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賈根良丨國有企業的新使命：國家創新意志的政策工具

點擊：3001 作者：賈根良來源：昆侖策網【授權】發布時間:2023-08-16 07:39:55

【摘要】在現代創新型經濟中，作為公共部門的使命導向型企業組織，國有企業系統的重要功能和新使命之一就是替代并補充政府作用的部分職能，作為國家創新意志的政策工具發揮三種主要的作用：國有企業作為打破既得利益集團和傳統思維支配性影響的有力工具，推動國家創新體系的變革；在應對能源轉型、氣候變化、公共衛生、收入不平等和人口老齡化等重大社會挑戰和全球挑戰中發揮主力軍作用；在后發國家特別是我國的技術趕超中發揮不可替代的特殊作用。這一理論適合于大型國有企業以及不論大小的所有知識和技術密集型國有企業。論文具體探討了大型國有企業作為組織者和協調者在構建我國本土創新網絡和本土創新共同體中的重要作用；建議將國有企業作為政策工具，改變目前大學和科研院所的科研活動“內部自我循環”的不利局面。

一、“使命導向型創新政策”與國有企業的“公共使命”

演化經濟學家們認為，應對人類社會在經濟、社會和環境等方面的重大挑戰越來越成為21世紀公共政策的突出特征。這些重大挑戰既包括能源轉型、氣候變化、全球性流行病、收入不平等和人口老齡化等非常棘手的問題，也包括人工智能和合成生物學等新技術帶來的新機遇。在過去幾年，為了應對這些重大的社會挑戰和全球挑戰，演化經濟學系統地構建了“使命導向型創新政策”的經濟理論。

所謂“使命導向型創新政策”就是利用前沿知識，通過跨部門或全社會的公私合作，以解決重大社會挑戰和全球挑戰為目標而實施的系統性公共創新政策。“使命導向型創新政策”在演化經濟學中有其思想傳統，在經濟政策史上也早已有之。例如，美國19世紀的農業技術創新政策、美國宇航局的登月計劃和我國“兩彈一星一艦”的“舉國體制”等，但其當代使命“不僅關注技術挑戰，而且也關注傳統上屬于公共服務的領域，如教育或福利國家，包括許多跨部門的經濟和政策”，因此，在當代社會具有更廣泛的公共價值。

“使命導向型創新政策”由三項基本要素構成：任務部門、具體目標和實施期限。在“使命導向型創新政策”的理論文獻中，所謂的任務部門是指專門致力于組織和協調某項創新使命的政府機構或公共研發機構。由于這種理論是在西方發達資本主義國家發展起來的，因而由于其社會制度和意識形態等原因，“使命導向型創新政策”理論文獻的新發展遺漏了國有企業作為使命導向型組織的重要作用。但在筆者看來，所有公共部門都可以擔當“使命導向型創新政策”的任務部門所肩負的重任，雖然不同的公共部門在其中發揮的作用具有較大差別。

無疑，國有企業是重要的公共部門，“公共部門是由國家控制的經濟部門，它包括所有提供公共項目、商品或服務的由公共資助和控制的政府機構、企業和組織”。國有企業與其他公共部門的不同之處就在于它既是企業組織，又是公共部門，正是這種“一身二任”,使其在現代創新型經濟中肩負著兩種主要的使命：核心技術創新的先鋒隊和國家創新政策的工具。托紐里斯特和卡羅在他們的文章中指出，國有企業不僅是獨立的創新者，而且還可以被視為創新政策的工具和更廣泛的創新體系中變革的推動者，作為創新政策的工具，它能夠克服創新政策及其實施中的許多常規性挑戰。例如，協調和實施創新政策、改進創新網絡并為創新融資。但是，托紐里斯特和卡羅并沒有對國有企業作為創新政策工具的問題進行系統討論，本文是這方面的初步嘗試，集中探討國有企業作為創新政策工具的三種主要的作用。

與演化經濟學新近的文獻不同，國有企業的研究文獻隱含地假定了國有企業的“公共使命”,對贊同國有企業在國民經濟中發揮重要作用的研究者來說，這種“公共使命”是不言而喻的，因而在既往的國有企業創新研究中并沒有得到系統的討論。正如索倫梯諾指出的，“公共使命在有關國有企業的文獻中似乎無處不在，但卻很少成為研究的重點，它通常被認為是理所當然的，通常在隱喻的意義上被使用。”索倫梯諾在該文中將國有企業在國民經濟中承擔的一般性責任歸納為五大類：宏觀經濟目標，如政府利用國有企業實現特定財政目標或在經濟衰退期間為了穩定經濟而實施的反周期性支出政策；國家利益目標，如作為政府在國家優先領域投資的首選渠道，支持新興產業的發展，將對國家安全至關重要的工業、信息和生產技術置于國家所有和控制之下；依靠國有企業實現國家再分配的目標；將國有企業塑造成模范企業公民的目標：國有企業有義務以身作則，通過提供更高的工資水平和優越的福利充當私營企業的壓力計；減少負外部性的公共目標。索倫梯諾認為，創新問題是對國有企業使命的新探討，他同意國有企業可以作為實現公共利益的手段，在推動創新驅動的經濟增長中發揮重要作用。

無疑，國有企業具有不同的類型，也具有多重“公共使命”,本文將聚焦于技術創新問題。實際上，在經濟思想史中，經濟學家們早就注意到國有企業作為“使命導向型”的公共組織在推動制度變革和技術創新中的重要作用。例如，20世紀初的德國資產階級經濟學家桑巴特曾高度贊揚國有企業在資本主義發展中的作用。他指出，國有企業“不僅有助于建立一種工業的原型范例，而且也有助于確立這種新型組織的步調和型態。由于國有企業創造的需求，國有企業常被用作資本主義工業發展的催化劑。這些企業是如此的不可或缺，以至于對資本主義發展的解釋不能將之忽略——盡管國有企業的觀念并非起源于推動資本主義，但它們卻通過成千上萬的途徑促進了資本主義的發展”。在演化經濟學中，賴納特因其重視國有企業在經濟發展中的作用而引人矚目，在他看來，“國有企業的建立主要是為了國家的利益。……國有制常常是作為‘最后的企業家’出現的”，目的就是為了創造公共產品和降低經濟系統的不確定性和風險，并引導國民經濟進入高質量的收益遞增活動。

綜上所述，國有企業在歷史上歷來都是國家實現公共利益的重要手段，是推動一國進入高質量發展階段的重要政策工具。作為公共部門，國有企業以創造公共價值而非賺取利潤作為企業經營活動的主要目標，并且“與私人企業的不同之處在于它們的長期視角、公共性、對于增加社會收益的外部性的重視以及與政府的關系”，因此，國有企業有責任從事私營企業不愿從事的增強正外部性和降低負外部性的經濟活動，并承擔起協助政府執行協調不同創新主體行為的社會功能。歸納起來，作為使命導向型的公共組織，國有企業在推動一國進入高質量發展階段中可以執行三方面的公共職能，我們下面就對其分別進行討論。

二、國家創新體系變革的推動者和協調者

首先，國有企業作為國家創新體系變革的推動者，是指國家可以將國有企業作為一種強有力的政策工具，通過國有企業的新技術創新引入新的經濟技術范式，打破既得利益集團和傳統思維對產業發展支配性影響所導致的路徑依賴，實現社會經濟發展的新路徑創造。在這方面，筆者舉兩個例子說明這個問題。

第一個例子是中美兩國高速鐵路建設的巨大差別：由于中國國家鐵路建設和運營都是國有企業，所以可以不受傳統鐵路(普通鐵路和快速鐵路)“沉淀成本”的制約而大力發展高速鐵路建設，自2015年底以來，中國高速鐵路營業里程一直保持在穩居世界第一的水平。反觀美國，截至到2022年初，該國仍沒有一條高鐵路線，這并非美國不需要高鐵，美國現代貨幣理論代表人物柯爾頓曾呼吁，美國需要“高速鐵路覆蓋全國”。導致美國高速鐵路嚴重滯后的根本原因是美國鐵路和金融等部門的既得利益集團嚴重阻礙等多種因素相互作用的結果。例如，美國私有化的鐵路部門運營傳統鐵路可以得到有保障的利潤，而建設高鐵需要巨額投資，但由此導致的高票價因為得不到政府補貼必將造成虧損，因而不愿改造鐵路系統；金融部門因建設高鐵缺乏商業利潤，也不愿投資，在這種情況下，不以贏利為目的的國有化鐵路公司在打破這種路徑鎖定上就發揮著重要作用，但美國缺乏這種力量。這種狀況并非美國鐵路獨有，而是美國所有基礎設施都面臨的困境：美國土木工程師協會(ASCE)給美國的基礎設施打了“D+”的分數，他們估計在10年內需要45900億美元投資才能使其達到適當的標準，但這種投資卻受到美國兩黨對財政赤字或國家財政支出錯誤認識的嚴重阻礙。

第二個例子是使用國有企業打破私人企業壟斷所導致的創新停滯和壟斷高價格等僵局。例如，在目前英美等一些資本主義國家，由于大型私人制藥公司對市場的壟斷，導致其長期以來產品壟斷定價漠視公眾利益，一味地追求短期回報，新藥研發動力不足。為了改變這種狀況，馬祖卡托與合作者提出，英美國家的政府有必要采取國有化措施，通過獲得部分私人制藥企業的控股權，直接參與生產以改變私人制藥公司壟斷價格制定的行為。馬祖卡托等人認為，雖然私營部門在將前沿藥物推向市場方面也至關重要，但由于“企業股東治理模式”所導致的短期主義如此根深蒂固，以至于大型私人制藥公司的行為與公共利益的嚴重不一致長期得不到解決。因此，當傳統的政策工具無法影響制藥業所需要的改變時，尤其是在這些傳統的政策工具失敗的情況下，有充分的理由需要在制藥領域采取公共選擇：政府以合理的和固定的價格普遍提供有質量保證的藥品，與私營部門的產品競爭，這就需要政府更直接地參與協調和執行藥物創新和生產的全部活動，并保持足夠的控制水平。在他們看來，國有化是這種公共選擇的最適合形式，但國有化可以采取不同的形式，并不需要完全轉讓所有權。馬祖卡托等人將國有股份作為創新政策工具的主要目的有以下幾個方面：在私人制藥業創造“鯰魚效應”的競爭，迫使大型私人制藥公司改變制定壟斷高價的行為，使國家對新藥研發投資的收益普惠于廣大患者；促進創新，如改變私人制藥行業只關注于藥品的做法，促使醫藥衛生行業更多地投資于疾病診斷、手術治療和人們生活方式的調整，以及更多地投資那些被忽視但對改善全球人口的健康狀況具有巨大潛力的領域。

眾所周知，我國科研與生產相脫節的“老大難”問題長期得不到解決，特別是在過去二十多年中，這種狀況愈發嚴重，相當多大學和科研院所的科技研究以在海外發表SCI論文的等級和數量作為科研評價的主要標準，關注并致力于解決企業生產中急需攻克的技術難題的科研工作者越來越少，這種狀況靠大學、科研院所、國家科研研發資助機構如自然科學基金委等內部力量已經很難改變。在筆者看來，國有企業可以成為打破科技研發領域根深蒂固利益格局的重要政策工具之一，使國有企業成為高風險、高回報的突破性技術創新的規劃者、推動者和組織者之一。其具體的做法是減緩自然科學基金委對國家實驗室、科學院系統和大學系統科研研發資助的增長速度，將一部分科研經費的財政撥款交由大型國有企業支配，由這些大型國有企業根據國民經濟生產中遇到的問題，對上述科研單位明確提出需要攻克的技術難關、所要達到的技術和產品標準，并與其商定需要進一步推進的應用基礎研究，為其提供研發資金并作為最終客戶購買其研發成果，發揮國有企業對其科研方向的引領和刺激作用，引導其將研發活動直接針對生產中急需解決的重大技術難題，并開展前瞻性的應用基礎研究和商業化創新研究，其目的就在于打破大學和科研院所科研活動“內部自我循環”的格局，扭轉我國科研與生產相脫節的“老大難”問題日益惡化的局面。

其次，國有企業的管理者可以通過與政府的所有權關系來協調創新政策，成為公私創新行為者的協調者，這種作用可以分為國有企業系統內部和外部的協調作用。

多位國外學者探討了國有企業系統內部協調的優勢和作用，蘭多尼將其總結為以下兩個方面：第一，國家所有權可能涉及不同行業的多家公司，在這種情況下，作為共同的所有者緩解了企業之間的關系，增強了企業創新網絡，在這方面的一個例子是意大利政府的控股公司IRI成功的知識管理，它是以上下游產業之間用戶—生產者交互作用為基礎的。第二，正如貝洛克指出的，由于“國家研究機構有更大的能力來理解看似不相干的研究領域之間的聯系”，因此，國家可以通過創新政策帶動產業間的交流，換句話說，政府可以協調國有企業的活動并實現不同領域和不同要素“新組合”的創新政策目標。這方面的一個例子是在法國和英國等幾個歐洲國家的指導下，通過國家航天機構的手段整合航空航天工業。

國有企業特別是大型國有企業作為協調者在協調國家創新體系中科研單位、供應商和私營企業的創新行為方面也是具有優勢的，特別是作為“鏈長”對供應鏈中廣大的中小企業提供資金支持、技術指導和技術轉讓等方面，可以作為政府創新政策的工具很好地發揮作用。由于中小企業的資金和技術資源有限，因此，創新型國有企業有必要為之提供必要的幫助。例如，中國國家電網公司在特高壓輸電技術的開發和應用方面處于世界領先地位，在特高壓技術的開發中，該公司有效地發揮了供應鏈中合作企業創新活動的協調者作用，展示了公司的高度承諾，設立了明確和具體的目標，提供有吸引力的資金和技術支持。這不僅增加了參與者的信心，也幫助他們對支持國家電網公司在特高壓技術發展方面的好處有了清晰的認識。

打造本土企業掌控的產業鏈、創新網絡和本土創新共同體是目前我國應對美國科技戰的當務之急。在技術和市場“兩頭在外”的國際大循環經濟發展戰略的時代，國內經濟一體化遠遠落后于國際經濟一體化，中國絕大多數本土企業的出口參與的基本上都是發達國家跨國公司的價值鏈或產業鏈，它們受到各自所在生產網絡內發達國家主導廠商的整合，對接的是外國企業的標準，采購的是外國企業的設備或中間產品，它們很少采購國產設備和上游投入品。這種狀況導致了本土企業的技術創新各自為政，無法持續地通過企業間的創新互動為技術能力的發展提供正反饋機制，因而也就無從解決國民經濟急需解決的重要產業和技術問題。

為了應對目前的世界經濟大變局，我國迫切需要產業鏈上不同環節的本土企業之間形成供給和需求持續交互作用的正反饋機制，但這需要形成本土企業支配和共享的技術和產品標準，打造本土創新共同體。這項工作無法單獨靠市場、靠私人企業來解決，只能靠公共部門統一協調。凱恩斯曾指出，“對于政府而言，關鍵不是在于去做那些個人已經在那里做的事務，也不是在于比個人會做的更好或者更壞，而是在于去做那些現在還沒有人在那里做的事務。”我國政府部門在從事產業鏈整合方面的行業專家和技術人員相對匱乏，而國有企業不僅積累了相關人才，而且具有深厚的產業基礎，因此，作為中國國家創新體系變革的重要推動者，特別是作為創新網絡和本土創新共同體的重要構建者，國有企業在這方面可以大顯身手。

三、應對重大社會挑戰或全球挑戰

在應對目前重大的社會挑戰或全球挑戰方面，國有企業可以作為國家貫徹創新意志的重要工具發揮獨特的作用。我們知道，以解決能源轉型、氣候變化、公共衛生、人口老齡化等公共服務問題為目標的重大創新由于具有很強的正外部性，而創新成果在通常情況下不具有明確的產權，所以，私營企業缺乏創新動力。為此，政府必須提出明確的需求，采取有效的激勵措施，以支持國有企業和私營企業的創新努力?？ㄋ固貭栔Z沃和弗洛里奧在簡要地討論了能源轉型、可持續交通、數字通信、健康和氣候變化的重大挑戰后，提出“新形式的”公共企業可以代表政府發揮變革推動者的作用，并建議創建與此類社會挑戰相關的公共使命導向型組織，在這些組織中集中世界上最好的研究，并積極推進向私營和公共公司轉讓技術。

在這里，筆者簡介并評論巴拉內斯和格林運用現代貨幣理論和老制度學派制度變遷理論對美國能源轉型的最新研究。目前，絕大多數科學家和許多國家的政策制定者都已認識到，由于化石能源對氣候變化所帶來的嚴重影響，全球必須盡快實現向清潔可再生能源(風能、太陽能和波浪能)的轉型。兩位作者指出，清潔可再生能源面臨的關鍵問題是，由于它們依賴于自然生態系統，其發電存在不確定性，但為電網供電卻需要能量按需生產和分配，并且考慮到所需負載，需要以比目前更確定的方式來提供能量，而目前的能源存儲技術尚不能解決這種矛盾。因此，試圖一次性將目前的熱電網轉換成可再生電網可能會導致電力短缺和停電。處理這個問題需要一個短期和長期的解決方案。短期而言，在完全過渡到可再生能源電網之前，有必要保持一支有針對性的靈活供電的熱發電企業隊伍，以避免在間歇發電期間對電網的破壞；從長遠來看，中央政府必須在建立存儲能力和提高可再生能源發電速度的技術上進行直接投資，隨著能源存儲技術的不斷成熟，整個電網就可以逐漸過渡到完全的可再生能源電網。

基于可再生能源專家的研究報告，兩位作者認為，目前在技術上可以加快實現從以化石燃料為基礎的電力供應系統向可再生能源供應為主的電力供應體系的轉型，但主要障礙是資金和成本問題。提供電力供應的公用事業公司，包括投資者所有的和市政所有的，是實現資源生產投資的主要機構，但這些公司主要是以能否覆蓋任意會計期預算或正常產出水平的成本的費率高低決定投資與否，而這個費率是由美國州監管委員會決定的。因此，在從熱能生產向清潔可再生能源生產轉型的大部分負擔就由平衡能源供需的私營和市政公用事業公司承擔了，如果沒有中央政府的補貼，這些公司就不會有轉型的動力。按照現代貨幣理論學派的理論，由于中央政府作為貨幣發行的壟斷者沒有財政約束，也沒有盈利要求，因此，可以將財政負擔從私營部門轉移到公共部門來消除技術創新的融資制約和成本制約。為了避免公用事業公司因將成本轉嫁給費率支付者而拖延能源轉型，兩位作者建議成立一個可以稱之為美國聯邦能源融資銀行的機構，負責為公用事業公司提供補貼，以抵消快速采用激進的可再生能源配額制所帶來的成本，以實現可再生能源轉型的目標。

但是，目前的美國無論是投資者所有的、還是市政所有的公用事業公司都是以盈利為目的的，在別的國家，公用事業的私有化甚至導致了居高不下的壟斷利潤，這種利潤追求遲滯甚至阻礙了能源轉型。因此，兩位作者認為，在理想情況下，能源系統應該國有化，以便盡快開始對化石燃料基礎設施進行有管理的解散，代之以對綠色公共基礎設施的大規模直接投資，政策制定者應該推行這樣一個計劃。然而，國有化的電力供應系統以服務于公共目的為目標，主要經營目標不是利潤，顯而易見，國有化這種激進的計劃不可能被美國社會所接受。鑒于這種社會歷史制約條件，兩位作者只能基于相對保守的制度變革假設，建議美國政府在聯邦層面運用財政工具將成本負擔轉移給聯邦政府，其目的是將能源轉型對當前系統造成的混亂(包括制度和技術兩個方面)降到最低成本，打破目前美國能源轉型停滯不前的困局。

四、國有企業在后發國家核心技術創新中特殊的重要作用

著名經濟史學家格申克隆通過經濟史研究指出：經濟越落后，特殊制度因素對市場的替代作用就越大。在這當中，可以說國有企業是最重要的替代性制度因素，這不僅是出于公共福利、經濟安全和國防等方面的重要原因，更重要的，由于一國經濟越落后，它就越沒有現代企業組織與發達國家富可敵國的國際壟斷企業相競爭，這就需要國家通過建立國有企業，創造競爭優勢，引導私人經濟進入報酬遞增的高端經濟活動之中，在這方面它發揮著特殊企業家的作用，是發展中國家先進技術和先進組織的引導者。高旭東教授通過研究發展中國家的企業特別是我國企業的自主創新問題，具體地討論了這個問題。在他看來，包括我國在內的發展中國家面臨著“后來者劣勢”的嚴重困境，并將國有企業作為應對這種挑戰的重要工具。

所謂“后來者劣勢”是指發展中國家的企業即使開發出了新技術、新產品，同跨國公司相比，也往往更容易受到懷疑，更不容易被用戶、消費者和市場所接受，國內用戶還是更傾向于購買國外技術和產品。高旭東教授指出，“后來者劣勢”的核心不是技術問題，而是市場問題，其直接后果有兩個：一是自主技術創新的成果無法發揮其應有的潛力；二是企業缺乏進行自主技術創新的動力，因為自主技術創新的收益難以得到保障。在這種情況下，不解決“后來者劣勢”問題，我國的自主創新就會遇到巨大的障礙。在歷史上，后發崛起的國家都是通過實施高關稅保護和限制外國直接投資的戰略措施解決自主創新產品的市場問題的。但在我國市場已經高度開放的條件下，寄希望于“政府部門在意識、輿論和政策上的大力支持”是必要的，但希望往往會落空，即使成功了，道路也是異常艱辛。更為現實的辦法是自力更生，在這方面，大型國企的優勢是顯而易見的。這些大型國企的一個特點是作為上下游一體化的大企業，擁有巨大的內部市場，可以自己“購買”自己的產品，因而能夠在某些領域克服“后來者劣勢”的巨大負面影響。高旭東教授以中石油為例，說明了我國大型國企可以充分發揮大型國企內部市場巨大的優勢，首先在大型國企內部使用自己開發的技術和產品，并在這一過程中進一步驗證、完善、提高新技術、新產品，為走向(國內和國外的)外部市場打下堅實的基礎。

但是，如果每個大型國有企業只是在其各自內部推行自己“購買”自己的產品，國有企業系統就不能充分利用國有經濟內部巨大的市場規模，它也不能發揮對私人企業技術創新的推動作用。因此，如果國家制定《國有企業自主創新產品采購法》,在整個國有企業系統推行統一的自主創新采購政策，規定其不僅要采購國有企業系統內部自主創新的技術和產品，而且也必須采購本土私人企業自主創新的技術和產品，那么，由于我國國有經濟的總體規模是任何國家的國企系統都無法比擬的，這將對我國核心技術創新起到巨大的推動作用，這將是我國國有企業系統為克服包括私人企業在內的“后來者劣勢”給整個國民經濟做出的重大貢獻。

值得指出的是，人們在討論自主創新和科技舉國體制時往往只關注“供給方創新政策”，嚴重忽視市場需求和“需求方創新政策”的重大作用。但是，正如美國學者指出的，“單靠研發投資是不足以帶來創新或利用創新的”，澳大利亞學者琳達·維斯也指出，“美國聯邦政府機構建立了以(政府)技術采購作為驅動力的最強大的技術發展模式”，“1962年，政府采購需求占到美國集成電路100%的市場份額”。試設想：如果沒有美國政府在半導體技術開發初期對其產品的全部購買，美國戰后的信息技術霸主地位將如何奠定？所謂創新采購是指購買尚未存在的技術、產品、服務或系統，或者購買已有但需要進一步改進的技術、產品等，通過提出技術標準、具體產品等，通過創新催化器的作用，推動和刺激創新，并為創新者提供確定的市場需求，降低其風險。因此，我國應該高度重視國有企業自主創新采購在擺脫“后來者劣勢”上的關鍵性作用，將其打造成本國核心技術和顛覆式創新的重要發動機，并作為推動國內產業鏈整合、構建創新網絡和本土創新共同體的有力“武器”發揮重大作用。

注釋（略）

（作者系中國人民大學教授，教育部長江學者；來源：昆侖策網【授權】，轉編自“紅色文化網”，原刊于《教學與研究》2023年第3期，修訂發布）

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