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       【摘要】：美國軍人的數量在二戰期間高達1570多萬人，這些人在戰后需要重新回歸社會，美國為此專門制定了一部《退伍軍人權利法》，向其中約1240萬人提供教育、培訓、醫療、就業、失業救濟、創業、置地、建房等方面的全面支持，朝鮮戰爭、越南戰爭、海灣戰爭、伊拉克和阿富汗戰爭結束后的退伍軍人安置問題，也都做了類似處理，這推動美國出現了退伍軍人進大學求學、教書、置業、進法院、做工程師和郊區城鎮化的浪潮。美國不是歐洲式的福利國家，但美國卻為退伍軍人提供了歐洲式的福利國家，社會學者邁克爾·曼(Michael Mann)因此把二戰退伍軍人稱為美國歷史上最有特權的一代人

【按：美國軍人的數量在二戰期間高達1570多萬人，這些人在戰后需要重新回歸社會，美國為此專門制定了一部《退伍軍人權利法》，向其中約1240萬人提供教育、培訓、醫療、就業、失業救濟、創業、置地、建房等方面的全面支持，朝鮮戰爭、越南戰爭、海灣戰爭、伊拉克和阿富汗戰爭結束后的退伍軍人安置問題，也都做了類似處理，這推動美國出現了退伍軍人進大學求學、教書、置業、進法院、做工程師和郊區城鎮化的浪潮。美國不是歐洲式的福利國家，但美國卻為退伍軍人提供了歐洲式的福利國家，社會學者邁克爾·曼(Michael Mann)因此把二戰退伍軍人稱為美國歷史上最有特權的一代人。政治學者西達·史考樸(Theda Skocpol)則把美國社會政策的政治起源歸結為對士兵和母親的保護。政治學者塞繆爾·亨廷頓(Samuel P. Huntington)在《文明的沖突與世界秩序的重建》中把兩次世界大戰視為西方文明的內戰，而他的成名作《軍人與國家》在很大程度上也正是為了回應包括退伍軍人和現役軍人在內的二戰軍事建制對美國軍政關系和國運的巨大影響。故此，本文回顧了美國如何處理退伍軍人問題，以饗讀者。】

1944年1月22日，美國史無前例連任四屆的新政總統小羅斯福，通過廣播向其國人發表了他任內的倒數第二份國情咨文，提出了邁克摩爾在其政治紀錄片《資本主義：一個愛情故事》中所說的“革命性”的“第二權利法案”。之所以加上“革命性”這個前綴，主要是因為，“第二權利法案”對第一權利法案做了重大修正。“第二權利法案”是經濟權利法案，或曰經濟安全法案;第一權利法案是政治權利法案，或曰政治自由法案。在小羅斯福看來，沒有經濟獨立和經濟安全，沒有政府對個體經濟權利的恰當保障，就無法實現真正的個人自由，自己之前提出的“四大自由”也就無從談起。

衡量國民福祉的標準：保障國民的經濟權利和經濟安全

空談政治自由，不顧經濟安全，這樣的自由觀念往往會走向訴諸民眾情緒、渲染政治悲情。這不僅僅是這位美國自由派領導人對“沒有同情心、沒有同理心的”保守主義意識形態的抨擊，也同時意味著這位新政總統開始考慮將“進步時代”所開啟的從古典自由主義向現代自由主義的轉型融入憲法，將福利從一種臨時性的恩賜救濟變成制度化的基本權利，從而為“新政時代”的法律與公共政策盛筵畫上一個圓滿的句號。

在某種程度上，這個句號的確已經成形。在這篇國情咨文中，小羅斯福為未來的美國設定了前進方向，將保障國民的經濟權利和經濟安全當作衡量國民福祉的實質標準。也就是說，如果個人沒有充分就業權和充足報酬權，沒有自由種植權，沒有自由貿易和公平競爭權，沒有獲得體面住宅的權利，沒有享有適當醫保和健康生活的權利，沒有享有合理經濟保障免受年老、病痛、事故和失業威脅的權利，沒有接受良好教育的權利，就沒有個人的自力更生、家庭的美滿生活和國家的安定繁榮。但是，這個句號最終并未畫好，因為這部有可能革命性地深刻再造美國的“第二權利法案”根本沒有正式成為法律，“革命性”只停留在紙面上。

盡管經濟安全本身遠未成為全體美國人普遍適用的基本權利，但至少成了一部分美國人的基本權利，這些人就是復轉軍人。六十七年前，1944年6月22日，沿著自己設定的這條道路，小羅斯福簽署生效了1944年復轉軍人調整法(the GI Bill)，這部法律又以“士兵權利法”著稱，在小范圍內落實了小羅斯福幾個月前的國情咨文的政治綱領。對當時的美國而言，第二次世界大戰即將結束，如何解決1575萬軍人退伍后的安身立命問題，避免龐大的復轉軍人群體轉變成失業大軍，拖垮美國經濟，進而將美國陷入法西斯軍國主義的泥潭，成為各界考慮的首要議題。

一戰救濟難題曾令美國蒙羞

毫無疑問，要解決這樣一個史無前例的巨大難題，不能再走過去以范圍窄、門檻高、補償少為主要特點的復轉軍人救濟模式。20世紀以前，復轉軍人的救濟主要參照英國伊麗莎白時代的濟貧法，只照顧那些最應該得到照顧的人，獎勵軍功的主要方式是給予補償或授予土地，只有在服役期間生病或受傷的士兵和烈軍屬才能得到國家的照顧。

戰爭改變了美國，重新塑造了國家與社會、市場和個人的關系，內戰、一戰后的養老金體系無論在多大程度上是成功的，至少都擴大了國家或者政府在美國人生活中的作用。有些學者主張，一戰后美國原本有機會成為其他西方國家那樣的福利國家：擴大內戰的養老金體系，使之覆蓋全國所有老年人。遺憾的是，對福利國家的恐懼，粉碎了這種可能。

在《復轉軍人調整法：一項復轉軍人新政》一書中，作者格倫·阿特休勒（Glenn C.Altschuler）和司徒·布魯明(StuartM. Blumin)指出，“福利國家”的重負可能會壓垮美國，這種擔心歷史悠久，不僅僅保守派這么想，甚至自由派也憂心忡忡，最終導致美國人的福利水平落后于西歐國家。1882年12月的一幅名為“貪得無厭”(the insatiable glutton)漫畫，形象再現了這種憂慮：很多雙手伸向財政部，要吃要喝要錢花，這些人專事福利欺詐，冒領救濟，榨干政府。

這種恐懼感導致了1917年戰爭風險法的失敗，為了避免政府對復轉軍人的救濟過度膨脹，財政支出被整整壓縮了九成，從400億直線下降到40億。美國一戰時470萬軍人的經濟安全程度可想而知，這也正是大蕭條后1933年華盛頓廣場復轉軍人遭到武力鎮壓悲劇的緣由。

二戰難題再造美國復轉軍人福利體系

為了避免重蹈覆轍，必須保障復轉軍人的經濟權利，尤其是在面臨1575萬軍人退役大潮之際，這一點在兩黨、兩種意識形態和社會各界中間成為一個越來越清晰的共識。格倫·阿特休勒和司徒·布魯明描述了這個共識的形成：自建國以來，黨派沖突和兩極化政治就成了美國的痼疾，只有在國家最危急的時刻，兩黨、兩種意識形態才有可能達成共識，1944年復轉軍人調整法就是危急時刻的共識立法。自由派總統與保守派國會在危機時刻暫時放棄了政治利益斗爭，史無前例地在復轉軍人利益和國家長期利益上達成一致，國會參眾兩院均全票通過該法，沒有出現一張反對票。

復轉軍人法成為很多美國人成就所謂美國夢的動力引擎，贏得了廣泛的贊譽，這其中包括美國歷史上任職時間最長(因為自由派長期占據國會多數席位)的國會少數派領袖，包括那些原本不想通過強大政府方案解決社會問題的人，比如商業管理學家彼得·德魯克就稱之為美國二十世紀歷史上最重要的事件，因為它標志著美國向知識社會的轉型，還包括美國前聯邦最高法院著名的保守派首席大法官威廉·倫奎斯特。

1944年6月22日，在該法簽署生效的現場，環顧在小羅斯福周圍的并不是他的同盟，而是他的政敵，這種場景透露出自由派在推出重大政策與法律變革時所特有的統領能力，彰顯兩黨、兩種意識形態在這個問題上空前團結。1954年，開啟美國廢除種族隔離進程的布朗訴教育委員會案宣判時，自由派的聯邦最高法院首席大法官厄爾·沃倫就刻意追求這種儀式化的共識，為了確保判決是九個法官“全體一致”通過的，連原本生醫住院的大法官羅伯特·杰克遜也被用擔架抬上法庭，見證這一歷史性的團結時刻。

兩位作者還生動描繪了另一幅畫面。1995年7月，在小羅斯福逝世五十周年紀念儀式上，克林頓將這部法律視為小羅斯福影響最為深遠的遺產，這份殊榮沒有給其他新政立法，也沒有給為美國帶來結構性變革的二次新政，甚至二戰的勝利也落選了。因為克林頓認為正是這部法律極大地改變了美國的社會面貌，讓美國經濟的強勁增長，給美國帶來和平和繁榮，這一切都是因為這部法律讓幾代復轉軍人有機會獲得良好的教育，建立穩固的家庭和健康的生活。因此，這是一次為了復轉軍人利益的新政，而復轉軍人們也將這部法律視為自己重新融入平民生活的最重要中介。

作為新政時代的收官之作，1944年復轉軍人調整法成為美國歷史上最具包容性、最全面的福利方案，這是國家對經濟社會生活的又一次深度滲透。政府為美國復轉軍人提供包括教育、培訓、醫療、就業、失業救濟、住房、創業、置地等項目在內的全面支持，并在十一年的有效期內，不僅成功幫助千萬年輕復轉軍人實現了自力更生，還刺激了經濟增長和經濟發展，堪稱美國社會立法、社會政策的里程碑。

從安全網到均等機會平臺

1575萬軍人為國流血犧牲前線殺敵，他們退伍后的經濟安全必須得到政府保障，這在二戰末期的美國得到社會各界的一致認可，無論自由派還是保守派，都視之為不可觸碰的政治底線。沒有這種底線共識，任何制度都不會有什么修復能力。

當然，在接受這種共識底線的前提下，仍然可以辯論，這種辯論是為了更好地執行既定共識下所產生的法律和公共政策。羅斯福死后，保守派和自由派隨即在對該法的解釋上出現分歧：保守派擔心它能否完成將1575萬士兵轉變成平民的艱巨任務，他們認為國家的幫助只能是臨時性的，不能變成另一項新政措施。自由派則將其認定為一項公共工程，如果成功，可為其他國內政策所效仿。1944年復轉軍人法的基本功能，從提供一張安全網變成提供各種均等化的機會，就是這樣一種共識底線下辯論的結果。

授人以魚，不如授人以漁

1944復轉軍人法頒布實施前，美國聯邦政府已為二戰軍人提供不少補貼，包括充分的撫養津貼、退伍金、綜合醫療、醫療護理、就業振興與培訓、服役期間死亡或傷殘補償金、戰爭風險壽險、服役期間商業政策保費擔保、公民權保障、在服役期間暫停特定民事責任執行、軍嫂緊急婦幼護理、復轉軍人的再就業權。可以看出，這些保障主要是為了向復轉軍人提供一張包羅萬象的安全網。

二戰接近尾聲時，作為維護復轉軍人利益的重要社會組織，美國復轉軍人協會向全社會公開并當面向小羅斯福當面陳述了下述六項要求：(1)復轉軍人的訴求必須得到迅速處理，所有士兵在退役前必須獲告知自己有哪些權利;(2)為幫助復轉軍人適應平民生活，根據服役時間發放一次性退伍金，最高500美元;(3)復轉軍人局提供學費，幫助復轉軍人接受教育或技能培訓;(4)不必額外補償軍人服役期間津貼與平民職業之間的差額，但各州和復轉軍人局須為復轉軍人提供購買住房、田地和做生意的政府擔保貸款;(5)復轉軍人就業與美國就業司剝離，單獨歸屬復轉軍人局管理;(6)向失業的復轉軍人每星期最高支付25美元，最長52周。

盡管小羅斯福總統并沒有逐條采納這些訴求，但卻完全接受了這些訴求所蘊涵的基本原則：即為復轉軍人提供全面的經濟安全保障，這也正是1944年復轉軍人法的立法精神。下面就讓我們看看所謂全面的經濟安全保障到底全面到什么程度。這部法律形式上只有六條主要內容，但涵蓋之廣前所未有。

第一條教育補貼：軍人，無論男女，均有機會在退役后繼續原來的教育或技術培訓，或者申請新的進修或再教育課程，不僅不用交學費：由政府補貼每年最高500美元的學費，而且求學期間還有權每月獲得一筆生活補貼。政府補貼復轉軍人的學費、書本費、教育資料費。復轉軍人自由選擇自己想入讀的學校，高等院校自由接納符合自己入學要求的復轉軍人。根據這條法律，在1944-1954年間，約800萬復轉軍人，總數的50%，接受大學、大專、準大學教育補貼和職業培訓補貼，其中，約230萬人進了大學或大專院校;350萬人接受了學校培訓;340萬人接受了職業培訓。美國政府為此耗資約140億美元。

第二條政府擔保個人置業貸款：復轉軍人如果購買或者新建住房、農場或者生意產業，可獲得由政府擔保的的貸款，最高不超過所需款項的50%。最終，400萬復轉軍人，總數的25%，接受復轉軍人事務局擔保的住房、農場和生意貸款。

第三條失業補貼：對于沒有找到工作的復轉軍人，提供合理的失業補貼，每周發放，最長發放一年。最終，830萬復轉軍人，總數的約52%，接受失業補償，作為融入平民生活的補貼。

第四條就業培訓：提升復轉軍人的就業咨詢機制的有效性.

第五條增加軍人醫療設施：授權足額建設一切必要的醫療設施。1930年，復轉軍人局已經擁有54家醫院，171個醫療中心，350多個門診和社區診所，126個家庭護理小組和35處居所。半個多世紀后的今天，這些設施的數量都大大增加了。

第六條復轉軍人局專司其責：擴大復轉軍人部的職權，使之專注于及時、有效地處理復轉軍人事務。1989年，復轉軍人局升格為復轉軍人部。

而1944年復轉軍人調整法，盡管只有六條主要內容，但卻因為美國歷史上前所未有的大規模教育資助和置業擔保計劃，為復轉軍人提供了自力更生、重新融入平民生活的均等機會。這部法律因此成為一個開始美好生活的引擎，成為一個機會均等的平臺。

這部法律的出臺，意味著復轉軍人安置的重心，從為復轉軍人提供一張包羅萬象的安全網，轉變成為他們自力更生的機會發生器。而這部法律的基本原則即全面的經濟權利保障能否推及平民，而不僅僅只限于軍人，也成為自由派和保守派之間的核心爭論，這場曠日持久的爭論讓小羅斯福的“第二權利法案之夢”最終成為泡影。

不過，從安全網到機會均等平臺的轉變，意味著保守派的批評并非沒有道理，如果只是一味地用財政資金全面救濟復轉軍人，不僅長期看來政府可能無以為繼，也很可能把復轉軍人們變成“福利依賴者”，這實際上是降低了復轉軍人的經濟社會地位，這種把問題留給未來的方式無助于真正解決問題，尤其是國家內部經濟正在緩慢復蘇，國家外部安全壓力巨大的情況下。可以想見，這也正是雄心勃勃的自由派之所以最終做出妥協的原因所在。

美國歷史上最成功的法律與公共政策創新

從安全網到均等機會平臺的轉變，讓這部法律成為美國社會各界公認的美國歷史上最宏大、最全面、最成功的法律與公共政策創新。美國史家指出，正是因為這部法律，美國才出現了復轉軍人進大學求學潮、復轉軍人置業潮、郊區城市化浪潮，進而，才出現了后來的復轉軍人進大學教書潮、復轉軍人做工程師潮、復轉軍人進法院潮。

1954年，美國普查局調查發現，1575萬復轉軍人成功回歸平民生活，約1240萬人，約78%，直接受益于復轉軍人調整法，四分之三的受訪者認為這部法律改變了他們的生活。剩下的330萬人不少是聽從了保守派自力更生的勸告，不接受政府的幫助。

這部法律成為此后類似立法當之無愧的模板，比如解決朝鮮戰爭570萬復轉軍人問題的1952年朝鮮復轉軍人權利法，1966年越南戰爭復轉軍人權利法，1990年代海灣戰爭復轉軍人權利以及2008年復轉軍人權利法等等。1944年復轉軍人法開始的軍人經濟權利保障之路，在其后的半個多世紀不斷延展。

2006財政年初，美國有2430萬復轉軍人，美國人的四分之一，約6300萬人，因為是復轉軍人或其家屬、遺屬，而有資格成為復轉軍人部福利和服務的受益人。在2005財政年，復轉軍人部花費了712億美元，其中315億美元花在醫保上，371億美元花在各種福利補貼上，1.48億美元花在國家公墓系統上。

今天，已有2130萬復轉軍人、現役軍人及其家庭成員接受了復轉軍人部提供728億美元的教育和培訓資助，受益人包括780萬二戰復轉軍人、240萬朝鮮戰爭復轉軍人、820萬后朝鮮戰爭和越南戰爭復轉軍人和現役軍人。復轉軍人部發出了1800萬份住房貸款擔保，總值高達8920億美元。

復轉軍人部最終成為美國最龐大、最全面的福利項目的提供者，成為美國最大的醫療教育和醫護培訓管理機構，以及美國最有效的醫療保障福利項目：復轉軍人醫保項目。

從提供一張安全網到提供全面的均等機會，這樣的“儉省治理”原則，讓美國在整體上并不是像歐洲那樣的普惠式福利國家，但美國人大可不必失望傷心，因為美國并非不存在北歐那樣從搖籃到墳墓的高福利體系，這個體系就在他們身邊，每八個人中就有一個受益于這個體系。

1944年復轉軍人法的全面經濟安全保障原則及其對美國社會的這種巨大影響，的確值得我們反思：美國真的是“小政府、大社會”嗎？公益性的福利項目真的只會一敗涂地嗎？以及，也許關乎我們的未來的，一張無所不包的安全網和一個機會均等的平臺，到底哪個更適宜？抑或有兼得的可能？

參考書目：GlennC. Altschuler and Stuart M. Blumin, TheGI Bill: a new deal for veterans, Oxford University Press, 2009.

【歐樹軍，中國人民大學國際關系學院副教授】