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周建明：農(nóng)村基層組織被瓦解的狀況必須引起重視

點(diǎn)擊：  作者：周建明    來(lái)源：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊  發(fā)布時(shí)間:2015-04-23 21:23:55

  

 

沒(méi)有農(nóng)民的組織化，在農(nóng)村就沒(méi)有集體主義，在中國(guó)也無(wú)法建成社會(huì)主義。

　　原題：從國(guó)家治理體系和治理能力看村級(jí)組織建設(shè)

 

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，盡管各級(jí)財(cái)政對(duì)三農(nóng)投入的力度很大，但從整個(gè)農(nóng)村建設(shè)的需求看，仍處于杯水車薪的狀態(tài)。實(shí)踐證明，靠國(guó)家和集體兩條腿走路，比只靠國(guó)家一條腿走路要好。 行政村作為基層群眾自治組織這個(gè)形式，掩蓋了村級(jí)組織作為國(guó)家治理體系在農(nóng)村的基層環(huán)節(jié)這個(gè)本質(zhì)。這些年來(lái)，主管部門花了大量精力組織村委會(huì)選舉、監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)，卻沒(méi)有從國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的高度,重新看待村級(jí)組織建設(shè)所面臨的問(wèn)題。

　　全國(guó)約60萬(wàn)個(gè)農(nóng)村行政村黨支部和村民委員會(huì)，是覆蓋我國(guó)農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的基層黨組織和基層群眾自治組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨直接組織群眾、服務(wù)群眾、管理社會(huì)的最基層單位，是國(guó)家治理體系的基層組織，也是決定國(guó)家治理能力的重要環(huán)節(jié)之一。

　　改革開(kāi)放后，人民公社被撤銷，行政村建制確立、依法建立了村民委員會(huì)，形成了符合國(guó)家治理體系的農(nóng)村基層環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村大量人口向城市流動(dòng)，隨著國(guó)家對(duì)三農(nóng)資金的不斷投入和對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)管理要求的不斷提高，隨著農(nóng)村社會(huì)矛盾的復(fù)雜化、尖銳化，村級(jí)組織正在從一個(gè)基層群眾自治組織向政府部門的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，成為農(nóng)村最基層的行政責(zé)任單位。另一方面，改革后絕大部分村失去了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體收入，村兩委組織村民為自己提供公共服務(wù)、社會(huì)管理的能力已嚴(yán)重弱化，大多數(shù)村的黨組織失去了黨建的政治方向與目標(biāo)，黨組織不能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)化過(guò)程中國(guó)家治理體系和治理能力面臨農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)的重要問(wèn)題，應(yīng)引起有關(guān)方面的高度重視。

 

　　從基層群眾自治組織向政府代理機(jī)構(gòu)演變

 

　　按照對(duì)行政村建制設(shè)立和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村級(jí)組織作為群眾自治組織，具有協(xié)助政府承擔(dān)行政事務(wù)的責(zé)任。但在實(shí)際生活中，村級(jí)組織的這種性質(zhì)正在發(fā)生變化。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村級(jí)組織的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、提出工作要求與落實(shí)任務(wù)、評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府所承擔(dān)的大部分行政職能，只有在村一級(jí)布置，才能得到實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府通過(guò)影響村級(jí)兩委會(huì)的產(chǎn)生、決定村級(jí)干部的考核與分配，來(lái)落實(shí)對(duì)村級(jí)組織的各項(xiàng)工作任務(wù)與責(zé)任。

　　在村內(nèi)，隨著人口的大量流動(dòng)，村兩委會(huì)所面對(duì)的已不是全體村民：在人口流出地區(qū)，村級(jí)組織面對(duì)的只是留下的部分村民;而在人口流入地區(qū)，其服務(wù)和管理的對(duì)象還包括大量的，甚至主要是非村民的外來(lái)人口。這種人口結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致村級(jí)組織的工作任務(wù)并不完全與村民對(duì)應(yīng)，而只與村域?qū)?yīng)。離開(kāi)原來(lái)的戶籍地后，村民原有的村民自治權(quán)利也無(wú)法行使。在村民外出打工、承包種地都已是自主行為的條件下，村民與村委會(huì)之間的選舉和被選舉、村務(wù)監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系已日顯松弛，村兩委的工作內(nèi)容及相應(yīng)考核，以及決定村干部收入的都已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，而不是村民。

　　除黨建工作、精神文明建設(shè)、協(xié)助落實(shí)政府提供的公共服務(wù)、社會(huì)保障和村民自治外，政府部門對(duì)村級(jí)組織的考核重點(diǎn)是社會(huì)管理。政府部門對(duì)村級(jí)組織下達(dá)指標(biāo)并進(jìn)行的考核包括：社會(huì)治安、公共安全、違法用地和建筑、農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、農(nóng)村人口管理等領(lǐng)域，所涉及的主管部門包括公安局、信訪辦、衛(wèi)生局、食藥監(jiān)、安監(jiān)局、工商局、教育局、民政局、房管所、衛(wèi)計(jì)委等20多個(gè)部門。此外，村級(jí)組織還要協(xié)助政府完成最低生活保障名額分配、征兵、優(yōu)撫、獻(xiàn)血、五保等任務(wù)。有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的，還要由農(nóng)委、監(jiān)察局對(duì)村級(jí)集體的資產(chǎn)、資源和資金的經(jīng)營(yíng)管理和稅收指標(biāo)進(jìn)行考核。這些考核的結(jié)果，與村干部的收入分配和獎(jiǎng)懲掛鉤。

　　從實(shí)際性質(zhì)來(lái)看，村級(jí)組織在很大程度上已由一個(gè)以自我組織、自我服務(wù)、自我教育功能為主的農(nóng)村基層群眾自治組織，轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓ぷ髟谵r(nóng)村基層的兜底單位和以責(zé)任主體為主、群眾自治為輔的政府代理機(jī)構(gòu)。

　　

        事權(quán)、責(zé)任與資源嚴(yán)重不匹配

　　

        村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要有經(jīng)濟(jì)資源和來(lái)自于政府部門的行政公共資源，而全國(guó)絕大多數(shù)村級(jí)組織這兩種資源都嚴(yán)重不足。

　　按照農(nóng)業(yè)部的估計(jì)，2011年全國(guó)大約60萬(wàn)個(gè)行政村平均所擁有的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)僅為7萬(wàn)元，其中政府對(duì)村級(jí)組織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大約為4.2萬(wàn)元，其余為村集體自籌經(jīng)費(fèi)。部分村仍保留集體經(jīng)濟(jì)，其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要靠集體經(jīng)濟(jì)收入，而大部分村的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。與村級(jí)組織所承擔(dān)的責(zé)任相比，這種財(cái)力極不匹配，這也是村級(jí)組織基礎(chǔ)薄弱、能力嚴(yán)重不足的主要原因。村級(jí)組織的這種狀態(tài)，與農(nóng)村系列改革有直接關(guān)系。

　　1982年撤銷政社合一的人民公社體制后，以原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立起行政村。按照《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》設(shè)立的行政村，是為了讓農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益。村民委員會(huì)的主要任務(wù)，是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。村的黨組織依照黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。

　　在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后，大部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)先后解體。村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源于村級(jí)組織向村民提取的公積金、公益金和管理費(fèi)[1]。除少部分有集體經(jīng)濟(jì)收益的村之外，這是絕大部分村級(jí)組織保障運(yùn)轉(zhuǎn)和組織村民自我服務(wù)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革取消了國(guó)家對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅的征收，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所管社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，村級(jí)組織向村民提取的公積金、公益金和管理費(fèi)也被取消了。盡管這項(xiàng)改革有助于農(nóng)民減負(fù)、避免村級(jí)干部腐敗，但它也取消了絕大部分村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，取消了村民對(duì)村級(jí)集體所承擔(dān)的法定的責(zé)任和義務(wù)。取而代之的，是財(cái)政對(duì)缺乏資金來(lái)源的村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以保證村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。這些年來(lái)，雖然各級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了補(bǔ)助，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

　　在取消了村級(jí)提留后，政策規(guī)定村級(jí)組織在進(jìn)行村內(nèi)公共建設(shè)或公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，可通過(guò)“一事一議”的方式，向村民籌資、籌勞，但須建立在村民自愿的基礎(chǔ)上，由村民大會(huì)通過(guò)。由于取消村提留意味著免除了村民對(duì)村級(jí)集體負(fù)有的義務(wù)及責(zé)任，因此大部分村很難向村民籌資、籌勞。即使大部分村民都同意的“一事一議”項(xiàng)目，只要有個(gè)別村民不同意，就無(wú)法實(shí)施。從實(shí)地調(diào)研來(lái)看，即使搞了“一事一議”項(xiàng)目的村，大部分也并不是真正向村民籌資、籌勞。有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的村，是用村級(jí)集體收入;有的村則動(dòng)員村內(nèi)在外上班、經(jīng)商人員為家鄉(xiāng)捐錢;還有的是用幫扶單位的幫扶資金作為“一事一議”的自籌資金，再爭(zhēng)取政府的獎(jiǎng)補(bǔ)。有些村的籌勞也只是形式上的，甚至還要給一定報(bào)酬。在農(nóng)村調(diào)研時(shí)聽(tīng)到的普遍反映是，現(xiàn)在根本無(wú)法再向農(nóng)民籌資，農(nóng)民已不再接受對(duì)村集體負(fù)有義務(wù)的觀念。而且，從全國(guó)看，能搞“一事一議”的只是少部分村，大部分村都搞不起來(lái)。到目前為止，相對(duì)于全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村所需進(jìn)行的村內(nèi)公共服務(wù)，實(shí)行“一事一議”所覆蓋的比例很小;但從各級(jí)政府的財(cái)政看，已是一個(gè)很大的財(cái)政支出項(xiàng)目。可以想象，全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村的村內(nèi)公共建設(shè)，是無(wú)法靠“一事一議”政策解決的，更何況大部分村的基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都嚴(yán)重不足[2]。

　　與此相對(duì)照的，是部分堅(jiān)持和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的村，它們每年至少有數(shù)百萬(wàn)、上千萬(wàn)、數(shù)千萬(wàn)，個(gè)別甚至上億元的集體收入。這些村不僅運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不成問(wèn)題，而且可主動(dòng)在村內(nèi)進(jìn)行精神文明、村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、村民住房改造、新農(nóng)村建設(shè)等各項(xiàng)公共建設(shè)，有能力為村民提供福利和分紅，這顯示出堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)道路的優(yōu)越性。以江蘇省江陰市為例，由于該市的社隊(duì)企業(yè)起步早，而且在社隊(duì)企業(yè)改制中集體資產(chǎn)沒(méi)有出賣，因此村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)在全國(guó)名列前茅。2013年全市252個(gè)行政村凈資產(chǎn)平均為8804萬(wàn)元，村級(jí)經(jīng)營(yíng)性收入共26.9億元，村均1067萬(wàn)元。這成為江陰市農(nóng)村建設(shè)和提高農(nóng)民收入、福利的最主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，遠(yuǎn)超各級(jí)財(cái)政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。像江陰那樣保留集體資產(chǎn)、資源和資金的村，在全國(guó)仍有相當(dāng)部分。這些村不僅依靠集體的力量支撐農(nóng)村的建設(shè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的就業(yè)與增收;更重要的是，由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)還在，那些在市場(chǎng)化進(jìn)程中被分散化、淪為弱勢(shì)群體的農(nóng)民就有了集體的依靠。實(shí)踐證明，靠國(guó)家和集體兩條腿走路，要比只靠國(guó)家一條腿走路好。集體經(jīng)濟(jì)是把農(nóng)民組織起來(lái)走社會(huì)主義道路的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　但到目前為止，國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)明確的保護(hù)、發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的政策。目前有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村改革的導(dǎo)向，一是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社。這個(gè)看似鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策，實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶以契約方式合作經(jīng)營(yíng)，并不承擔(dān)任何村級(jí)組織的行政與社會(huì)責(zé)任，與村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)有本質(zhì)區(qū)別。政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社有優(yōu)惠政策，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)則完全沒(méi)有。二是要求在量化和確權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)村級(jí)集體資金、資產(chǎn)和資源進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，把原來(lái)的集體所有改為農(nóng)民的股份合作制。這項(xiàng)改革的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民的利益，要求在明確村民權(quán)益的基礎(chǔ)上，由集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分紅，以及使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相銜接，但沒(méi)有強(qiáng)調(diào)村級(jí)組織所承擔(dān)的政治與社會(huì)責(zé)任，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)面臨的首要任務(wù)，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)村級(jí)集體必須留足公積金、公益金和管理費(fèi)的比例。目前，只有少數(shù)地區(qū)對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展和規(guī)范管理村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)自行制定了法規(guī)或文件，如浙江省2007年制訂了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，安徽省出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》的2014年30號(hào)文件，廣東省東莞市2012年也下發(fā)了《中共東莞市委、東莞市人民政府關(guān)于推動(dòng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，但絕大部分地區(qū)對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有積極的鼓勵(lì)和扶持政策。

　　實(shí)踐證明，堅(jiān)持和發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是堅(jiān)持走社會(huì)主義道路的重要方面。但中央并沒(méi)有明確強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)在村級(jí)組織所承擔(dān)功能中的作用。在政策導(dǎo)向上，沒(méi)有對(duì)堅(jiān)持走集體經(jīng)濟(jì)道路的農(nóng)村典型進(jìn)行導(dǎo)向性的肯定、總結(jié)與推廣。

　　村一級(jí)組織還缺乏公共行政資源。在我國(guó)從事行政事務(wù)，特別是社會(huì)管理領(lǐng)域，主體是政府部門，而不是村級(jí)組織，后者只是協(xié)助單位。但在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，政府不再向農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再收取發(fā)展社會(huì)事業(yè)的統(tǒng)籌費(fèi)，政府也就不再有動(dòng)力關(guān)心和幫助村級(jí)組織的各項(xiàng)工作;在取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村地區(qū)的財(cái)源和行政經(jīng)費(fèi)受到壓縮，許多地方通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并來(lái)減少行政開(kāi)支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄面積大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺乏足夠的行政資源深入村開(kāi)展工作;而且，由于干部作風(fēng)的官僚化，習(xí)慣于層層分解指標(biāo)，向下布置，以量化指標(biāo)考核對(duì)下進(jìn)行獎(jiǎng)懲的方式進(jìn)行工作。因此，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“懸浮式”政府[3]，干部很少下鄉(xiāng)，下鄉(xiāng)也只是檢查村干部落實(shí)各項(xiàng)工作的情況，并不具體介入、指導(dǎo)村的工作，更不主動(dòng)幫助村開(kāi)展工作。村級(jí)組織已變?yōu)樵诖逵騼?nèi)代替政府部門落實(shí)行政事務(wù)的責(zé)任主體，完不成任務(wù)就拿村干部問(wèn)責(zé)。包括一些需要管理執(zhí)法權(quán)的工作，比如對(duì)違章建筑搭建的管理，收取超生的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，對(duì)焚燒秸稈、污染物排放的監(jiān)管，對(duì)無(wú)證行醫(yī)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)的取締，管控吸毒人員，對(duì)監(jiān)外執(zhí)行犯罪人員的矯正等等，也都責(zé)任到村。但村卻并無(wú)行政管理執(zhí)法權(quán)，這致使此類工作很難落實(shí)。而任務(wù)不完成的村干部，又往往收入被扣除[4]。

　　伴隨著從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，到對(duì)承包地的確權(quán)和永久化以及對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度改革，原來(lái)以集體經(jīng)濟(jì)為依托組織起來(lái)的農(nóng)民，被重新分解為以個(gè)人和家庭為主的經(jīng)營(yíng)單位。個(gè)人權(quán)利不斷強(qiáng)化，但同時(shí)卻削弱和取消了農(nóng)民對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體的義務(wù)和責(zé)任。面對(duì)這樣的農(nóng)民，同時(shí)又缺乏公共行政資源但卻被要求承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，這種反差導(dǎo)致村級(jí)組織在職能上的錯(cuò)位，最終造成農(nóng)村基層政權(quán)的弱化。

 

　　村組織經(jīng)費(fèi)困難，村干部逆向淘汰

 

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織普遍面臨工作經(jīng)費(fèi)缺乏、村干部待遇低、社會(huì)保障差的情況。2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和政策措施，提出了將村干部報(bào)酬、村辦公經(jīng)費(fèi)和其他必要支出作為重點(diǎn)保障內(nèi)容。中央財(cái)政把村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障補(bǔ)助納入縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍，重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，并逐步提高了保障標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)地方加大對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的投入力度。2009-2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助逐年增長(zhǎng)，但村級(jí)干部待遇的整體水平依然很低[5]。例如廣西柳州市村書(shū)記兼村主任每月報(bào)酬650元，不兼任的550元，其余村干部500元，年終獎(jiǎng)勵(lì)550-450元不等;遼寧鳳城市村干部每月報(bào)酬600-700元;河南省南陽(yáng)市村書(shū)記每月600元，副書(shū)記、村委委員按照每級(jí)120元的標(biāo)準(zhǔn)遞減;河南省安陽(yáng)市村書(shū)記每月650元，副職、村委會(huì)委員按照90元的標(biāo)準(zhǔn)遞減。“村干部的報(bào)酬不能養(yǎng)家糊口”，這是已故遼寧省鳳城市梨樹(shù)村全國(guó)人大代表毛豐美在2013年對(duì)來(lái)基層調(diào)研的國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組所反映的帶有普遍性的問(wèn)題[6]，也是難以吸引優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部的原因之一。近年來(lái)國(guó)家實(shí)行“大學(xué)生村官”政策，財(cái)政相應(yīng)作出了較大投入，但基層的反映卻不佳。一是大學(xué)生村官?zèng)]有解決農(nóng)村基層問(wèn)題的能力，二是他們的目標(biāo)最終都是要離開(kāi)農(nóng)村，對(duì)改善村干部隊(duì)伍狀況并無(wú)貢獻(xiàn)。只有少數(shù)仍保留村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，村干部收入來(lái)自于集體經(jīng)濟(jì)收入、政府規(guī)定分配的基數(shù)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，因此村干部的收入才高于當(dāng)?shù)仄骄べY。

　　由財(cái)政保障的村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)同樣很低。重慶市2011年規(guī)定村級(jí)組織每年保障工作經(jīng)費(fèi)8000元，河南省南陽(yáng)市村級(jí)組織每年的保障經(jīng)費(fèi)是6000元。財(cái)力情況較好的山東省，按照2000人以上、1000-2000人、1000人以下的大、中、小村分類，分別保障辦公經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元、2萬(wàn)元、1.5萬(wàn)元。即便如此，這些經(jīng)費(fèi)對(duì)一個(gè)村一年來(lái)說(shuō)，保運(yùn)轉(zhuǎn)仍十分困難，更談不上搞任何建設(shè)。在這種條件下，許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于使用先富起來(lái)的人擔(dān)任村黨支部書(shū)記，因?yàn)檫@些人有資源，好辦事，比較容易落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所交辦的各項(xiàng)任務(wù)，由此出現(xiàn)所謂“富人治村”現(xiàn)象。這些農(nóng)民企業(yè)家兼村支部書(shū)記雖有不少人對(duì)村的工作具有責(zé)任心，但因?yàn)槭种杏衅髽I(yè)，主要精力還是放在自己的企業(yè)上，只是每天抽點(diǎn)時(shí)間打理一下村務(wù)。他們樂(lè)于擔(dān)任黨支部書(shū)記的一個(gè)重要目的，是為了有利于做生意，在村遇到發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，也可以近水樓臺(tái)先得月;有的甚至還利用村支書(shū)職務(wù)便利為自己謀利。

　　近年來(lái)因利益、宗族、幫派等因素，農(nóng)村兩委改選中賄選現(xiàn)象不斷，許多地方政府采取不告不理的態(tài)度。農(nóng)村基層政權(quán)的衰弱，導(dǎo)致一些地方家族勢(shì)力、宗教勢(shì)力、灰黑勢(shì)力興起，把持了村級(jí)組織。他們或在村務(wù)中欺上瞞下，違法亂紀(jì)，損害群眾利益;或通過(guò)國(guó)家給農(nóng)民的優(yōu)惠政策撈好處，造成部分地區(qū)農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張，上訪不斷。

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各級(jí)財(cái)政對(duì)三農(nóng)投入的力度也很大[7]，幾乎到了財(cái)力可以負(fù)擔(dān)的極限，但從整個(gè)農(nóng)村建設(shè)的需求看，仍處于杯水車薪狀態(tài)。放棄國(guó)家和集體兩條腿走路的方針，整個(gè)農(nóng)村的建設(shè)只依靠國(guó)家財(cái)力這一條腿，等于放棄了把農(nóng)民組織起來(lái)的道路，實(shí)際上也難以走得通。實(shí)踐告訴人們，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收入，是建強(qiáng)農(nóng)村基層組織的現(xiàn)實(shí)需要，是加快農(nóng)村發(fā)展的迫切要求，是化解村級(jí)債務(wù)、增強(qiáng)村基層組織發(fā)展能力、提高村干部待遇的最有效途徑。

 

　　大多數(shù)村級(jí)黨組織難以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用

 

　　村級(jí)班子由黨支部和村委會(huì)組成，村黨支部是我國(guó)農(nóng)村基層黨組織，也是村級(jí)組織的核心。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村黨建首先遇到的問(wèn)題是失去了政治方向。

在互助組、合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)村黨的建設(shè)圍繞的是社會(huì)主義目標(biāo)和集體化道路，它通過(guò)把農(nóng)民組織起來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，支持社會(huì)主義工業(yè)化，為農(nóng)民提供公共服務(wù)和社會(huì)福利。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村合作醫(yī)療、耕讀小學(xué)、對(duì)軍烈屬的優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、對(duì)五保戶的保障，以及修橋、筑路、興修水利，都是依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量。先國(guó)家，再集體，后個(gè)人，是這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)。正確處理這三者關(guān)系，是建設(shè)社會(huì)主義的基本問(wèn)題。社會(huì)主義和集體主義，是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的政治方向和鮮明的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，組織農(nóng)民、教育農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民也是在這個(gè)基礎(chǔ)上展開(kāi)的。

 

　　與改革之前和之初相比，目前農(nóng)村基層的黨群關(guān)系正在發(fā)生變化

 

　　在農(nóng)村改革過(guò)程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制堅(jiān)持土地、資源的集體所有性質(zhì)，在意識(shí)形態(tài)上仍保留“先國(guó)家，再集體，后個(gè)人”的基本價(jià)值。但隨著第二輪土地承包、進(jìn)一步的量化確權(quán)，土地集體所有的性質(zhì)被不斷虛化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，農(nóng)民對(duì)國(guó)家、集體的義務(wù)和責(zé)任也隨之被取消，“先國(guó)家，后集體，再個(gè)人”的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)失去了存在的基礎(chǔ)。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“讓一部分人先富起來(lái)”，在農(nóng)村被具體化為發(fā)家致富是先進(jìn)性的標(biāo)志;而作為社會(huì)主義目標(biāo)的共同富裕，則沒(méi)有具體的實(shí)現(xiàn)路徑。在農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，扶貧取得巨大成就的同時(shí)，農(nóng)村的兩極分化也在加劇。正是在這樣的變動(dòng)中，農(nóng)村的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)被顛覆了，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的各種意識(shí)泛起，農(nóng)村黨建的條件在政治上、思想上發(fā)生了巨大變化。

　　經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)的這種變化，致使許多農(nóng)村黨員理想信念喪失，黨組織不再能為農(nóng)民在政治上、思想上提供方向，失去了教育農(nóng)民的政治制高點(diǎn)和組織農(nóng)民的立足點(diǎn)，甚至在信仰上難以與宗教組織競(jìng)爭(zhēng)，在意識(shí)形態(tài)上也無(wú)法與隨著私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)的個(gè)人主義抗衡。今天的農(nóng)民重新回到了一盤散沙的狀態(tài)，黨組織的先進(jìn)性、凝聚力在農(nóng)民群眾中正在失去，村黨支部工作的權(quán)威主要來(lái)自與黨委、政府的關(guān)系，更大程度上成為政府行政職能落實(shí)到村的組織保證。農(nóng)民對(duì)黨組織的態(tài)度是，“有田有糧不找你，不偷不搶不怕你，外出賺錢不理你，出了問(wèn)題就找你，不給解決就罵你，解決不好就告你”。與改革之前和之初相比，黨群關(guān)系發(fā)生了根本性改變。

　　失去政治上的先進(jìn)性，不能為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供共同奮斗的目標(biāo)，也使得農(nóng)村基層黨組織開(kāi)展組織活動(dòng)失去了靈魂與動(dòng)力，這是農(nóng)村黨組織失去戰(zhàn)斗力和凝聚力最根本的原因。其結(jié)果必然造成許多黨員干部政治意識(shí)日益淡薄，思想滑坡，失去對(duì)共產(chǎn)主義的理想信念。許多黨員混同于一般群眾，在有一定集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)，村級(jí)黨組織出現(xiàn)“福利化”傾向，黨組織活動(dòng)必須要村里發(fā)錢，否則黨員會(huì)開(kāi)不起來(lái)。

　　隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展和農(nóng)村人才的流出，農(nóng)村基層黨組織黨員年齡老化嚴(yán)重;流動(dòng)黨員較多，脫離黨組織時(shí)間較長(zhǎng);優(yōu)秀青年大多外出務(wù)工，培養(yǎng)和發(fā)展素質(zhì)較好的黨員困難，這些都對(duì)農(nóng)村的黨員隊(duì)伍建設(shè)構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。

　　由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，有的村完全沒(méi)有集體收入，各項(xiàng)開(kāi)支靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)不足，根本無(wú)力顧及公益事業(yè)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，農(nóng)村基層黨組織想發(fā)揮作用也很難。從調(diào)研情況看，村級(jí)黨組織中能比較好地體現(xiàn)黨組織先進(jìn)性的在5-10%之間，大約有20%左右的基本癱瘓，大部分有組織存在，但主要起配合政府行政工作的功能。

　　改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村黨組織的蛻變，從一個(gè)方面反映了共產(chǎn)黨與農(nóng)民群眾關(guān)系的變化，也反映了國(guó)家治理體系在農(nóng)村基層的衰弱。

 

 

　　村級(jí)組織建設(shè)事關(guān)發(fā)展道路、國(guó)家治理

 

　　村級(jí)組織的衰弱由多種因素疊加造成。作為基層群眾自治組織的村級(jí)組織，卻主要承擔(dān)著政府交派、不斷增加的行政職能;絕大部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)解體，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資源嚴(yán)重不足;改革導(dǎo)向使基層政府“懸浮化”，農(nóng)民“去組織化”，集體主義意識(shí)被拋棄，個(gè)人主義興起;黨的建設(shè)在農(nóng)村缺乏明確的政治方向，黨組織失去了政治上的先進(jìn)性和凝聚力。在體制上，村級(jí)組織又歸三個(gè)相互獨(dú)立的部門主管：村黨支部由黨的組織部門基層處管;村委會(huì)的選舉和村務(wù)公開(kāi)由民政部門的基層政權(quán)處管;村的集體資產(chǎn)，包括村集體所有的土地、資產(chǎn)與資源的管理以及集體產(chǎn)權(quán)的改革，歸農(nóng)業(yè)部門管。這三駕馬車沒(méi)有一個(gè)對(duì)村級(jí)組織的建設(shè)在整體上負(fù)責(zé)。而中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組多年來(lái)主要管的是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，很少對(duì)農(nóng)村問(wèn)題及村級(jí)組織問(wèn)題進(jìn)行研究。“三農(nóng)”雖然包括了農(nóng)村，但到目前為止，中央所發(fā)的十幾個(gè)1號(hào)文件，沒(méi)有一個(gè)是專門針對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的。

　　村級(jí)組織建設(shè)說(shuō)到底，反映的是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的道路問(wèn)題和農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)問(wèn)題。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，始終回避了這樣一個(gè)本質(zhì)問(wèn)題：中國(guó)的農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化過(guò)程中，是否還要堅(jiān)持走組織起來(lái)的道路?組織起來(lái)，在政治上表現(xiàn)為農(nóng)民以村為單位在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下組織起來(lái)，在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為堅(jiān)持和發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，在社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域表現(xiàn)為組織起來(lái)的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我教育、自我服務(wù)，形成國(guó)家與集體共同投入、兩條腿走路進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的格局。30多年的實(shí)踐表明，光有生產(chǎn)力的發(fā)展，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯、產(chǎn)權(quán)的邏輯，雖能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，但結(jié)果只能使少部分農(nóng)民富起來(lái)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)共同富裕，更無(wú)法建設(shè)與社會(huì)主義相適應(yīng)的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值體系。沒(méi)有農(nóng)民的組織化，在農(nóng)村就沒(méi)有集體主義，在中國(guó)也無(wú)法建成社會(huì)主義。

　　行政村作為基層群眾自治組織這個(gè)形式，掩蓋了村級(jí)組織實(shí)際上是國(guó)家治理體系在農(nóng)村的基層環(huán)節(jié)這個(gè)本質(zhì)。這些年來(lái)，主管部門花了大量精力組織村委會(huì)選舉、監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)，卻沒(méi)有從國(guó)家治理體系和能力建設(shè)的高度，來(lái)重新看待村級(jí)組織建設(shè)所面臨的問(wèn)題，追溯問(wèn)題的根源，尋找解決之道。20世紀(jì)末以來(lái)，“三農(nóng)問(wèn)題”的嚴(yán)重性引起了人們的重視。但是，對(duì)于“農(nóng)村問(wèn)題”的認(rèn)識(shí)至今還嚴(yán)重不足。而從國(guó)家治理體系和治理能力的角度看問(wèn)題，村級(jí)組織這塊短板就明顯地暴露出來(lái)。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)的發(fā)展決定著我國(guó)的糧食安全和食品安全、農(nóng)民的情況決定著我國(guó)能否實(shí)現(xiàn)全面小康的話，那么全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村級(jí)組織的建設(shè)，則決定著我國(guó)政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)的未來(lái)。

 

　　注釋：

　　[1] 實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，在農(nóng)民中廣為流傳著“繳夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中“留足集體的”，就是指公積金、公益金和管理費(fèi)。

　　[2] 作者在內(nèi)蒙東部和黑龍江調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，因山區(qū)村域的面積非常大，有的十幾、幾十公里，村干部要辦公，連摩托車的油費(fèi)都無(wú)法解決。而那里的冬季嚴(yán)寒，因無(wú)法解決5萬(wàn)元的取暖費(fèi)，村委會(huì)辦公室、村設(shè)活動(dòng)室都難以使用。

　　[3] 周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮式”政權(quán)》，中國(guó)改革論壇。也需要指出，有部分地區(qū)采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村的做法，對(duì)克服“懸浮式政府”帶來(lái)的弊病很有幫助。

　　[4] 作者在河南南陽(yáng)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的村因收不起水庫(kù)灌溉費(fèi)，村干部的全年收入都被扣;有的因完不成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收取，需要干部個(gè)人先墊付。村干部干了一年工作不僅沒(méi)有拿到收入，而且還背了一大筆債。

　　[5] 一些有條件的地區(qū)大幅提高了村干部的待遇，如新疆從2014年起對(duì)村書(shū)記月收入在1051元基礎(chǔ)上再增加800元;安徽省淮北市從2013年起村正職干部報(bào)酬從每年9000元提高到15600元;湖北秭歸縣村書(shū)記兼任主任的年收入24000元，單設(shè)的20000元，副職為80-90%。但大部分地區(qū)的村干部待遇很低，見(jiàn)《瞭望》新聞周刊，2014年8月11日：《部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)村干部后繼乏人：收入遠(yuǎn)不如打工》。

　　[6]見(jiàn)財(cái)政部中國(guó)財(cái)政雜志社，http://www.mof.gov.cn/preview/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/zhongguocaizhengzazhishe_kanwudaodu/zhongguocaizhengzazhishe_zhongguocaizheng/334/6555/334544/201210/t20121030_691029.html。

　　[7] 2011年，中央財(cái)政對(duì)三農(nóng)投入超過(guò)10419億元，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共投入29342億元，占全國(guó)財(cái)政支出的27.2%，其中16504.7億元用于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，見(jiàn)財(cái)政部網(wǎng)站：www.mof.gov.cn/zhuantihuangu/czjbqk2011/czzc2011/201208/t20120831_679920.html。

　　(來(lái)源：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊)