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賀雪峰：不將農民組織起來，振興鄉村就沒有可能性

點擊：3845 作者：賀雪峰來源：《武漢大學學報（社會科學版）》發布時間:2021-06-06 08:46:28

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鄉村振興與農村集體經濟

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，2018年中央“一號文件”明確實施鄉村振興的目標任務是：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

鄉村振興戰略是黨中央從黨和國家事業全局出發、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活的向往作出的重大戰略決策，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的新旗幟和總抓手。振興鄉村必須立足當前中國農村的現實基礎，充分利用當前農村的制度條件。

當前中國農村最重大的戰略是鄉村振興，最重要的制度條件是農村集體所有制。鄉村振興顯然離不開農村集體經濟，如何利用農村集體經濟的條件來實施鄉村振興戰略有很多值得討論的空間。

本文中，筆者重點討論了當前鄉村振興戰略所遇到的組織困境，討論了中國農村集體經濟在組織農民方面的優勢，分析了當前農村集體土地制度改革存在的缺陷，提出了通過重新設計當前農村集體土地制度來重新組織農村和農民，從而為鄉村振興提供組織資源的設想。

一、鄉村振興的前提

毫無疑問，鄉村振興的主體是億萬農民群眾，只有億萬農民組織起來，自己動手創造美好生活，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求才能實現。在當前農村勞動力大量流出農村、進城務工經商的背景下面，億萬農民群眾本身也是變動的，是需要通過制度和資源來進行組織與動員的。缺少組織的一家一戶式個體農戶顯然不可能成為振興鄉村的主體。

在傳統中國農村社會，農村基層是宗法性質的結構，一家一戶式的小農加上封建宗法制度，使農村處在一種缺少發展的超穩定狀態，基層社會是自治的，離國家權力很遠，只能為國家提供有限稅賦。晚清以來，中國被迫開啟現代化進程，國家加重了從農村的資源提取，由于缺少強有力的現代化基層組織體系，農村出現了普遍的基層治理內卷化現象，即國家從農村提取的資源遠遠少于農民實際承擔的稅賦，結果是：國家只有限地增加了從農村提取的資源，農民卻已不堪忍受各種經濟盤剝。農村因此成為中國社會與政治不穩定的一個根源。

1949年后不久，我國即建立起“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制，農村以生產隊為基本生產和分配單位。人民公社體制有兩個優勢：一是通過工農產品剪刀差為中國工業化提供原始資本積累；二是人民公社將農民組織起來，在農業生產、水利建設、農田改造、教育醫療以及文藝諸方面進行建設，取得了巨大成就。人民公社的缺點是很難真正在農業生產上做到按勞分配，存在“干多干少一個樣”的問題，從而難以調動農民的勞動積極性。分田到戶以后，農戶有了生產經營自主權，農戶個體生產積極性被激發出來，并在很短時間內實現了農業大豐收和農村大發展。但由此引發的問題是：分田到戶以后，雖然農戶有了很強的個體生產積極性，國家卻很難再向農民提取稅賦資源了，即國家向分散的個體農戶收取稅費必須通過鄉村干部這個中介，鄉村之間很快形成利益共同體，這個利益共同體十分類似杜贊奇所討論的20世紀上半葉華北普遍存在的“贏利型經濟”，結果，分田到戶僅僅10年時間，農村普遍出現了農民負擔過重、干群關系緊張、村級債務惡化等嚴重的“三農”問題，以至于到20世紀90年代，解決“三農”問題成為全黨工作“重中之重”。

進入21世紀后，黨和國家斷然采取措施取消了農業稅和專門面向農民收取的稅費，這得益于中國已經完成了工業化，國家財政收入主要來自城市工商業，農業GDP只占約10%。取消農業稅以后，國家從分散農戶那里提取稅費資源的難題也就不復存在。

取消農業稅以后，國家不僅不再向農民收取稅費，而且向農村大量轉移資源。當前，國家每年轉移到農村的資源總量高達2萬億左右。國家大量向農村轉移資源，極大地改善了農村基礎設施，緩解了農村貧困，提高了農民的發展能力。不過，總體來講，國家向農村轉移資源并未同時提高農民的組織能力，甚至出現了國家轉移資源越多農民越是“等、靠、要”的問題。在部分地區甚至出現了國家為農民建設基礎設施，農民卻當釘子戶坐地要價的情況。

如果說，國家出錢為農村建設基礎設施和提供基本公共服務具有必要性的話，那么建設農村美好生活則應當是農民自己的事情。農村基礎設施如水利、電力、道路、通訊等，基本公共服務如基本醫療、義務教育、基本養老保險、最低生活保障、扶貧等，在中國已經完成工業化、國家財力充足的情況下，由國家來提供農村基礎設施與基本公共服務是可能的，也是必要的和有效的，雖然效益還有再提高的空間。

提高國家資源轉移到農村進行建設效益的最重要之處在于：國家資源下鄉應當與農民組織能力的提升結合起來。只有當國家向農村轉移資源提升了農民的組織能力，這樣的資源轉移才是最有效的。農民的組織能力主要表現在他們表達需求偏好的能力和一致行動的能力上。中國農村地域廣大，不同地區的情況差異極大，即使基礎設施和基本公共服務的需求也存在著不同地區的特殊性，但僅僅靠自上而下標準化的資源輸入也還不夠，且也往往是低效的。

如果國家轉移資源不只是要建設基礎設施和提供基本公共服務，而是要建設農民的美好生活，要實現鄉村振興，就必須要將農民組織起來。不將農民組織起來，僅靠個體的分散農戶，振興鄉村是沒有任何可能性的。

總體而言，將農民組織起來，以農民為主體，讓農民自己建設自己的美好生活，是鄉村振興的基本前提與條件。

二、農民的構成

“誰是農民”這個問題看起來很簡單，但實際上很復雜。鄉村振興必須以農民為主體，必須將農民組織起來。但問題是：農民是誰？

中國傳統社會是以農業為主的農村社會，農戶固守鄉土，很少有外出的機會，從農戶家庭來講，大多數農戶家庭都實行性別分工，男耕女織，既有農業收入，又有家庭副業收入。人民公社時期城鄉體制分割，農民流動受限，農戶家庭收入主要來自土地。

分田到戶以后，農民生產經營積極性被調動起來，過去隱性的農業剩余勞動力凸顯出來，隨著城鄉二元結構的松動，農村剩余勞動力開始進城務工經商。進入20世紀前后，隨著中國加入世貿組織，城市和沿海地區提供了大量的就業機會，全國勞動力市場逐漸形成，農村勞動力在全國城市尋找第二、第三產業的就業機會，中國城市化驟然加速。分田到戶時，中國實行家庭承包責任制，土地承包的基本原則是“增人不增地，減人不減地”。2016年全國土地承包權確權頒證，目前正推動農村土地“三權分置”。也就是說，只要具有農村戶籍的農民都有土地承包經營權，有很多已經沒有農村戶籍的農村人口，分得承包地后一直享有土地承包權，家庭人口減少的農戶家庭仍然可以保有土地承包權，因為“減人不減地”。

這樣一來，在當前中國農村，“誰是農民”就成了一個復雜的問題。大致說來，農民有以下幾種不同的含義：

第一種，全家留村且耕種自家承包地的農戶。

第二種，青壯年勞動力外出務工經商，承包地由中老年父母耕種的農戶。

第三種，有承包地但自己不耕種，將承包地流轉給他人耕種的在村農戶。

第四種，主要靠租入土地耕種的農戶。

第五種，在農村從事副業生產或雇傭勞動的農戶。

第六種，將土地經營權流轉、外出務工經商，可能還會回來種地的進城農戶。

第七種，將土地經營權流轉且已在城市安居的農戶。

第八種，祖籍為農村但既不在農村經營又沒有承包土地的家鄉人。

第九種，其他。

以上九種農戶，可以進一步清理為以下五種農戶家庭：

第一種，全家都在農村（村莊）生產生活，主要收入來自土地、農業和農村的農戶家庭。

第二種，青壯年子女進城務工經商，中老年父母留村務農的“半工半耕”家庭。

第三種，全家進城但仍然有農村承包土地，將承包地經營權流轉出去，隨時可能回村要回承包地耕種的農戶家庭。

第四種，全家進城不再需要土地經營權的農戶家庭。

第五種，其他，比如本村外出工作的家鄉人。

隨著全國統一勞動力市場的形成，城市化加速，越來越多的農村勞動力和農戶家庭進城務工經商，其生產生活都脫離了農村，之前相對封閉的村莊不復存在，農民發生了巨大分化。表現在與土地的關系上就是土地耕種者（經營者）與土地承包者之間正在分離，村民與村莊之間的關系也變得空前多樣。比如：從村莊外出工作的人員，全家進城的農戶，老年父母留守的農戶，全家留村的農戶。從與土地的關系上講，有農戶仍然耕種自己的承包地，有農戶將土地出租出去。租出土地農戶又分長租和短租，短租的目的一般是為進城失敗留下返鄉退路。

在村莊邊界已被打破，大量農戶進城務工經商的情況下，農戶與土地關系變得十分復雜，農戶與村莊利益關系也變得十分復雜。在某種意義上，當前的村莊已完全不同于過去的村莊，因為村民已極大地分化了，村莊利益多元化了，甚至大量農戶家庭全家進城且退出農村人情圈，多年不回村過年了。作為一個共同體的村莊與作為土地承包者集合體的村莊，重合度越來越低。

在村民分化、村莊利益訴求多元化的情況下面，之前的村莊組織體系很難再有效發揮作用，村民自治也越來越困難，全國農村普遍出現了村級組織行政化的趨勢。正因為難以將農民組織起來，農村缺少接應上級資源的能力，自上而下的各種資源難以有效輸入農村。如何在新形勢下將農民組織起來就成為鄉村振興的根本問題。

三、土地集體所有制的優勢

將農民組織起來，關鍵是要讓農民有能力對接國家資源，將國家資源轉變為自己建設美好生活的能力，這其中有兩個最為重要且緊密聯系的方面是：其一，誰來種田及如何種好田，這個方面的關鍵是要設計什么樣的土地制度；其二，農民集體能否自主進行公共事業建設。其中關鍵是能否利用好中國農村土地集體所有制的優勢。我們先來回顧一下中國農村土地制度。

中國實行土地公有制，土地是生產資料。20世紀80年代以來實行土地家庭承包責任制，村社集體有土地的所有權，土地承包經營權歸農戶，土地承包經營權一般是按人均分，按戶占有。第一輪土地承包的承包期為15年，1998年前后第二輪土地承包實行延包30年不變，并且2002年通過、2003年施行的《土地承包法》第27條規定，承包期內發包方不得調整承包地。2006年《物權法》出臺時將土地承包權界定為用益物權，2016年開始全國土地確權進一步強化了農民土地承包經營權的物權性質。

當前農地制度上面臨的問題有兩個：

一是分田到戶時，為了公平，一般都是先將土地分級分等再按人均分，這樣均分的結果是不僅每戶承包地面積都很小，而且承包地塊分散，十分不利于土地耕作和經營。如何將細碎化地塊集中起來形成連片耕種，成為幾乎所有農村土地經營中最需要解決的問題。

二是隨著越來越多農村勞動力和農戶家庭進城，這些進城農民或農戶不再種地，而將土地流轉出去收取租金。但問題是，進城農戶大多會為防止進城失敗而保留隨時收回土地耕種的權利，所以大多數流轉都是非正式、無固定合同期限的自發流轉，流入土地的農戶不可能在土地上進行基礎設施建設，流入土地農戶的經營規模可能擴大了，卻可能因為地塊分散、基礎設施薄弱而陷入農業投入大而收益小的困境。

在很多丘陵地區，一個中農戶種約有50畝地，這50畝地卻分散在全村東西南北各處，甚至是跨村從親朋那里流轉過來耕種的，耕種難度大，收益較小，因為土地細碎而造成一定程度的土地拋荒。越是強調農戶土地承包經營權的物權性質，越是進行土地確權，就越是會固化土地中的既得利益，越是難以改變土地地塊細碎和土地產權分散的問題，也就越是難以形成適度的經營規模及有效率的土地經營。

也就是說，當大量承包土地農戶進城，耕種土地的農戶往往不只是耕種自家承包地時，或者說當承包土地農戶與經營土地農戶發生分離時，之前穩定承包經營權的制度就可能會造成農業效率的損失。

那么，如何建立暢通的土地流轉制度，既保護承包農戶的權利，又保護經營者的權利，同時提高農業效率，形成適度規模的有效率的農業？當前中央的政策是推動農地“三權分置”，即將土地的所有權、承包權和經營權分開，承包土地的農戶有土地承包權，經營土地農戶有土地經營權，承包土地農戶將經營權流轉給經營戶，經營戶因為有了經營權就可以以經營權作為抵押物獲得金融貸款，就可以對耕地進行基礎設施建設，就可以形成適度的規模經營。

但問題是，理想很美好，實現起來卻很難。首先，很少有農戶愿意將自己承包經營權中的經營權流轉出去，尤其是“三權分置”將“經營權”作為可以抵押貸款的物權時，農戶就不愿以很低租金長時期地以正規合同將土地流轉出去，因為這樣的土地流轉意味著他們不僅失去了部分土地權利，而且不能再隨時返回農村耕種土地。當前全國絕大多數進城農民選擇非正規的無期限、無合同式的土地流轉，即是出于這樣的考慮。

只有一種情況下農戶會愿意轉讓出具有物權性質的經營權，即流入土地的經營戶愿意支付高額租金且一次性付清長期地租。顯然，很少有農業經營者有能力一次性支付高額長期土地租金。如此一來，在“生不增、死不減”的確權制度下面，中國農村細碎、小規模土地經營的格局難以改變。

比農民進城造成承包者與經營者分離更基本的農業經營問題是分散小農難以解決產前、產中和產后合作問題，這可能造成農業效率的損失。

分田到戶之初，一般提“農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，除了強調分田以外，還強調集體的“統一經營”，在取消農業稅之前，村莊集體的一個重要職能是為農戶提供農業生產的統籌，通過收取“三提五統”（即村級三項提留和五項鄉統籌）和共同生產費，為農民提供諸如抗旱排澇、修建道路等服務。

2006年農業稅取消以后，村社集體不再向農戶收取共同生產費，國家規定經村民會議通過可以收取不超過人均15元的“一事一議”經費，用于農村公共事業建設。顯然，人均15元的收費太低，而且全國絕大多數地區根本就沒有進行過“一事一議”的籌資，村社集體統的功能喪失，億萬農戶重新回到中國歷史上的分散小農狀態。村社集體既無法組織農民，也沒有組織農民的動力，村社集體與農戶脫節。離開村社組織對農戶的組織，國家無法面對億萬分散小農。結果，進入21世紀以后，國家向農村轉移了大量資源，農村社會卻仍然缺少活力。

筆者在農村調研中發現，鄉村干部普遍認為，過去向農民收錢難，現在給農民分錢更難。國家大量資源下鄉并沒有真正激活鄉村社會，解決農民問題，滿足農民訴求，反而在一定程度上加劇了農村社會的不滿。

如何提高國家資源的效率，激發農民的主體性，讓農民組織起來，成為當前“三農”問題和鄉村振興戰略中的根本性問題。

廣東省清遠市農村進行農村綜合改革的過程中有一些探索值得總結，尤其是土地整合和資金整合的經驗。所謂土地整合，就是在土地確權時“確權不確地”，將外出務工不種地的農民的土地集中起來發包給種地農戶耕種，同時進行資金整合，通過農民授權，由村集體統籌使用國家轉移到每個農戶的農業綜合補貼。這樣就在集體收入與每個農戶之間建立了聯系，村社集體掌握一定的資源（即整合的資金、土地），具有一定的供給農村公共品的能力，同時因為集體掌握的資源與每個農戶之間都有密切聯系，甚至有些資源本身就是農戶授權村社集體使用的資源，農戶就會對村社集體使用資源的效率進行監督約束，在村莊熟人社會，村干部也通常會有能力（因為有資源）及意愿（因為是村民的資源）來回應農民的公共品訴求。通過土地整合和資金整合，清遠農村不僅通過集體流轉解決了土地細碎化的問題，而且發揮了回應農民公共品需求、解決農村公共服務不足的能力。

清遠市農村綜合改革的經驗值得仔細討論，其中的土地整合和資金整合是兩條十分重要的線索。實際上，在當前時期最有可能將農民重新組織起來的條件恰恰是土地集體所有制和國家轉移的資源。如何從體制上再造農民集體，這是當前能否解決“三農”問題及實現鄉村振興的根本問題。

四、國有農場的經驗借鑒

除農村集體所有制以外，中國農地制度還有國有農場。國有農場的土地是國有土地，過去實行國營。在20世紀80年代，受農村經營體制的影響，國有農場也普遍實行了土地承包制，只是承包年限相對較短，農場保留了較強的統一經營管理的權力。國有農場將土地承包（租賃）給職工經營，同時收取承包費，并且有相當程度的經營管理權限。因為糧價持續低迷，在20世紀90年代，與農民不愿種田棄田拋荒外出務工經商一樣，國有農場也普遍出現了因為負擔太重職工家庭不要承包地的情況。

2006年國家取消農業稅以及附著在農業稅上專門向農民收取的各種稅費后，土地不再承擔農業稅費，土地利益凸顯出來，全國出現了農民爭奪土地承包經營權的沖突。之前為不繳農業稅而聲明放棄土地承包經營權的農戶，其承包地已經調整給其他農戶耕種，甚至在1998年第二輪土地延包中承包給了其他農戶。取消農業稅后，因為土地利益巨大，之前放棄土地承包權的農戶通過上訪等渠道來維護自己的“權利”，在強大壓力下，很多省市自治區不得不在2004年前后對第二輪土地承包進行完善。

農村稅費改革以后，農村取消了農業稅，國有農場土地相對較多而職工相對較少，取消土地承包費可能造成嚴重問題。國有農場保持了土地承包收費，改土地承包為土地租賃，職工租賃土地必須要出租賃費。隨后，全國國有農場普遍推行“兩田制”，將農場土地分為兩個部分，一是身份田，二是租賃田，凡是農場職工都可以分到一定數量的身份田（幾畝至幾十畝），身份田不繳納租賃費，租賃田則需要繳納租賃費。例如，安徽皖河農場2008年實行“兩田制”，每個職工都可以分到4畝身份田，其余土地則作為租賃田租賃給職工耕種。租賃田每五年調整一次，職工必須承擔租賃費（筆者2016年調研時，租賃費為470元/畝）。按規定，因為土地是生產資料，如果農場職工自己不種地，就需要將租賃土地退還給農場，農場再另外招租。

簡單地說，當前國有農場土地制度與農村集體經營制度有兩點重要不同：

第一，國有農場職工租賃土地必須繳納租賃費，這個租賃費通常比市場租金略低；

第二，職工租賃了土地只能自己耕種經營，不允許流轉。

國有農場與農村經營體制的以上不同，使得國有農場的土地制度遠優于當前農村土地制度，具體表現在以下幾個方面。

第一，因為租賃土地每五年調整一次，且租賃土地需要支付租賃費，除非需要土地進行農業生產，否則進城務工經商的農場職工就不會索要土地。如此，土地回歸生產資料的性質。

第二，因為土地是生產資料，沒有形成利益固化，有調整的空間，國有農場就可以按農業生產的需要進行土地租賃，表現出來的就是國有農場解決了農村經營中普遍存在的土地細碎化的弊病。

第三，因為國有農場仍然保留了較大的土地支配權，國有農場普遍具有較強的產前、產中和產后服務能力，具有較強的農業生產統籌能力，普遍具有共同生產服務的能力。

第四，因為可以收取土地租賃費，國有農場不僅具有提供農業服務的能力，而且實際上也辦了社會，提供了除了經營之外的公共服務。農場還具有較為強大的再分配能力。這些都是當前農村極欠缺的方面。

第五，對農場職工來講，當職工家庭覺得種田劃算時，他們就留在農場種田，不僅可以種自家身份田和租賃田，還可以優先從農場獲得其他職工退還給農場的租賃田。若外出務工經商有更高收入，職工家庭決定外出務工經商不再種地，他們就可以將租賃土地交還農場，由農場再租賃給愿意種地的職工家庭。進城務工經商職工家庭一旦回到農場，他們可以再從農場獲得租賃土地耕種。這樣一來，農場土地制度就可以很好地適應城市背景下職工流動的現實，既讓土地成為職工的保障，又防止土地成為農場職工進城獲得更多利益機會的牽絆。

實際上，當前農村土地制度安排中最大的麻煩之一就在于：國家一方面試圖通過強調農民的承包權來保障農戶利益，為農戶提供保障或進城失敗的退路，一方面又強調經營權流轉來保障土地經營者的利益，從而提出農地“三權分置”制度。但問題是，只強調土地承包經營權的物權性質，而不強調其生產資料的性質，就很難真正有效應對經營者與承包者分離所造成的農地保障與經營不兼容的困境。

在國有農場土地制度為農村經營體制提供的經驗中，最重要的也許還不是農業經營和土地保障方面的，而是國有農場通過保留對土地的支配權，包括收取租賃費、五年重新租賃調整土地，租賃土地不得流轉等。這使得農場可以借對土地制度的安排運轉起來，或者說，如此土地制度安排使得農場具有很強的組織能力。具體表現在統籌農業生產、提供農業社會化服務、對農場利益再分配等方面，農場從而具有很強的對接國家資源的能力，比如在國家農業土地整理項目中，國有農場比農村實施要有效率得多。農場體制的最大優勢其實就是具有資源再分配能力，從而可以對接國家資源，并依據農場實際進行建設。這正是當前農村體制最為缺乏的。

五、農村土地“三權分置”的一種設計

當前農村土地“三權分置”，主要是希望通過賦予經營權以物權性質，從而為土地經營權進行農業生產提供保障，同時允許農民保留承包權以保護農民的權利。但問題是，一旦經營權被物權化，就必然會擠壓承包權，比如，土地承包戶將經營權流出之后就喪失了經營權，就不能再隨時要回經營權，土地本身作為生產資料的保障作用就大幅度下降了。

進一步的，以土地確權為基礎的“三權分置”可能造成不可移動土地上附著高強度利益，造成地權整合和地塊連片的高成本。更重要的是，“三權分置”可能造成村社集體的進一步弱化，村集體土地所有權虛置，村社集體行動能力喪失，村莊公共性喪失，甚至可能造成村莊內生組織能力喪失。這在當前土地確權的村莊已表現得十分明顯。

那么，什么樣的農村土地制度既可以解決當前農地細碎化的問題，化解當前農村土地承包者與經營者分離造成的困境，還可以保障農民的土地權利，提高農村社會的組織能力呢？

沿著農地“三權分置”的思路，將農村土地劃分為所有權、承包權和經營權，現在的主流思路是集體占有土地所有權，農民平均分配承包權，農戶可以將土地經營權流轉給土地實際經營者，從而保障農民的土地承包權，也保障土地經營者的經營權。顯然，土地經營者的經營權是由土地承包者讓渡出來的，或者說土地承包者有權利將土地經營權讓渡給土地經營權。

我們來比較一下國有農場。國有農場的土地所有者是國家，農場代國家行使所有權，農場職工有土地的承包經營權/租賃權。但是，農場土地是生產資料，不是財產，承包或租賃的土地只能自己耕種，不能流轉出去，也就是說，農場職工不具有讓渡土地經營權的權利。

以農場的土地權利安排來反觀農村土地權利安排，可以進行這樣一種土地權利的“三權分置”，即相對限制農戶的承包經營權。具體來講，村社集體土地集體所有，全體村社成員具有平等的土地承包權，承包土地的農戶以家庭為單位經營土地，從土地中獲取生產收益，承包土地的農戶可以且僅可以自己種地，不允許土地流轉，若承包土地的農戶進城或者因其他原因不再種地，農戶需將承包地退回村社集體，集體給予退回土地農戶一定的地租補償，這個補償略低于市場土地租金。村社集體將農戶退還的土地經營權招標，優先滿足本村社集體成員擴大農業經營規模的需要，并按市場價格收取租金。同時，為了形成相對的土地連片成塊、適度規模經營，村社集體有權在一定期限內對村社集體土地進行調整。

也就是說，土地“三權分置”，允許村社集體占有土地所有權，農戶有耕種土地獲利的土地承包經營權，農戶不耕種土地則需要將土地經營權退回村社集體，農戶承包權作為一種收益權，可以從村社集體中獲取租金收益（類似返租倒包）。從土地確權上看，只確權不確地，農戶種地就確地，不種地則以承包權來獲得集體給予的返租收入（即地租補償）。承包土地農戶將土地經營權退還給集體的同時，享有地租補償。若進城失敗返回家鄉種地，村社集體就應當將農戶的承包權落地，讓農戶可以耕種與承包權面積、土地品質相近的土地（即承包地）。

這樣一來，土地制度設置就可以同時解決土地細碎化和城市化背景下土地承包者與經營者分離造成的問題，同時可以保證進城失敗的返鄉農民仍然有地可種。更重要的是，因為村社集體有權收回不種地農戶的土地經營權，并且有權為耕作便利調整土地，村社集體就具有了公共性的權利，就有能力回應農民的需求，能為農民提供一定數量的公共品。

同時，以土地權力配置為核心，村莊中承包土地且自己耕種的農戶，承包土地但因外出務工不耕種土地將土地經營權退還村社集體同時獲得地租補償的進城農戶，以及優先滿足村社集體成員的流入土地也可以通過村社集體將土地經營權流轉給外來大戶，就在村社集體中享有不同程度、不同份額的土地權利，這些土地權利又都是可以計量的，從而是可以“算平衡賬”的，這樣就可能通過土地制度的重新設置與賦權來塑造一個具有利益計算能力或算平衡賬能力的真正的村社集體。這個村社集體可以組織起來，為農民提供農業生產方面的公共服務，提供生活方面的公共服務，甚至提供村莊治理諸方面的公共服務。

更重要的是，通過土地權利分配將農民組織起來，使村社集體重新具備算平衡賬的能力，則自上而下的國家資源轉移就可以轉移對接到村社集體，村社集體就可能依據當地公共事業的需求進行最有效率的建設，從而激發出農民的主體性，讓農民自己組織起來建設美麗鄉村，振興鄉村。

六、小結

鄉村振興是一個戰略，并非是一個短時期的政策，鄉村振興的前提必是將農民組織起來，否則，由國家直接面對億萬小農戶，無論國家如何支持農村，國家也絕無可能滿足地域極其廣大、情況千差萬別的農村發展需求。將農民組織起來最有效的辦法是利用當前的農村集體土地所有制，通過科學設置集體土地的權利，使所有農民利益與土地聯系起來，并造成對村社集體的賦權，從而重新激活村社集體，形成村社集體“算平衡賬”的能力，真正將農民組織起來。

毫無疑問，鄉村振興的主體是農民，同時我們一定要認識到，鄉村振興的主體并非分散的個體農民，而是且只能是組織起來的農民。一旦農民組織起來，村社集體就可以成為對接國家資源、激發農民積極性、建設美麗鄉村中最重要的具有主體性的平臺，農村建設和鄉村振興也就有了希望。

（作者系華中科技大學特聘教授，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師，第三屆全國基層政權建設和社區治理專家委員會成員；來源：昆侖策網，原刊于《武漢大學學報（社會科學版）》）

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