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摘要：英美國家學者揭秘了美國政府在科技創新上的強有力干預絕不亞于我國“兩彈一星”的“舉國體制”：如果沒有美國國防高級研究計劃局（DARPA）等政府機構對創新的全盤統籌和引領作用，那么，今天的互聯網、GPS、蘋果智能手機、合金材料、遠程手術醫療等幾乎所有突破性創新都不可能產生，這些學者還指出，美國刻意隱瞞了這種真相。

為了實現黨的十九大報告提出的在2035年躋身創新型國家前列的戰略目標，我國創新驅動發展戰略亟需建立“新型舉國體制”，但目前國內在這些方面的認識上仍存在許多誤區。美國對科技創新的強有力政府干預打破了這些誤區，它具有三個明顯的特點：任務導向型、市場化項目運作制、發揮軍事和航天等尖端技術對民用技術的引領作用（軍民融合）。作為體制創新，筆者建議借鑒美國的成功經驗，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、國資委、能源部、國防科技工業局、國家航天局和國家安全部等國家部委創建高級研究計劃局，統籌協調與美國等國家在重大核心技術和前瞻性突破創新上的全面競爭。

初稿由中國特色社會主義經濟建設協同創新中心《成果要報》2017年第3期（總第125期）報送內參，修改稿發表于《改革內參》2019年第9期。

黨的十九大報告指出，“加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新，為建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會提供有力支撐”，在2035年躋身創新型國家前列。 要實現這一戰略目標，就必須充分發揮我國“集中力量辦大事”的制度優勢，正如中共中央、國務院在2016年5月發布的《國家創新驅動發展戰略綱要》中指出的，要發揮社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制優勢，集中力量，協同攻關，加快突破重大核心技術，開發重大戰略性產品，在國家戰略優先領域率先實現跨越。

與單一國有制和計劃體制下“兩彈一星”的“舉國體制”不同，如何建立混合所有制和市場經濟條件之下的新型舉國體制？這一問題是我國創新驅動發展戰略能否取得成功的關鍵之一（另一關鍵是“市場重于技術”）。值得說明的是，舉國體制并非我國獨有，而且與軍工密切相關，與我國“兩彈一星”一樣，美國曼哈頓工程和阿波羅登月計劃也屬于高度集中的舉國體制。但美國戰后高科技霸主地位的形成卻是來自于另一種相當不同的舉國體制——相對分散的網絡型舉國體制。1957年10月，蘇聯先后將“伴侶號”等兩顆衛星成功送入太空，標志著蘇聯航天技術和核武器投送能力已經超越美國，美國以核武器優勢抵消蘇聯常規軍隊和武器優勢的“第一次抵消戰略”正式失敗，美國為之舉國震驚，朝野陷入緊急狀態。正是在這個事件的巨大沖擊下，美國改組其軍工體制，成立了對其顛覆式創新產生重大影響的國防部高級研究計劃局，構建了超越傳統國防或軍工概念的“國家安全政府部門”體制（Linda Weiss，2014）。

美國的“國家安全政府部門”以國防、軍事和情報機構為核心，不僅包括國防部（含三軍部門）、國家宇航局和國土安全部，而且也包括能源部、國家科學基金會和國立衛生研究院等部門，這種軍民融合的體制將信息、生物、能源、納米和材料等幾乎所有高科技研究都納入了“國家安全政府部門”的管轄范圍，從而形成了市場經濟體制下相對分散的網絡型舉國體制。美國的這種網絡型“舉國體制”為我國在市場經濟條件如何建設“新型舉國體制”特別是軍民融合國家戰略的實施提供了重要借鑒。就我國科技創新體制中長期存在的“老大難”問題來說，如何處理好市場創造資源與舉國體制、軍事與民用、基礎科研與創新商業化三大關系問題，是建立我國新型舉國體制的核心。但由于受到新自由主義的影響，國內對這些問題的認識存在著嚴重的誤區。英國著名演化經濟學馬祖卡托的暢銷書《企業家型國家：揭穿公共與私人部門的神話》和布羅克主編的英文著作：《國家創新：美國政府在技術發展中的作用》有力地破除了這些誤區。

目前在國家與市場關系特別是兩者在創新方面的作用上存在許多神話。例如，一種流行的看法是：公共部門是低效、遲滯的，私人部門是富有活力的，企業是創新主體。但前述兩本英文著作的研究卻揭示出，蘋果手機背后的任何一項關鍵技術都是獲得了政府資助的，雖然近年美國蘋果公司在各類“全球最具創新精神企業排行榜”上一直名列前茅。布洛克的書揭示，在1971年至2006年間，在被《研發雜志》的年度獎選中的88項最重要的創新之中，有77項——或者說其中的88%——都完全依賴于聯邦政府提供的研究支持。此外，生物制藥產業75%的新發明出自依靠公共資金維持運行的實驗室。又如，另一個流行的神話則是風險資本是創新的開拓者，但前述兩本英文著作卻揭示出，風險資本經常是在政府投資并承擔創新的主要風險之后才進入的。奧爾斯瓦爾德和布蘭斯科姆的研究證實：政府對發展初期的技術企業提供的融資相當于“創業天使”的全部投資，而且大約為私人風險資本投資額的2—8倍。

經常有人告訴我們，政府在經濟中的作用應該受到限制，因為它沒有能力“挑選出優勝者”，無論“優勝者”是屬于一些新的技術、經濟部門，還是屬于特定的企業。但實際上，在過去幾十年內，美國政府雖然沒有盯住某一家公司，但卻仍然“挑選出了優勝者”，“雖然大多數的政策制定過程都涉及到與學者和企業專家的磋商，但是人們可以清楚地看到，主要的推動力和發展方向——從基礎報告到預算方案——都是來自于政府高層官員”。美國政府不僅像投資人那樣行動，下注于多樣化的創新項目的“投資組合”，而且還采取保護本國企業、政府采購法等成套的政策體系扶植本國企業的創新。例如，美國的公立學校是蘋果產品忠實的客戶，1994年，蘋果公司占據了美國小學和高中教育電腦支出的58%。這些研究揭示的大量隱秘的事實確實令人吃驚，但更令人吃驚的是，英國《金融時報》副主編兼首席經濟評論員馬丁·沃爾夫在2014年以“國家是創新的真正發動機”為題給《企業家型國家》撰寫的書評，這個過去的新自由主義者寫道，“創新取決于勇往直前的企業家精神，但甘冒最大風險并做出最大突破的并不是私營部門，而是……政府”。

正如著名演化經濟學家佩蕾絲指出的，美國這個通常被認為最能代表“自由市場”制度的國家，卻是在創新領域進行政府干預最多的國家。但這些政府干預以前從沒有被政策制定者或主流媒體公開討論過，它都被“隱藏”起來了。那么，美國為什么能“隱藏”的這么好？布洛克對此作了很好的解釋：政府對科技創新強有力的干預之所以被“隱藏”起來，其主要目的是為了防止保守勢力的反對：“市場原教旨主義思想的成功，使其被遮蔽起來了”。《企業家型國家》一書分析說，美國國防高級研究計劃局打著“國家安全”而不是“經濟表現”的旗號直接從事創新活動，能源部高級項目研究局打著“能源安全”而不是利用國家力量占領科技制高點的旗號開展活動，這些做法在很大程度上都掩蓋了“美國是在創新領域進行政府干預最多的國家”這種事實。

目前，流行的一種看法是中國的科技發展不盡人意是因為政府干預太多。但很少有人認識到，我國缺少美國國防高級研究計劃局這樣的引領高科技創新的政府管理機構。我國的國家重大科技專項特別需要像美國國防高級研究計劃局一樣來自生產第一線的內行專家去組織與監督，但我們有些重大專項卻采取了863計劃的組織辦法，甚至采取了自然科學基金的管理辦法，而這些科技活動的評審機制并不是以創新的商業化為目標的。美國國防高級研究計劃局不是一般的行政管理機構，也不是類似于美國科學基金的科研管理機構，而是獨立于科技部和財政部等政府職能部門，由頂級科學家和工程師等內行構成的有預算自主權的政府機構，他們能深入扎根于他們所資助的具體科研團隊中。美國這種以政府主導為特征的科技創新體制具有三個明顯的特點：任務導向型、市場化項目運作制、發揮軍事和航天等尖端技術對民用技術的引領作用，這是在市場經濟而非計劃經濟、在前沿突破性技術創新而非追趕型技術創新（如“兩彈一星”或日本體制）條件下的“舉國體制”。

美國在創新領域的這種強有力的政府干預是通過美國國防高級研究計劃局等政府機構來推進的，這些政府機構具有四項主要功能：針對性資源、經紀、開放窗口和加速新技術商業化，任務導向型、市場化項目運作制和軍事航天等尖端技術對民用技術的引領作用就是通過這些功能得到體現的。所謂針對性資源是政府的資助集中在推動技術專家們去克服技術創新中的某些關鍵性障礙，如針對超級計算上克服潛在的、限制半導體設計者們成倍增加芯片上電路數量能力的障礙。市場化項目運作制主要是通過經紀活動和對具體項目的資助進行的，經紀活動就是為科學家和工程師與需要解決他們有關想法和技術問題的人們提供聯系的活動，并對各種不同的相關科研方案提供資助。政府科研管理機構最重要和最大的開放窗口是通過小企業創新研究和小企業技術轉讓計劃進行組織，小企業創新研究計劃僅為小公司提供資金，而小企業技術轉讓計劃支持小企業和大學或政府實驗室研究人員之間的合作。最后是加速新技術商業化，關鍵的工作是制定加速新技術商業化的標準。

    在改革我國科技創新體制上，美國這種任務導向型的國家創新體制有許多經驗教訓值得我們借鑒，其中之一的借鑒就是要改變科研人員的研究導向。“新型舉國體制優勢”這種提法最早是在“十三五”規劃草案中提出的，據報道，在2016年3月份兩會期間的科技界小組討論會上，“舉國體制”成了委員們提到的高頻詞，但許多人可能對這個概念的理解有偏差。例如，在陳凱先院士看來，最能詮釋這四個字的就是“青蒿素”的研制過程，但在今天，科研協作變得越來越困難，因為在做研究之前，大家可能最先關注的是到底誰應該排在第一位，這樣一來科研合作就比較難開展。筆者認為，陳凱先的看法仍是從基礎研究和目前我國自然科學基金運作方式看待“新型舉國體制”的。如果科研合作是以任務為導向的，特別是如果采用美國國防高級研究計劃局的體制，那么，誰應該排在第一位這個問題就不會成為障礙。為了建立社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制優勢，筆者建議借鑒美國的成功經驗，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、能源部和國資委等國家部委創建高級研究計劃局，統籌協調與美國等國家在重大核心技術和前瞻性突破創新上的全面競爭。