法制定地方性法規條例 ，是農村村鎮的管理中心。

 

2、轄區的經濟中心。是本轄區經濟最發達、商貿物流的集散中心。不但是農業產業的中心，而且是二三產業中龍頭企業的集聚中心。

 

3、轄區的城鎮化人口集聚中心。是本轄區人口集聚力遠遠高于農村鄉鎮的集聚中心。是農村城鎮化的龍頭。

 

4、轄區的科枝文化和服務中心。在文化、科枝、教育、衛生等領城是本轄區的最高水平。

 

（三）關于城鄉融合發展的具體形態

 

1、縣一級要有自己的地方國有企業，并使其成為農村集體經濟產業化發展的龍頭， 起到對農村產業結構升級的引領作用，成為政府調控的支撐和手段。如農產品加工業、物流產業、種子產業、信息化等，包括新枝術新產品的引進推廣等等。像種子公司這樣的企業，原則上一定要國營的，才能保證種子產業的安全。2、可以改造和提升縣級以上供銷合作社系統。在這個組織體系下發展各種專業公司和企業 ，使其具有大集體、小全民的功能 ，成為農村集體經濟的產業龍頭 。供銷合作社在地方聯社的產權關系和管理體制，應以地方為主、條條為輔。3、發展地方國有與集體經濟合作、合資的各類股份制或股份合作制企業，實現城鄉之間產業鏈條和經濟形式的對接。從產業經濟發展的角度看，農業產業鏈條延伸到城市，城市的產業鏈條擴展到農村，這是城鄉一體化發展的客觀趨勢。從城鄉經濟融合的角度看，農村集體經濟的長遠目標是向國有（全民所有制）經濟演變，最終形成更高水平的經濟形態。所以，不僅縣城要發展地方國有經濟與農村集體經濟銜接，而且，大中城市的國有經濟同樣是農村集體經濟的可靠同盟軍 ，是城鄉融合發展的重要形式和引領，應該通過多種合作形式引導城鄉經濟的融合發展。

 

五、關于非常時期或戰時體制的預案

 

如果發生全局性災難或進入戰時爭狀態，那么，應考慮以下應對措施： 縣以下，在鄉（鎮）村兩級重新組織起來，村級為基礎，以農地整治、村莊改造和生態治理（山水等）三大基本建設為抓手，國家給予資金支持（財政和信貸），最大限度安排勞動力本土性就業，以緩解大批農民工失業的壓力。所有農村首先要以鄉鎮為單位抓好自給性生產，特別是落實糧田面積和產量指標，在此基礎上發展為城市服務的商品性生產，立足國內需求調整產業結構。立即著手完善農村供銷社系統的組織和制度建設，在信息化的基礎上使其成為城鄉物流網的組識載體，特殊情況下采取票證保障供給制度。國家實行產業指導政策，調解地區間的不平衡。農村中的富余勞動力有組織地進行勞務輸出，與城市用工需求對接，實現城鄉用工的組織化和保障化。國有企業則重點放在高科技、高端制造、國防軍工、公共服務和水、電、氣等重大基礎設施領域，由國家計劃調控指導。一般性競爭領域鼓勵個體和私營經濟發展。停止股票等一切有價證卷交易，關停交易市場。去美元，去美債，建立防止國際壟斷金融資本入侵的防火墻。對外貿易以人民幣結算為主。

 

以上可做為戰時體制下或特殊非常時期穩定經濟的對策。 

 

2022—06—02

 

來源：毛旗網  作者：張文茂 系北京市農村經濟研究中心原城郊經濟研究所所長