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摘要：英美國家學(xué)者揭秘了美國政府在科技創(chuàng)新上的強(qiáng)有力干預(yù)絕不亞于我國“兩彈一星”的“舉國體制”：如果沒有美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）等政府機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新的全盤統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用，那么，今天的互聯(lián)網(wǎng)、GPS、蘋果智能手機(jī)、合金材料、遠(yuǎn)程手術(shù)醫(yī)療等幾乎所有突破性創(chuàng)新都不可能產(chǎn)生，這些學(xué)者還指出，美國刻意隱瞞了這種真相。

為了實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的在2035年躋身創(chuàng)新型國家前列的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略亟需建立“新型舉國體制”，但目前國內(nèi)在這些方面的認(rèn)識(shí)上仍存在許多誤區(qū)。美國對(duì)科技創(chuàng)新的強(qiáng)有力政府干預(yù)打破了這些誤區(qū)，它具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：任務(wù)導(dǎo)向型、市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制、發(fā)揮軍事和航天等尖端技術(shù)對(duì)民用技術(shù)的引領(lǐng)作用（軍民融合）。作為體制創(chuàng)新，筆者建議借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、國資委、能源部、國防科技工業(yè)局、國家航天局和國家安全部等國家部委創(chuàng)建高級(jí)研究計(jì)劃局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與美國等國家在重大核心技術(shù)和前瞻性突破創(chuàng)新上的全面競(jìng)爭(zhēng)。

初稿由中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心《成果要報(bào)》2017年第3期（總第125期）報(bào)送內(nèi)參，修改稿發(fā)表于《改革內(nèi)參》2019年第9期。

黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實(shí)施國家重大科技項(xiàng)目，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，為建設(shè)科技強(qiáng)國、質(zhì)量強(qiáng)國、航天強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、交通強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)提供有力支撐”，在2035年躋身創(chuàng)新型國家前列。 要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須充分發(fā)揮我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，正如中共中央、國務(wù)院在2016年5月發(fā)布的《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中指出的，要發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，集中力量，協(xié)同攻關(guān)，加快突破重大核心技術(shù)，開發(fā)重大戰(zhàn)略性產(chǎn)品，在國家戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)跨越。

與單一國有制和計(jì)劃體制下“兩彈一星”的“舉國體制”不同，如何建立混合所有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下的新型舉國體制？這一問題是我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略能否取得成功的關(guān)鍵之一（另一關(guān)鍵是“市場(chǎng)重于技術(shù)”）。值得說明的是，舉國體制并非我國獨(dú)有，而且與軍工密切相關(guān)，與我國“兩彈一星”一樣，美國曼哈頓工程和阿波羅登月計(jì)劃也屬于高度集中的舉國體制。但美國戰(zhàn)后高科技霸主地位的形成卻是來自于另一種相當(dāng)不同的舉國體制——相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國體制。1957年10月，蘇聯(lián)先后將“伴侶號(hào)”等兩顆衛(wèi)星成功送入太空，標(biāo)志著蘇聯(lián)航天技術(shù)和核武器投送能力已經(jīng)超越美國，美國以核武器優(yōu)勢(shì)抵消蘇聯(lián)常規(guī)軍隊(duì)和武器優(yōu)勢(shì)的“第一次抵消戰(zhàn)略”正式失敗，美國為之舉國震驚，朝野陷入緊急狀態(tài)。正是在這個(gè)事件的巨大沖擊下，美國改組其軍工體制，成立了對(duì)其顛覆式創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的國防部高級(jí)研究計(jì)劃局，構(gòu)建了超越傳統(tǒng)國防或軍工概念的“國家安全政府部門”體制（Linda Weiss，2014）。

美國的“國家安全政府部門”以國防、軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)為核心，不僅包括國防部（含三軍部門）、國家宇航局和國土安全部，而且也包括能源部、國家科學(xué)基金會(huì)和國立衛(wèi)生研究院等部門，這種軍民融合的體制將信息、生物、能源、納米和材料等幾乎所有高科技研究都納入了“國家安全政府部門”的管轄范圍，從而形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國體制。美國的這種網(wǎng)絡(luò)型“舉國體制”為我國在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件如何建設(shè)“新型舉國體制”特別是軍民融合國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要借鑒。就我國科技創(chuàng)新體制中長(zhǎng)期存在的“老大難”問題來說，如何處理好市場(chǎng)創(chuàng)造資源與舉國體制、軍事與民用、基礎(chǔ)科研與創(chuàng)新商業(yè)化三大關(guān)系問題，是建立我國新型舉國體制的核心。但由于受到新自由主義的影響，國內(nèi)對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)存在著嚴(yán)重的誤區(qū)。英國著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)馬祖卡托的暢銷書《企業(yè)家型國家：揭穿公共與私人部門的神話》和布羅克主編的英文著作：《國家創(chuàng)新：美國政府在技術(shù)發(fā)展中的作用》有力地破除了這些誤區(qū)。

目前在國家與市場(chǎng)關(guān)系特別是兩者在創(chuàng)新方面的作用上存在許多神話。例如，一種流行的看法是：公共部門是低效、遲滯的，私人部門是富有活力的，企業(yè)是創(chuàng)新主體。但前述兩本英文著作的研究卻揭示出，蘋果手機(jī)背后的任何一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)都是獲得了政府資助的，雖然近年美國蘋果公司在各類“全球最具創(chuàng)新精神企業(yè)排行榜”上一直名列前茅。布洛克的書揭示，在1971年至2006年間，在被《研發(fā)雜志》的年度獎(jiǎng)選中的88項(xiàng)最重要的創(chuàng)新之中，有77項(xiàng)——或者說其中的88%——都完全依賴于聯(lián)邦政府提供的研究支持。此外，生物制藥產(chǎn)業(yè)75%的新發(fā)明出自依靠公共資金維持運(yùn)行的實(shí)驗(yàn)室。又如，另一個(gè)流行的神話則是風(fēng)險(xiǎn)資本是創(chuàng)新的開拓者，但前述兩本英文著作卻揭示出，風(fēng)險(xiǎn)資本經(jīng)常是在政府投資并承擔(dān)創(chuàng)新的主要風(fēng)險(xiǎn)之后才進(jìn)入的。奧爾斯瓦爾德和布蘭斯科姆的研究證實(shí)：政府對(duì)發(fā)展初期的技術(shù)企業(yè)提供的融資相當(dāng)于“創(chuàng)業(yè)天使”的全部投資，而且大約為私人風(fēng)險(xiǎn)資本投資額的2—8倍。

經(jīng)常有人告訴我們，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用應(yīng)該受到限制，因?yàn)樗鼪]有能力“挑選出優(yōu)勝者”，無論“優(yōu)勝者”是屬于一些新的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)部門，還是屬于特定的企業(yè)。但實(shí)際上，在過去幾十年內(nèi)，美國政府雖然沒有盯住某一家公司，但卻仍然“挑選出了優(yōu)勝者”，“雖然大多數(shù)的政策制定過程都涉及到與學(xué)者和企業(yè)專家的磋商，但是人們可以清楚地看到，主要的推動(dòng)力和發(fā)展方向——從基礎(chǔ)報(bào)告到預(yù)算方案——都是來自于政府高層官員”。美國政府不僅像投資人那樣行動(dòng)，下注于多樣化的創(chuàng)新項(xiàng)目的“投資組合”，而且還采取保護(hù)本國企業(yè)、政府采購法等成套的政策體系扶植本國企業(yè)的創(chuàng)新。例如，美國的公立學(xué)校是蘋果產(chǎn)品忠實(shí)的客戶，1994年，蘋果公司占據(jù)了美國小學(xué)和高中教育電腦支出的58%。這些研究揭示的大量隱秘的事實(shí)確實(shí)令人吃驚，但更令人吃驚的是，英國《金融時(shí)報(bào)》副主編兼首席經(jīng)濟(jì)評(píng)論員馬丁·沃爾夫在2014年以“國家是創(chuàng)新的真正發(fā)動(dòng)機(jī)”為題給《企業(yè)家型國家》撰寫的書評(píng)，這個(gè)過去的新自由主義者寫道，“創(chuàng)新取決于勇往直前的企業(yè)家精神，但甘冒最大風(fēng)險(xiǎn)并做出最大突破的并不是私營(yíng)部門，而是……政府”。

正如著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩蕾絲指出的，美國這個(gè)通常被認(rèn)為最能代表“自由市場(chǎng)”制度的國家，卻是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國家。但這些政府干預(yù)以前從沒有被政策制定者或主流媒體公開討論過，它都被“隱藏”起來了。那么，美國為什么能“隱藏”的這么好？布洛克對(duì)此作了很好的解釋：政府對(duì)科技創(chuàng)新強(qiáng)有力的干預(yù)之所以被“隱藏”起來，其主要目的是為了防止保守勢(shì)力的反對(duì)：“市場(chǎng)原教旨主義思想的成功，使其被遮蔽起來了”。《企業(yè)家型國家》一書分析說，美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局打著“國家安全”而不是“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)”的旗號(hào)直接從事創(chuàng)新活動(dòng)，能源部高級(jí)項(xiàng)目研究局打著“能源安全”而不是利用國家力量占領(lǐng)科技制高點(diǎn)的旗號(hào)開展活動(dòng)，這些做法在很大程度上都掩蓋了“美國是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國家”這種事實(shí)。

目前，流行的一種看法是中國的科技發(fā)展不盡人意是因?yàn)檎深A(yù)太多。但很少有人認(rèn)識(shí)到，我國缺少美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局這樣的引領(lǐng)高科技創(chuàng)新的政府管理機(jī)構(gòu)。我國的國家重大科技專項(xiàng)特別需要像美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局一樣來自生產(chǎn)第一線的內(nèi)行專家去組織與監(jiān)督，但我們有些重大專項(xiàng)卻采取了863計(jì)劃的組織辦法，甚至采取了自然科學(xué)基金的管理辦法，而這些科技活動(dòng)的評(píng)審機(jī)制并不是以創(chuàng)新的商業(yè)化為目標(biāo)的。美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局不是一般的行政管理機(jī)構(gòu)，也不是類似于美國科學(xué)基金的科研管理機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于科技部和財(cái)政部等政府職能部門，由頂級(jí)科學(xué)家和工程師等內(nèi)行構(gòu)成的有預(yù)算自主權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，他們能深入扎根于他們所資助的具體科研團(tuán)隊(duì)中。美國這種以政府主導(dǎo)為特征的科技創(chuàng)新體制具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：任務(wù)導(dǎo)向型、市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制、發(fā)揮軍事和航天等尖端技術(shù)對(duì)民用技術(shù)的引領(lǐng)作用，這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、在前沿突破性技術(shù)創(chuàng)新而非追趕型技術(shù)創(chuàng)新（如“兩彈一星”或日本體制）條件下的“舉國體制”。

美國在創(chuàng)新領(lǐng)域的這種強(qiáng)有力的政府干預(yù)是通過美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局等政府機(jī)構(gòu)來推進(jìn)的，這些政府機(jī)構(gòu)具有四項(xiàng)主要功能：針對(duì)性資源、經(jīng)紀(jì)、開放窗口和加速新技術(shù)商業(yè)化，任務(wù)導(dǎo)向型、市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制和軍事航天等尖端技術(shù)對(duì)民用技術(shù)的引領(lǐng)作用就是通過這些功能得到體現(xiàn)的。所謂針對(duì)性資源是政府的資助集中在推動(dòng)技術(shù)專家們?nèi)タ朔夹g(shù)創(chuàng)新中的某些關(guān)鍵性障礙，如針對(duì)超級(jí)計(jì)算上克服潛在的、限制半導(dǎo)體設(shè)計(jì)者們成倍增加芯片上電路數(shù)量能力的障礙。市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制主要是通過經(jīng)紀(jì)活動(dòng)和對(duì)具體項(xiàng)目的資助進(jìn)行的，經(jīng)紀(jì)活動(dòng)就是為科學(xué)家和工程師與需要解決他們有關(guān)想法和技術(shù)問題的人們提供聯(lián)系的活動(dòng)，并對(duì)各種不同的相關(guān)科研方案提供資助。政府科研管理機(jī)構(gòu)最重要和最大的開放窗口是通過小企業(yè)創(chuàng)新研究和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃進(jìn)行組織，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃僅為小公司提供資金，而小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃支持小企業(yè)和大學(xué)或政府實(shí)驗(yàn)室研究人員之間的合作。最后是加速新技術(shù)商業(yè)化，關(guān)鍵的工作是制定加速新技術(shù)商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)。

    在改革我國科技創(chuàng)新體制上，美國這種任務(wù)導(dǎo)向型的國家創(chuàng)新體制有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒，其中之一的借鑒就是要改變科研人員的研究導(dǎo)向。“新型舉國體制優(yōu)勢(shì)”這種提法最早是在“十三五”規(guī)劃草案中提出的，據(jù)報(bào)道，在2016年3月份兩會(huì)期間的科技界小組討論會(huì)上，“舉國體制”成了委員們提到的高頻詞，但許多人可能對(duì)這個(gè)概念的理解有偏差。例如，在陳凱先院士看來，最能詮釋這四個(gè)字的就是“青蒿素”的研制過程，但在今天，科研協(xié)作變得越來越困難，因?yàn)樵谧鲅芯恐?，大家可能最先關(guān)注的是到底誰應(yīng)該排在第一位，這樣一來科研合作就比較難開展。筆者認(rèn)為，陳凱先的看法仍是從基礎(chǔ)研究和目前我國自然科學(xué)基金運(yùn)作方式看待“新型舉國體制”的。如果科研合作是以任務(wù)為導(dǎo)向的，特別是如果采用美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局的體制，那么，誰應(yīng)該排在第一位這個(gè)問題就不會(huì)成為障礙。為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，筆者建議借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、能源部和國資委等國家部委創(chuàng)建高級(jí)研究計(jì)劃局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與美國等國家在重大核心技術(shù)和前瞻性突破創(chuàng)新上的全面競(jìng)爭(zhēng)。