王戰：新型智庫發展建設有利推進國家治理能力現代化
點擊： 作者：王戰 來源：《文匯報》 發布時間:2015-04-22 20:56:35
智庫、公共政策與國家治理體系現代化，這是我們當前十分重要的一個理論和現實問題。毫無疑問，智庫在完善國家治理體系現代化進程中扮演著十分重要的角色，從智庫建設和完善公共政策出發，為研究并推進國家治理體系現代化提供了一個很好的視角。本文主要圍繞智庫建設與國家治理能力現代化提出幾點看法。
智庫在國家治理體系中的地位與作用
智庫，中國古時稱“智囊”、“謀士”、“門客”和“言官”，有著悠久的歷史，專指足智多謀、專門為別人出謀劃策的智者。《史記·樗里子甘茂列傳》中記載：“樗里子滑稽多謀，秦人號曰'智囊'。”《史記·晁錯傳》記載道：“太子家號曰'智囊'。”唐朝的顏師古注釋道：“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也。”這些已基本道出智囊的含義與特點。
我國古代歷史上的智囊在歷史的演化過程中，由來已久，并形成了一套特有的咨詢、謀劃甚至參與決策的制度體系。智囊以豐富的知識和敏捷的思維來輔佐政權，以彌補決策者在智力、知識和經驗等方面的不足，確保決策的可行性，影響歷史發展的方向與進程。比如，言官是古代封建社會智囊制度的典型代表，主要負責“諷議左右，以匡人君”。明朝時，言官制度發展至頂峰，主要由都察院御史和六科給事中組成，政治地位極為突出。此外，中國古代廣泛存在的書院，實際上就是一種集講學、論壇、圖書館、學派、治國論道于一體的“民間智庫”。比如，明朝東林書院雖只是志同道合朋友的講學之所，因倡導“讀書、講學、愛國”的精神，引起文人學士的普遍響應，成為江南地區人文薈萃之區和議論國事的主要輿論中心，并影響時政改革，頗有智庫之型。
然而，現代智庫作為服務于政策咨詢、決策咨詢的研究機構，與智囊又有著根本上的區別。智庫在智囊制度的基礎上，更加強調運用科學知識與研究邏輯的正當性與必要性，更加強調為復雜局勢提出獨立的解決方案與路徑，更加強調保護社會大眾的公共利益，注重“政智結合”、“引智資政”。由此可見，政治的開明化、規范化以及政治制度的有序化，有賴于健全的智囊制度，更離不開智庫的參與和輔佐。
美國智庫研究專家麥甘博士認為，現代社會中，智庫是溝通大學、研究機構與政府之間的橋梁。在完善國家治理體系，推進治理能力現代化進程中，智庫也扮演著重要角色，具有不可替代的作用。具體而言，一個富有創新性、實效性與前瞻性的智庫，通過彌補知識與政策之間的鴻溝，在促進國家治理能力現代化進程中發揮如下幾個方面的積極作用：
一是智庫為國家治理體系提供新思想，進而提升國家治理能力現代化。智庫又稱“思想庫”、“思想工廠”，從事“思想”生產和提供新的政策主張是智庫的核心功能。智庫一般通過長期的系統研究和分析，提出某種政策思想主張，并且反復倡導，以期使這些主張獲得公眾的支持和決策者的青睞，為政府所接受和使用。特別是一些研究性和學術性智庫，往往更強調其研究成果的學術性和理論性，提出一些理論概念或者政策范式。比如“和平崛起”、“華盛頓共識”、“北京共識”等等。
二是智庫參與政府決策，提供政策設計方案，間接或者直接參與國家治理體系建設，提升國家治理能力現代化。世界各國的多數智庫大都以承擔政府委托的研究課題作為自己的業務重心，并且經常圍繞本國政府關注的國家內政外交、政治經濟問題提出自己的政策主張，定期或者不定期推出有關具體政策問題的研究報告或學術專著。智庫參與政府決策的多少，提供的政策建議被政府采購的情況，等等，往往是判斷一個智庫是否成功參與國家治理體系的重要標準。
三是智庫通過引導輿論、啟迪公眾，促進完善國家治理能力現代化。智庫的專家學者大都是研究經濟社會問題的精英人物，他們的思想觀點和研究成果對于社會思潮的形成與發展趨勢具有重要的影響。智庫對社會思潮和社會輿論的推動和引導功能主要通過諸如發行出版物、召開研討會或舉辦培訓活動、與媒體建立聯系等手段和方式，有效介入公共決策。特別是智庫與媒體關系，智庫也需要媒體作為其研究成果的傳播載體和溝通平臺，智庫通過媒體形成影響決策的社會氛圍，為促進和完善國家治理體系和治理能力現代化服務。
四是智庫通過為政府儲存和輸送人才，提升國家治理能力的水平和素養，進而提升國家治理能力現代化。智庫的核心是研究人員，可以說人才是決定智庫生存與發展的關鍵因素。因此，從這個意義上說，智庫也可以稱作人才庫。一般來說，智庫的人才功能主要體現在兩個方面。其一，人才教育培養功能。智庫將出“人才”與“出成果”列為同等重要的地位，培養了多少政治家也是衡量一個智庫影響力的重要方面。同時，智庫也為年輕人踏入政界提供平臺，智庫通過政智通道接觸到大量的決策人物以及內部信息，用以培養年輕政治家分析問題和解決問題的能力。其二，人才輸送交流功能。美國智庫的“旋轉門”機制為世人所普遍接受，即智庫核心成員成名之后，往往會被吸納到政府決策部門，直接作用于美國的政治決策；而原先政府決策部門的官員在退出政壇后，也會在智庫找到發揮余熱的機會。如此一來，學界和政界、思想和權力之間得到很通暢的交流，有效地促進智庫對國家政策的影響作用，提升國家治理能力。可以說，智庫與政府的結合有效推動了公共政策的決策科學化和民主化進程，極大地完善和促進了國家治理體系和治理能力現代化發展。
中國特色新型智庫的科學內涵
當前，中國發展智庫已上升為“國家戰略”。大力推進智庫建設，走中國特色新型智庫發展道路，既符合國內經濟社會發展階段性的需要，也是提升國家“軟實力”、在參與全球戰略競爭中謀求新的比較優勢的重大戰略舉措。2013年4月，習近平總書記作出關于加強中國特色新型智庫建設的重要批示，指出：“智庫是國家軟實力的重要組成部分，隨著形勢的發展，智庫的作用會越來越大。要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理形式。”黨的十八屆三中全會進一步強調要“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢智庫，”為中國智庫發展明確了方向。
萊布尼茨在世界各地提出了60多個關于科學團體或科學院的建議倡導
什么是中國特色新型智庫？我們認為，所謂“特色”是反映了在中國特定的歷史國情條件下形成的智庫格局、內涵與功能。目前中國形成了黨政軍、科學院、高校智庫及民間智庫四大板塊，呈現體制內智庫與體制外智庫互相補充、共同發展的格局。其中，科學院智庫同時包括社會科學院、中國科學院及中國工程院。事實上，社會科學院的建立亦是源自于科學院體系。早在17世紀，德國科學家萊布尼茨終其一生在德國、波蘭、俄國、奧地利等世界各地提出了60多個關于科學團體或科學院的建議倡導，其也是最早提出科學院不僅應包括狹義上的自然科學，還應包括實際應用的技術學科和人文學科的科學家。這也是為什么作為新中國最早建立的社會科學院--上海社會科學院，前身就是中國科學院上海經濟研究所。中國智庫的內涵更應注重體現公共政策、公共利益與公共服務，成為國家治理體系中的重要內容。國家治理過程的理性公共參與非常重要，而智庫集聚了各方的社會精英，能從不同視角對公共問題提出治理建議并引導公民參與，這是現階段中國智庫的重要使命。要實現這一使命，中國智庫還需要創建一些符合中國國情的功能機制。除了要具備理論創新、決策咨詢、輿論引導、國際交流等功能外，還需要在改革中形成中國特色的“旋轉門”功能。中國政治制度與西方國家存在差別，西方國家的“旋轉門”方式，不能簡單套用至中國。在公務員制度及行政事業單位改革中，需要考慮留出“旋轉門”的通道，這也是國家治理體系的一個重要環節。
所謂“新型”的涵義主要是針對“傳統”而言的，具體包含四層含義。第一層含義，是指智庫研究成果必須以理論創新為基礎，表明決策咨詢研究離不開學術研究的強有力支撐。決策咨詢研究雖然是基于現實問題和實踐需求，但不能脫離人文社會科學研究和自然科學提供的理論基礎。決策咨詢研究的重要責任，就是通過語言系統的轉換，將理論研究成果轉化為能夠影響政策制定者做出有助于提升大部分社會成員福祉的公共政策，由此提升理論研究的應用價值。
第二層含義，是指智庫研究應以科學決策為目的，體現知識與政策的結合，表明“科學制政”必先于“科學執政”。“科學制政”提供可選擇的方向和目標，如果方向和目標不科學，那么“科學執政”就是空中樓閣、無源之水，即便執行再謹慎、再高效也會事倍功半、徒勞無功，導致政府公信力喪失和政府規制失敗，甚至導致社會失調失序。
第三層含義，是指智庫研究應體現決策咨詢研究的問題導向與前瞻性，表明智庫研究必須具有實踐意義與可操作性。決策咨詢的研究成果應當可以落地，轉化為實實在在的可執行可操作的政策，而且要在制度設計上具有合理性，這就要求智庫專家重視實地調研，在全面掌握問題現狀與趨勢的基礎上提出符合發展趨勢，能指導現實并包含未來的政策建議，切忌脫離實際的主觀臆斷。
第四層含義，是指智庫研究應成為專家學者深度參與公共政策制定的過程，表明權力與知識互相結合的可能性、必要性與重要性。不同類型的智庫在彌合知識與政策之間的鴻溝時所采用的方式方法很多，有的通過內參、專家咨詢會等形式直接為政策制定者建言，有的選擇出版具有影響力的專著、研究報告獲取公眾影響力，或選擇在媒體上發表自己的觀點獲取媒體影響力，從而間接影響政策制定。不同類型的智庫及其采用的不同方式，對政策制定的影響力往往存在較大的差異。選擇適合智庫發展特點和符合推動科學民主決策內在規律的智庫運作機制，對提升智庫內在品質和外在影響力，進而提升權力與知識的結合度，無疑具有重要意義。
需要指出，中國特色新型智庫的科學內涵需要在完善國家治理體系中得以完整體現與詮釋，需要同黨和國家全面深化改革的總目標結合起來，體現中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。所謂國家治理，是相對國家政治基本制度安排而言，主要指的是國家在基本權力安排既定的情況下，如何使國家權力運行得合法、順暢、高效與得到社會認同的問題。構建一整套與現階段經濟社會發展相適應的國家治理體系和國家治理能力，而治理體系和治理能力現代化其實就意味著政治、經濟、社會等多元利益主體的利益均衡，通過謀求多元利益主體之間的最大公約數，最大限度地充分發揮國家政權機關、政協組織、黨派團體、社會組織以及廣大群眾等多元利益主體參與治理的積極性，構建協商民主體系，這也許就是中國特色的民主制度和體制之涵義。因此，治理體系和治理能力現代化對于國家中長期可持續發展至關重要。
現階段，在推進國家治理體系、治理能力現代化進程中，智庫建設和智庫發展大有作為。這是因為，一方面，中國在提升國家治理能力現代化過程中，會不斷涌現出許多新情況、新問題、新矛盾，需要智庫發揮解惑釋疑、研判方向的功能和作用，需要智庫建設為國家治理能力現代化提供科學決策與民主決策，這對于建設中國特色新型智庫提出了新要求、新目標與新期待。另一方面，智庫研究只有同中國特色社會主義制度相結合，投身全面深化改革的大潮之中，更好地融入國家治理體系和治理能力現代化的實踐創新，研究成果才有用武之地，才能體現出科學決策與民主決策的時代價值，才能形成中國特色新型智庫的發展之道。因此，把中國特色新型智庫建設提升到國家治理體系和治理能力現代化提升不可或缺的組成部分，體現了新形勢下中國共產黨治國理政和執政理念的前進。
中國特色新型智庫的發展現狀與主要問題
根據《全球智庫發展報告》顯示，2013年全球智庫共計6826家，同比增長3.4%。其中，北美洲1984家，占29.1%；歐洲1818家，占26.7%；亞洲1201家，占17.6%；拉丁美洲與加勒比地區612家，占9%；非洲中南部地區662家，占9.7%；中東與北非地區511家，占7.5%；大洋洲38家。這種分布狀況大致反映了世界“東西”、“南北”的政治經濟格局，即智庫的多寡在很大程度上反映洲際政治、經濟、文化和社會現代化水平的分野。
中國以426家智庫在數量上僅次于美國，位居世界第二。在影響力排名方面，共有6家中國智庫位列全球頂尖智庫前100名，分別為中國社會科學院、中國國際問題研究所、中國現代國際關系研究院、北京大學國際戰略研究院、上海國際問題研究院和國務院發展研究中心。從地區層面看，列中、印、日、韓地區頂尖智庫前20名的中國有7家，分別為中國國際問題研究所、中國社會科學院、中國現代國際關系研究院、清華-卡內基全球政策中心、上海國際問題研究院、北京大學國際戰略研究中心和國務院發展研究中心。該排名與前一年度的排名，除個別智庫排名略有下降外，總體而言變化差異并不大。
與此同時，中國社會科學院、上海社會科學院、國務院發展研究中心、中國國防大學、中國現代國際關系研究院、中國環境規劃院、中國環境科學研究院、中國國際問題研究所、上海國際問題研究院、東中西部區域發展和改革研究院等機構分別進入社會政策、經濟政策、能源政策、環境、外交政策、衛生政策、國防、國際政策等專業研究領域頂尖智庫排名。還有25家中國智庫進入特殊成就頂尖智庫排名。
盡管中國智庫發展方興未艾，尤其是2000年之后民間智庫和大學智庫的崛起極大地豐富著中國智庫的結構構成。然而，就國內經濟發展與社會轉型對政策變遷形成的大量決策咨詢需求而言，中國特色新型智庫的建設仍相對滯后，智庫全面參與公共政策形成過程的體制機制尚未健全。
首先，從智庫類型和成長階段看，中國智庫大致可分為黨政軍智庫、科學院系統、高校智庫和民間智庫四大類，其中，黨政軍智庫和科學院系統的智庫成立時間較早，已經形成了一套從機構建制、人員配備、經費來源，到政策配套、成果發布等比較完善的運行體系，而大學智庫和民間智庫發展起步較晚，尚處于群雄逐鹿階段。并且從總體上看，大致存在以下幾點問題：第一，比較而言，國內智庫在影響力、創新能力和全球視野方面與國際一流智庫尚存有較大差距，能對政策產生決定性影響、對社會產生積極性引導的智庫為數不多。第二，各級黨政軍智庫和科學院、高校智庫的行政依賴色彩還十分濃重。比較而言，民間智庫賴以生存的資金籌措機制和信息共享機制相當欠缺。第三，智庫創新成果的評價考核機制缺乏激勵性，公眾利益表達渠道不夠通暢。第四，一些智庫小、散、弱，研究成果標簽化、無實質內容，導致在決策過程中被邊緣化，缺乏話語權。這種狀況與當前中國的大國地位和經濟社會轉型發展的內在訴求不相適應。
其次，在智庫成果和研究內容方面，也存在三點不足，概況起來就是“三多三少”：一是短視性研究偏多，中長期研究偏少。中國智庫提出的建議大部分是“頭痛醫頭腳痛醫腳”的，屬于應對性的、被動性的和現實性的，而缺乏整體性的、主動性的和長期性的研究。二是理論性研究偏多，操作性研究偏少。中國智庫提出的政策建議有時難以操作，無法落地，也無法引起社會共鳴，這主要是因為某些智庫身處廟堂之高，缺乏“接地氣”的社會調查研究途徑、機制與氛圍，提出的對策建議難免有空中樓閣之感，而把高深的理論知識轉化成可以促進公共利益的政策選擇，恰是智庫研究的價值所在。三是在政智結合方式上，體制內的渠道多，體制外的渠道少，體制外的智庫更傾向于選擇媒體、知識界等迂回渠道間接影響決策者。而且，中國智庫提出的政策建議，在體制內，往往以文件形式送達，這與中國人千百年來形成的“奏折子”的傳統有關，但在大部分情況下，如果換做是座談、視頻等方式，表達的內涵可能要比單調的文件豐富得多，也更容易被決策者接受。比如歐洲和美國的智庫在表達他們的觀點時，往往會選擇比較重要的會議，如布魯金斯的早餐會，還有座談會、研討會，甚至是在一些國際的大場合，這樣更容易對決策產生影響。
再者，智庫發展的宏觀環境不健全、不完善也是導致中國特色新型智庫建設止步不前的重要原因之一。到目前為止，一些必要的有助于各類智庫蓬勃成長的制度環境仍相對匱乏，一些行政指令仍束縛著大部分體制內智庫的研究人員，使其疲于奔波于承擔各類課題來完成考核或增加收入，而并未在激勵層面讓智庫的研究者從“用課題換收入”的怪圈中走出來，過上更加體面的生活。這些問題的解決或許代表著未來中國新型智庫建設的發展方向。
加強智庫建設完善國家治理體系的對策建議
從完善國家治理能力現代化來說，智庫建設和發展仍然有巨大的空間和潛力。應當采取積極有效措施，加大智庫自身建設，努力完善國家治理體系。
第一，要進一步解放思想，增強智庫的創新動力。創新其實并不是可以孤立存在的東西，它是需要有思想自由作為必要前提和基本條件的，它與思想自由有著直接的因果關系，思想自由是因，創新是果，創新實際上只是自由思想的自然的結果和最終的表現而已，它的源泉和本質是獨立的思維、自由的思想。離開了自由的思想就不可能有創新。智庫是“思想工廠”、思想產品的制造者和供應者，發揮創新功能的前提條件自然是要倡導思想的解放，堅持實事求是的原則。解放思想可以激發創新工作活力，也是智庫發展的內在動力。
第二，要重視學科創新與智庫建設之間的關系，在雙輪驅動發展中發揮智庫的作用。智庫建設需要以學科創新為支撐，學科創新需要智庫建設提供新鮮血液和實踐素材。只有在堅實的理論基礎上，智庫建設和智庫發展才能站得更高、更具理性，也才能更能深刻地把握社會經濟發展的規律性，為政府提供具有創新性思路的政策建議和意見，避免抓不住研究的重點和關鍵，甚至會迷失發展方向，陷入盲目性。另一方面，智庫建設也要不斷總結提煉實踐經驗，在調查研究基礎上不斷豐富理論創新和學科建設，推動學科創新發展的內在活力和動力。
第三，智庫建設要努力把握國家宏觀經濟和社會發展的內在特點，提升智庫服務于國家治理體系的有效性和針對性。智庫建設和決策研究咨詢工作，必須從所研究課題和研究對象的實際出發，形成新思維、提出新觀點、探索新路徑；要不斷注重對所研究領域的問題進行跟蹤研究。智庫發展要形成自己的特色，要對智庫研究的發展戰略或者某一專業問題進行長期研究、跟蹤研究，不斷拓展新理論、新觀點的廣度和深度。
第四，推行用人機制改革，堅持唯才是舉。智庫型人才是一流智庫建設和發展的核心要素。應當通過加強專業人才和高層次人才的引進、培養，形成比較靈活的用人機制；實行老中青相互促進共同發展的智庫人才培養機制，例如通過發揮老專家作用的“資深研究員”制度以及整合社會學術資源的“特約研究員”制度，智庫研究中設立“首席研究員”和“學術帶頭人”等，通過靈活的用人機制，推進智庫型人才成長，重視對智庫的人力資本激勵，提升智庫核心競爭力。
第五，要加強對外話語體系建設，為智庫發展拓展國際空間。從國際經驗來看，智庫是強調國際傳播能力和對外話語體系建設的中堅力量。一些國際著名智庫為了確立自身對全球的國際問題的發言權和影響力，大都采取開放政策，堅持國際化經營、國際化研究、國際化交流的理念。為此，“加強國際傳播能力和對外話語體系建設”需要政府、社會和民間共同發揮作用，特別是要借助智庫成員廣泛的人脈關系，以及敏銳而獨特對國際問題與形勢的駕馭能力，開展高層次的人際傳播與交流。所以，智庫既是政策研究機構，又是對外宣傳機構之間業務交流和政策協調的平臺，更是對外傳播價值觀念和政策主張的交流使者。
第六，加強智庫理論研究，探索現代智庫發展規律，緊跟國際智庫發展趨勢，以智庫研究引領智庫建設，在智庫建設和實踐發展中形成智庫的理論成果和人才，反過來推動智庫實踐發展。例如，上海社會科學院在中國比較早提出建設新智庫，我們一方面注重智庫建設的實踐和發展，另一方面我們也比較早開展了智庫理論的研究和探索，成立了全國第一個專門開展智庫研究的學術機構，緊密圍繞智庫發展的重大問題，開展國內外智庫研究、發布研究信息、出版系列智庫研究成果、舉辦智庫論壇和研討，通過國際交流和國內合作，建立與國內外重要智庫的聯系，打造智庫研究平臺，努力成為“智庫的智庫”，為推進中國特色新型智庫建設服務。
總之，現在應該是關注、研究和思考智庫的最好時機。中國的發展比歷史上任何時期都更需要智庫。讓我們在共同推動智庫研究和智庫建設中，逐步完善國家治理體系、提升治理能力現代化。
（作者是上海社會科學院院長；來源：《文匯報》）
責任編輯：昆侖俠
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