兩會結束了。有叫李冬玉的代表向兩會提案，建議推進小縣合并。她說西部某省百分之五十二的縣人口流失嚴重，她以某縣為例，說2019年常住人口3.02萬人，地方財政收入3661萬元，一般公共預算支出8.65億元，行政事業和社會組織120余個，財政供養人員6000余人，供養比為1:5，建議推進小縣合并試點，減少行政資源浪費。依其職責，這位代表所言不會虛假，但以財政收不抵支說明合并小縣的合理性，好像還不夠，應該再增加一條，建議裁撤地級市。這個問題以前本人談過，現再借這位代表的提案為由再重議幾句。這是利在未來的長遠之計。昨天看到有篇文章，談到了中美未來的競爭，其中美國對中國最大的一個優勢是人口，美國的移民政策保證了美國一直不缺乏活力的年輕人，而中國現在已步入老年社會，未來如果我們國家沒有足夠的年輕人，那么我們拿什么去跟美國比，為此有專家擔心，別看現在中國有趕超美國的勁頭，但未來二三十年，誰贏還真不好說。所以，無論從哪個方面說，做一些有利于未來的改變，恐怕是到了不得不的時候了。中國地區之間的發展已經嚴重失衡，不僅西部地區人口流失嚴重，東北也是人口流失的重災區。經過幾十年向沿海地區的傾斜式發展，東部沿海地區的發展水平遠高出于中部和西部，同時各地的城鎮化發展，各省都重點發展城市，同時造成廣大農村的凋敝和中西部地區的長期落后，至今資源仍不斷向東部集中，人口向東部流動；從局部看，不論東中西部，又都是從農村向城市集中。這種格局一直持續了幾十年，到近幾年，才稍有減緩之勢，主要原因是以房地產帶動的城市發展也將見頂。現今特大城市基本飽和，凡事終有頭，無論地盤大小還是人口都將難以再無限擴張下去，事實都看得很清楚，無需細述。盡管不能再無限擴張，但因為特大城市數量不多，又皆為國家核心城市，以全國之力，支持幾個特大城市還是能夠支撐得起幾塊繁榮。以各省會城市、單列市、眾多地級市為主體的大中城市，也在城市面積、人口、產業支撐等方面也基本達到頂點。雖然這些城市是當地某一方面的核心城市，但吸附能力有限，很難再有持續擴張下去的能力，如一座普通的地級市，是不可能再發展成國際大都市的，其中尤以能源為主的城市，隨著能源的枯竭，有的城市已衰退好多年，如能減慢衰退或者轉型成功，就還有支撐下去的必要，否則，這種城市遲早將淪為縣城。還有數量龐大的縣級市和規模稍小的縣城，城鎮化過程中，也都發展成了高樓林立的城市，但它們的產業能力普遍有限，人口也不眾多，在城鎮化中始終處于末尾，但它們對本地農村人有吸引力。農民工經歷一兩代，中等城市以上的城市他們難以融入的，則退而求其次，在家鄉購房安居，故這類城市這些年主要是靠當地農民進城實現的擴張，但這種擴張也將見頂，因為農村正在顯現它已沒有了后勁。因此從未來分析，當前大多數城市的發展即將面臨拐點，再擴張的后勁普遍不足，若無補充后勁，將會停滯或者后退，而其中主要因素是人口問題。城市的發展得益于以前的人口紅利，計劃生育以來至今，人口紅利即將消耗殆盡，當年城市發展所依賴的勞動力或退休或將近退休，而新一代勞動力又不足，而新人口的補充上來需要經歷一個較長的周期，短則二十年，長則三十年，然而城市是不會靜止等待二三十年后的人口上來。如何解決這些問題呢？可以參閱一下隋初的作法，盡管時代、制度不同，但思路可以借鑒。兩晉南北朝時，南北各政權設置的行政區數量眾多，隋文帝統一南北，初年全國有州253、郡698、縣1562，有很多州縣交錯，管理混亂，且轄區過小，還有很多僑置州有同名的混亂，實有必要重新規劃天下。隋文帝先罷諸郡，設州縣二級制，再裁減州縣，隋煬帝沿用這一作法，先后撤州146，撤縣544。。最后天下郡（煬帝改州為郡）190，縣1255，精簡官吏在10萬以上。同時采取的人口措施是大索貌閱，令州縣官吏按戶籍登記的年齡和本人體貌進行核對，嚴查謊報年齡、詐老詐小現象，使得大量隱漏戶口被查出，迅即增加了人口和賦稅收入。可以借鑒的，當前最適宜的是也應減少地方管理層級，減少財政供養人員。現在市管縣體制不符合憲法規定，地級市不是憲法所規定的一級地方政權機構，它只是在改革中采用的暫時性措施，當完成其城市化的歷史使命之后，就應該適時退出，回到憲法規定上去。各地級市為了本城市的發展，將各種資源優先用到發展地級市上，有意無意地忽視了所管各縣的發展，是對各縣一邊倒式的壓制和掠奪。現在地級市已成規模且幾將至頂，這種管理體制不宜再繼續下去，應該是轉向重點發展縣域經濟和農村的時期了。這既是國家消除城鄉差別的歷史使命，也是解決長期以來的農村問題的必然要求，也是從現在開始準備長期解決人口問題以保障國家和民族未來競爭力的必然選擇，城市再按老樣發展下去已無多大意義，必須轉向進入把縣和農村作為發展重點的新時期了。首先的辦法是要撤銷市管縣體制，縣由省直接領導，減去地級市一層，同時將地級市列為省轄市，與縣并列同歸省管，以維持當前的城市發展規模，此后各省將發展項目、資金、規劃轉向縣，大力提升農業技術和產業能力，發展適合農業的相配套的工業項目、服務、物流項目，在廣大的農村地區創造大量的就業崗位，讓當地農民減少外出打工以實現就地就業，只有農民安居樂業才能保障中國糧食的生產和農村的人丁興旺，農業事關國家命脈，農村不可破敗和消亡，但新的農業決不應該再是目前這種將活不活、將死不死的狀態和原始、落后的面貌，必須要以省直管縣來實現農村的大變革，大變樣，這也是實現新農村建設的必然之路，而且也是以農村供應城市、以城市拉動農村且形成良性互動互通的內循環經濟的必然之路。如果繼續市管縣，那么最后無人管的則必然是農村，一旦農村死亡，全國人口都聚集于城市，以中國的地理特征，縱然無人化的農村其土地全部由資本所有和經營，以已發生的實際情況判斷，資本不會把糧食當回事，要么撂荒要么改做它用，只有當地農民才有那份對土地的感情和以自己的智慧將土地的生產能力發揮出來，而資本不會有那份耐心和土智慧。現在趁人口紅利尾部消失之前，轉向還為時未晚。以實現城市和農村地區在管理上的平等，逐漸消除城市對農村的優越感。即使從時間上說，發展城市幾十年，現在也該輪到縣鄉了。有的省地級市多達二十幾，十七八個，一個省如何能供養這么多的老虎。有些過小的地級市，如光桿市、轄一兩個縣的市，或者區域上可以合并的地級市；轄域過小的縣，或者人口流失嚴重的縣，都可以予以裁撤或合并，減少財政供養人員。這將設涉及到具體的個人利益，需要妥善安置即可。（作者系昆侖策研究院研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，修訂稿）
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