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李旭之：建議裁撤地級管理層級，消減財(cái)政供養(yǎng)人員

點(diǎn)擊：  作者：李旭之    來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】  發(fā)布時(shí)間:2021-03-17 11:12:51

 

兩會(huì)結(jié)束了。有叫李冬玉的代表向兩會(huì)提案，建議推進(jìn)小縣合并。她說西部某省百分之五十二的縣人口流失嚴(yán)重，她以某縣為例，說2019年常住人口3.02萬人，地方財(cái)政收入3661萬元，一般公共預(yù)算支出8.65億元，行政事業(yè)和社會(huì)組織120余個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6000余人，供養(yǎng)比為1:5，建議推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)。

依其職責(zé)，這位代表所言不會(huì)虛假，但以財(cái)政收不抵支說明合并小縣的合理性，好像還不夠，應(yīng)該再增加一條，建議裁撤地級市。這個(gè)問題以前本人談過，現(xiàn)再借這位代表的提案為由再重議幾句。

這是利在未來的長遠(yuǎn)之計(jì)。昨天看到有篇文章，談到了中美未來的競爭，其中美國對中國最大的一個(gè)優(yōu)勢是人口，美國的移民政策保證了美國一直不缺乏活力的年輕人，而中國現(xiàn)在已步入老年社會(huì)，未來如果我們國家沒有足夠的年輕人，那么我們拿什么去跟美國比，為此有專家擔(dān)心，別看現(xiàn)在中國有趕超美國的勁頭，但未來二三十年，誰贏還真不好說。所以，無論從哪個(gè)方面說，做一些有利于未來的改變，恐怕是到了不得不的時(shí)候了。

中國地區(qū)之間的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重失衡，不僅西部地區(qū)人口流失嚴(yán)重，東北也是人口流失的重災(zāi)區(qū)。經(jīng)過幾十年向沿海地區(qū)的傾斜式發(fā)展，東部沿海地區(qū)的發(fā)展水平遠(yuǎn)高出于中部和西部，同時(shí)各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展，各省都重點(diǎn)發(fā)展城市，同時(shí)造成廣大農(nóng)村的凋敝和中西部地區(qū)的長期落后，至今資源仍不斷向東部集中，人口向東部流動(dòng)；從局部看，不論東中西部，又都是從農(nóng)村向城市集中。這種格局一直持續(xù)了幾十年，到近幾年，才稍有減緩之勢，主要原因是以房地產(chǎn)帶動(dòng)的城市發(fā)展也將見頂。

現(xiàn)今特大城市基本飽和，凡事終有頭，無論地盤大小還是人口都將難以再無限擴(kuò)張下去，事實(shí)都看得很清楚，無需細(xì)述。盡管不能再無限擴(kuò)張，但因?yàn)樘卮蟪鞘袛?shù)量不多，又皆為國家核心城市，以全國之力，支持幾個(gè)特大城市還是能夠支撐得起幾塊繁榮。

以各省會(huì)城市、單列市、眾多地級市為主體的大中城市，也在城市面積、人口、產(chǎn)業(yè)支撐等方面也基本達(dá)到頂點(diǎn)。雖然這些城市是當(dāng)?shù)啬骋环矫娴暮诵某鞘校侥芰τ邢蓿茈y再有持續(xù)擴(kuò)張下去的能力，如一座普通的地級市，是不可能再發(fā)展成國際大都市的，其中尤以能源為主的城市，隨著能源的枯竭，有的城市已衰退好多年，如能減慢衰退或者轉(zhuǎn)型成功，就還有支撐下去的必要，否則，這種城市遲早將淪為縣城。

還有數(shù)量龐大的縣級市和規(guī)模稍小的縣城，城鎮(zhèn)化過程中，也都發(fā)展成了高樓林立的城市，但它們的產(chǎn)業(yè)能力普遍有限，人口也不眾多，在城鎮(zhèn)化中始終處于末尾，但它們對本地農(nóng)村人有吸引力。農(nóng)民工經(jīng)歷一兩代，中等城市以上的城市他們難以融入的，則退而求其次，在家鄉(xiāng)購房安居，故這類城市這些年主要是靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)城實(shí)現(xiàn)的擴(kuò)張，但這種擴(kuò)張也將見頂，因?yàn)檗r(nóng)村正在顯現(xiàn)它已沒有了后勁。

因此從未來分析，當(dāng)前大多數(shù)城市的發(fā)展即將面臨拐點(diǎn)，再擴(kuò)張的后勁普遍不足，若無補(bǔ)充后勁，將會(huì)停滯或者后退，而其中主要因素是人口問題。

城市的發(fā)展得益于以前的人口紅利，計(jì)劃生育以來至今，人口紅利即將消耗殆盡，當(dāng)年城市發(fā)展所依賴的勞動(dòng)力或退休或?qū)⒔诵荩乱淮鷦趧?dòng)力又不足，而新人口的補(bǔ)充上來需要經(jīng)歷一個(gè)較長的周期，短則二十年，長則三十年，然而城市是不會(huì)靜止等待二三十年后的人口上來。

如何解決這些問題呢？可以參閱一下隋初的作法，盡管時(shí)代、制度不同，但思路可以借鑒。兩晉南北朝時(shí)，南北各政權(quán)設(shè)置的行政區(qū)數(shù)量眾多，隋文帝統(tǒng)一南北，初年全國有州253、郡698、縣1562，有很多州縣交錯(cuò)，管理混亂，且轄區(qū)過小，還有很多僑置州有同名的混亂，實(shí)有必要重新規(guī)劃天下。隋文帝先罷諸郡，設(shè)州縣二級制，再裁減州縣，隋煬帝沿用這一作法，先后撤州146，撤縣544。。最后天下郡（煬帝改州為郡）190，縣1255，精簡官吏在10萬以上。同時(shí)采取的人口措施是大索貌閱，令州縣官吏按戶籍登記的年齡和本人體貌進(jìn)行核對，嚴(yán)查謊報(bào)年齡、詐老詐小現(xiàn)象，使得大量隱漏戶口被查出，迅即增加了人口和賦稅收入。

可以借鑒的，當(dāng)前最適宜的是也應(yīng)減少地方管理層級，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

現(xiàn)在市管縣體制不符合憲法規(guī)定，地級市不是憲法所規(guī)定的一級地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，它只是在改革中采用的暫時(shí)性措施，當(dāng)完成其城市化的歷史使命之后，就應(yīng)該適時(shí)退出，回到憲法規(guī)定上去。

各地級市為了本城市的發(fā)展，將各種資源優(yōu)先用到發(fā)展地級市上，有意無意地忽視了所管各縣的發(fā)展，是對各縣一邊倒式的壓制和掠奪。現(xiàn)在地級市已成規(guī)模且?guī)讓⒅另敚@種管理體制不宜再繼續(xù)下去，應(yīng)該是轉(zhuǎn)向重點(diǎn)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村的時(shí)期了。這既是國家消除城鄉(xiāng)差別的歷史使命，也是解決長期以來的農(nóng)村問題的必然要求，也是從現(xiàn)在開始準(zhǔn)備長期解決人口問題以保障國家和民族未來競爭力的必然選擇，城市再按老樣發(fā)展下去已無多大意義，必須轉(zhuǎn)向進(jìn)入把縣和農(nóng)村作為發(fā)展重點(diǎn)的新時(shí)期了。

首先的辦法是要撤銷市管縣體制，縣由省直接領(lǐng)導(dǎo)，減去地級市一層，同時(shí)將地級市列為省轄市，與縣并列同歸省管，以維持當(dāng)前的城市發(fā)展規(guī)模，此后各省將發(fā)展項(xiàng)目、資金、規(guī)劃轉(zhuǎn)向縣，大力提升農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)能力，發(fā)展適合農(nóng)業(yè)的相配套的工業(yè)項(xiàng)目、服務(wù)、物流項(xiàng)目，在廣大的農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民減少外出打工以實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)，只有農(nóng)民安居樂業(yè)才能保障中國糧食的生產(chǎn)和農(nóng)村的人丁興旺，農(nóng)業(yè)事關(guān)國家命脈，農(nóng)村不可破敗和消亡，但新的農(nóng)業(yè)決不應(yīng)該再是目前這種將活不活、將死不死的狀態(tài)和原始、落后的面貌，必須要以省直管縣來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的大變革，大變樣，這也是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的必然之路，而且也是以農(nóng)村供應(yīng)城市、以城市拉動(dòng)農(nóng)村且形成良性互動(dòng)互通的內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然之路。

如果繼續(xù)市管縣，那么最后無人管的則必然是農(nóng)村，一旦農(nóng)村死亡，全國人口都聚集于城市，以中國的地理特征，縱然無人化的農(nóng)村其土地全部由資本所有和經(jīng)營，以已發(fā)生的實(shí)際情況判斷，資本不會(huì)把糧食當(dāng)回事，要么撂荒要么改做它用，只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民才有那份對土地的感情和以自己的智慧將土地的生產(chǎn)能力發(fā)揮出來，而資本不會(huì)有那份耐心和土智慧。現(xiàn)在趁人口紅利尾部消失之前，轉(zhuǎn)向還為時(shí)未晚。以實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村地區(qū)在管理上的平等，逐漸消除城市對農(nóng)村的優(yōu)越感。即使從時(shí)間上說，發(fā)展城市幾十年，現(xiàn)在也該輪到縣鄉(xiāng)了。

有的省地級市多達(dá)二十幾，十七八個(gè)，一個(gè)省如何能供養(yǎng)這么多的老虎。有些過小的地級市，如光桿市、轄一兩個(gè)縣的市，或者區(qū)域上可以合并的地級市；轄域過小的縣，或者人口流失嚴(yán)重的縣，都可以予以裁撤或合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。這將設(shè)涉及到具體的個(gè)人利益，需要妥善安置即可。

（作者系昆侖策研究院研究員；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】，修訂稿）

 

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