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        【內容提要】阮富仲主政后，越南與中國爭奪南海領土主權的總體立場雖然沒有變化，但在海域主張管轄范圍、島礁法理地位、島礁和海域攻防重點等問題上均做出了重大政策調整。此次調整的實質是，越南在中國崛起和美國戰略重心東移的雙重背景下，利用地緣政治格局的變動，以犧牲中國的利益為籌碼，放棄部分不切實際的權利主張，爭取域外勢力和東盟諸國的介入以及國際輿論的支持，推動南海問題國際化，借助所謂時代的力量追求本國利益的最大化。越南在南海的戰略性收縮，試圖以名義上的讓步換取既得實質性利益的鞏固，集中體現了阮富仲所倡導的以柔克剛、以退為進的務實外交思想，是越南在全面融入國際新形勢下做出的階段性戰略調整。它使中越兩國在南海的爭端更加復雜，中國方面亟需認真應對，未雨綢繆。

【關鍵詞】越南；南海政策；阮富仲；中越關系；地緣政治；中國崛起

一、越南南海政策調整的背景與研究綜述

2009年后，隨著中國的加速崛起和美國戰略重心的東移，越南國內在如何應對南海問題和對華政策問題上不同的聲音逐漸增大。一種觀點以越南時任國防部長馮光青大將、越共中央軍委機關報《全民國防》總編輯阮玉茴少將為代表，主張在中美之間維持平衡，在中越友好的框架內處理中越南海爭端。阮玉茴少將認為:美國介入南海雖然暫時對越南有利，但美國只是利用越南，不會從根本上放棄對越南的顛覆政策;為了本國利益，美國很可能最終以犧牲越南利益為代價同中國達成妥協。若越南完全倒向美國，則越南最終很可能成為中美兩大國博弈的犧牲品，越南最好的選擇就是維持與中美兩國的平衡。而針對聯美制華之說，馮光青大將更是公開否認美越結盟的可能性，表示愿與中美同時發展友好關系。另一種觀點則視中國為主要威脅，主張借助以美國為首的域外大國抗衡中國，該觀點受到時任越南總理阮晉勇和前駐華大使阮仲永等人的支持。越共十一大在討論《社會主義過渡時期的國家建設綱領》時，因沒有加人針對中國的內容，遭強硬派抵制，經時任書記處常務書記張晉創的努力之后，才勉強以微弱多數通過。而阮晉勇更在香格里拉峰會公開表示:某個大國威脅南海的和平，越南歡迎域外大國以維持區域和平為目的的介入。

阮富仲就任總書記后，針對上述不同意見和國際環境的變化，實施《中國工程》研究，評估中國崛起對亞太格局、南海問題和越南等各方的影響，逐步完成了對南海政策的調整。此次南海政策的變動，是越南在時代大背景下，針對亞太地緣格局變動作出的一次具有戰略全局性的調整，并經受了“981”事件和“南海仲裁案”的考驗，其影響將遠遠超出阮富仲的任期，對中國在南海領土主權和海洋權益維護產生復雜的影響。深入認識此次政策調整，探究其產生的背景和動因，預測其未來走勢，知己知彼，對于管控中越兩分歧，維護中越關系穩定，維護中國海洋權益，探索和平解決中越南海爭端的途徑具有極為重要的意義。

關于阮富仲時期的越南南海政策，目前已有不少成果。就國內而言，趙衛華認為2012年以來，越南的南海政策已經由擴張轉為實質性既得利益的維護，越南在大國平衡中更注重對中美兩國的“雙向制衡”。李春霞認為越南正試圖將南海問題國際化和東盟化。曾勇等人也持類似的看法。李金明認為越南在南海目前正由積極擴充軍備轉向保持克制，同意以和平方式解決南海爭端。張明亮認為越南的“南海問題化”外交為越南爭取到了更多的國際支持，緩和了越南與菲律賓、馬來西亞的海洋爭端，甚至越文之間的海域重疊只是一種理論上的重疊，并沒有對雙方產生實質的影響。國外的相關成果大多來自越南，且大多屬于對越南官方政策的闡述。阮越龍、陳公軸等人主要從歷史和法理結合的視角闡釋了“范文同公函”的法理效力，認為該公函沒有法律效力。阮長江等學者則主要從國際司法或仲裁角度論述了越方的主張，認為國際司法或仲裁途徑是政治手段不能奏效后，以和平方式解決南海爭端的最有利的選擇。阮鴻滔主要從海洋法公約的角度闡釋了越南權利主張的依據和缺陷，認為越南應該嚴格依照1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》)提出海洋權益主張。阮黃甲、阮玉長則主要從地緣戰略方面論述了越南在南海問題上的戰略選擇，指出越南要積極融入國際，借助國際社會的力量維護越南的“主權”。

在上述已有研究成果中，部分國內學者分別從不同的角度涉及到阮富仲時期越南南海政策的變化，給出了許多頗有價值的論述和判斷。然而，國內的研究大多是對相關問題和議題的應對性研究，缺乏一個整體的視野，并沒有認識到阮富仲時期越南南海政策調整的時代意義，也沒有認識到越南對扇形線態度和政策的根本性變化;也有個別學者從表象出發，對于阮富仲時期南海政策的調整做出了過于樂觀的判斷，沒有認識到其對中國主權和海洋權益維護帶來的相關挑戰。至于越南學者的研究，與其說是研究，不如說是對阮富仲時期越南南海政策的闡述更為合適，與中國學者歷史、國際政治和法理研究相互分離的現狀不同，越南學者的研究大多是歷史、法理和地緣政治蘭者高度結合在一起的，比如阮玉長和阮黃甲的研究雖以地緣研究為主，但歷史分析和法理分析做得極為到位，阮鴻滔雖側重法理研究，但法理研究和地緣研究結合得也非常成功，這是非常值得國內相關研究借鑒的。本文在此擬從地緣、法理和歷史結合的角度對阮富仲時期南海政策的調整、演變及其對中越南海問題的影響進行綜合性的分析，以期盡力反映阮富仲時期越南南海政策調整的內外動因及其對中國南海主權和海洋權益維護的影響，對國內認識越南南海政策調整的實質有所幫助。

二、越南南海政策的演變與調整

在阮富仲執政之前，越南的南海政策大致可以分為兩個階段:第一個階段是1945-1975年，越南完全承認中國對西沙群島、南沙群島及其周邊海域的主權;第二階段是1975-2011年，越南利用中國對南沙水域鞭長莫及的困境，采取“變礁為島，占島擴海”的政策，不斷蠶食搶占中國南沙的島礁。2011年阮富仲上臺之后，可視為第三階段，但促成該階段形成的最初動因卻是在農德孟執政末期。2009年后，隨著國力的快速增長，特別是中共十八大后中國海洋強國戰略的順利實施，中國維護領土主權和海洋權益的決心在日益增強。同時，域外大國和東盟諸國對南海問題的介入和關注也在不斷加深。在上述背景下，越南國內對南海及對華政策分歧漸增，原有的南海政策已經難以為繼。為最大程度地維護越南既得利益，協調內部矛盾，阮富仲上臺后對越南南海政策進行了階段性的戰略調整，其主要內容和特點如下:

（一）重新界定南海諸島的法理地位，調整主張管轄海域的范圍

1977年，在《越南關于領海、專屬經濟區和大陸架的聲明》中，越南主張其對西沙和南沙群島享有專屬經濟區和大陸架，扇形線即是在此背景下出現的。2011年10月，越南外交學院“‘東海'研究中心”主任陳長水在接受英國媒體采訪時表示，越南在西沙和南沙島礁法理地位問題上同意美日和東盟各國的主張，認為上述島礁不能夠維持自身的經濟生活，不能享有自身的專屬經濟區(EEZ)和大陸架，最多只能擁有12海里的領海。2012年6月，越南國會正式通過《越南海洋法》，其第20條第2款規定“不適合人類居住或者不能維持自身經濟生活的巖礁不能享有專屬經濟區和大陸架。”2014年5月23日，越南邊界領士委員會副主任陳維海在代表越南政府答記者問時明確表示:依據1982年《聯合國海洋法公約》，越南認為包括中建島在內的西沙群島在法理上屬于巖礁，不適合人類居住，無法維持自身的經濟生活，因而無權享有專屬經濟區和大陸架。至此，越南關于西沙群島和南沙群島法理地位的立場完全明朗化。

越南在重新界定西沙群島和南沙群島的法理定位后，在法理上排除了兩群島可衍生專屬經濟區和大陸架的權利，也使得越南主張管轄的海域范圍出現了部分程度的縮減。2014年8月，時任越南駐科威特大使阮鴻滔指出”正是《公約》關于專屬經濟區和大陸架的各項新規定，越南才得以變成一個擁有100萬平方公里內水、領海、專屬經濟區和大陸架的國家……越南的上述權利完全是由《公約》帶來的。”上述越南外交高層的表態和相關法律條文的變更實際上包含兩重含義:首先，越南對西沙群島和南沙群島諸島礁不再從整體或個體層面主張專屬經濟區和大陸架的權利。其次，將本國主張管轄的海域范圍從扇形線內的全部水域收縮到《公約》規定的專屬經濟區和大陸架范圍內。第三，選擇性地援引《公約》，曲解和濫用對其有利的專屬經濟區和大陸架制度，而完全回避對其不利的“歷史性所有權”條款。

除對島礁法理定位和主張管轄的海域范圍做出調整外，越南還對外國船只和軍機經過本國管轄海域和海域上空的有關規定作出了重大調整。《越南關于領海、專屬經濟區和大陸架的聲明》要求外國船只、航空器經過其領海、專屬經濟區和大陸架海域及其上空時尊重越南主權，但表達較為籠統。《越南海洋法》新條例則明確規定，任何外國船只均享有從越南領海無害通過的權利，軍艦在無害通過之前需要向有關部門通報，無需批準。關于專屬經濟區的航行問題，越南規定任何國家的任何船只在尊重越南主權權利的前提下，擁有在越南專屬經濟區自由航行的權利，無須獲得越南相關部門的批準。但在越南專屬經濟區或大陸架架設海底電線等行為，仍需向有關國家管理機關報備，并遵守越南的相關法律。

（二）調整攻守重點，力爭越南利益最大化

長期以來，西沙群島一直在中國主權的有效管轄下，越方盡管長期覬覦其主權且不時對中國行使主權說三道四，但雙方基本上相安無事。在《南海各方行為宣言》(DOC)磋商的過程中，越南曾強烈堅持將西沙區域包括在DOC的適用范圍之內，并積極活動以爭取東盟和相關域外大國的支持，企圖借國際社會迫使中國承認西沙群島存在領土爭端。然而，越南此舉并沒有得到東盟各國和美日等域外大國的支持，在中國的堅決反對下遂作罷。此后，在雙方國力懸殊的情況下，越南繼續采取北守南攻戰略，在西沙采取守勢，在南沙海域企圖通過域外大國和東盟各國的介人，推動南沙問題國際化，以維護其既得利益。

近年來，隨著實力的快速上升和海洋強國戰略的順利實施，中國維護南海領土主權和海洋權益的能力和決心日益增長，這進一步壓縮了越南海上擴張的空間。但越南在染指西沙島礁主權無望后，又將目標鎖定在海域爭奪上。2010年7月，希拉里在河內東盟地區論壇(ARF)外長會議上宣稱美國在南海自由航行方面擁有國家利益，反對使用或威脅使用武力，要求各方依據《公約》提出各自的海洋權利，并強調任何對南海海域的主權要求都必須基于地貌特征，以符合現行國際法的方式提出。希拉里所謂的海域主權必須基于地貌特征的立場明確表達了美國在海域管轄方面對歷史性權利的反對，標志著美國的南海政策開始由模糊轉向有利于越南的清晰化，從而在實際對越南南海政策調整發揮了指引和鼓勵作用。

以希拉里談話為起點，越南先后通過闡釋島礁法理地位，制定《海洋法》等舉措完成規則層面的政策調整。雖然尚沒有付諸實踐，但上述法理和規則的調整顯示，在領士擴張空間受到各方制約后，越南已經將在南海的主要目標轉向專屬經濟區和大陸架的爭奪。目前，南沙群島與越南大陸之間的海域基本上在越南的控制下，其擴展的目標主要集中在西沙群島以西的海域。雖然中國一再強調，愿意與越南談判協商海域管轄范圍的劃分，但越南希望的結果顯然與中國大相徑庭。依據其單方面的認知和主張，越南認為西沙群島在中越海上劃界時不應當具有效力，兩國的專屬經濟區和大陸架起點只能分別從越南大陸和海南島算起。

2014年5月，越南以中建島只能擁有12海里的領海，“981”海洋石油平臺在位于中建島西南17海里處實施勘測侵犯了越南主權水域為由，派遣大量民用和執法船只進入中國西沙水域進行騷擾。這是自1974年1月19日后越南公務船首次公開闖入中國西沙水域核心區域進行挑釁。事件發生之時，美國也派戰機飛赴事發現場，對中國施加壓力，使得越南更加有恃無恐。“981”事件之后，越南不斷地派遣所謂的“漁船”與中方執法力量周旋，對中國西沙海域進行常態性的騷擾。越南將此稱為“老鼠逗貓策略”，并借此來宣示越南的所謂“主權”。阮鴻滔聲稱，“981”事件的意義在于改變了美日和東盟諸國在西沙海域的中立立場，使越南重新得到了在該區域宣示主權的機會，促成了越南南海政策的調整。

（三）利用輿論工具，爭取國際同情

隨著中國維護南海主權的能力和意志日益增強，越南對中國采取武力收復南沙的擔憂也日益增加。如何阻止中國使用武力，維護其既得利益，成為越南南海政策考量的重中之重。越方認為兩國硬實力相差懸殊，但越南對中國的認知要遠超中國對越南的了解，越南強調要充分發揮自身優勢，利用輿論，爭取國際同情，維護其在南海的利益。

首先，通過組織國際學術研討會，宣揚越南的觀點，借學術名義達成政治目標。越南企圖通過會議來爭取國際學界的支持，再通過學者去影響所在國政府和輿論，進而贏得國際同情。農德孟時期，越南舉辦了“‘東海'問題國際學術研討會”和“國際越南學會議”兩個系列的會議，以此推進越南的利益。前者主要側重于法理、地緣政治和安全等現實性問題，后者則屬于綜合性論壇，更注重從歷史、人文和輿論營造方面提供長線支持。阮富仲任職后，越南進一步以幕后支持的形式資助他國學者主辦南海國際會議，借以影響各國學界、政界和輿論界。例如，“南海仲裁案”后，越南馬上資助美國記者James   Borton組織了一場名為“海牙仲裁后南海中的島嶼和巖礁”研討會，召集一批親越學者參加，會上越南學者阮竹會提出建立”海洋和平公園”的倡議，企圖借此來維持南沙區域的現狀，爭取國際輿論的支持。

其次，成立“‘東海'研究基金”，為越南對中國的輿論戰提供資金支持。2014年3月27日，越南宣布設立“‘東海'研究基金”，由越南前副總理兼外交部長武寬擔任高級顧問，外交學院院長鄧廷貴，現任越南外交部副部長)任主席，外交學院“‘東海'研究中心”主任陳長水擔任經理。越南將基金會的宗旨和目的定位為:擴大南海問題研究的規模，提高研預測南海變化趨勢的各項能力;開展歷史、法理資料建設，形成論據，以服務于越南對華斗爭、爭取區域各國及國際社會支持的需要。在基金成立大會上，武寬表示:成立“‘東海'研究基金”的目的就是要使世界各國更好地理解越南的政治立場并支持越南在外交、國際政治方面的斗爭，以保衛越南的主權和領士完整。截至2018年7月，“‘東海'研究基金”共支持了245項相關問題的研究和21起外宣活動，其角色日益引人注目。

最后，重新定位西貢政權的法理地位，為越南侵占南海尋求合法性依據和輿論支持。長期以來，越南一貫以“西貢偽政權”定位南越政權。然而，從2012年開始，越南開始逐漸為南越政權正名，開始稱之為“西貢政權”，甚至以“越南共和國”取代“西貢偽政權”的稱呼。此舉正是出于為其侵占南沙島礁辯護，爭取國際輿論支持的需要。越南侵占南沙島礁后，曾長期否認“雍文謙談話”、“范文同公函”等一系列有利于中國主權的證據存在。然而，南越流亡人士卻不斷公開當年的“范文同公函”，用以指責越共賣國，故越南政府繼續否認這些事實無異于掩耳盜鈴，更有損其國際聲譽。在此背景下，越南為南越政權正名，其實就是想利用當年南越對西沙和南沙的侵略與范文同和雍文謙等人的言論進行切割，否認公函的法律效力。

三、越南調整南海政策的動因

越南新一階段的政策調整有著深刻的時代和地緣背景，反映了其對世界趨勢、國際格局和國際法的新認識和新判斷。通過此次調整，越南進一步推動了南海問題的國際化，使得南海的形勢更加復雜化。總體而言，此次越南南海政策的調整主要受以下幾種因素的影響:

•中國崛起

20世紀七八十年代，中國戰機的作戰半徑無法覆蓋南沙海域，難以有效遏制越南在南海的持續擴張行為。南沙群島距離海南榆林基地大約1000-1700公里，中國海軍從榆林基地出發需要2-3天才能到達;而相關海域距離越南卻只有300-400公里，越南海空力量可隨時進出南沙群島水域，能夠使捷地為占島越軍提供各種軍需物資和后勤保障。殲轟-7和蘇-27戰斗機服役后，中國在南沙海域的不利地位雖有所改善，但依然難以完全覆蓋南沙海域，且存在戰機滯空時間不足等問題，仍舊無法完全應對越南的挑戰。基于此，越南外交部外交戰略研究所研究員何英俊認為，中國海軍沒有空中力量的支持，根本無法在南沙海域持續作戰，也就難以支持本國的主權訴求，因此越南雖然相對弱小，卻可以維護本國的“主權”。

2000年后，中國經濟發展進入快車道。2010年，中國的國民生產總值(GDP)超越日本躍居世界第二位;到2017年，中國的GDP已經相當于美國的63%，日本的2.5倍。隨著經濟的高速增長，中國軍隊逐漸實現了由機械化向信息化的過渡，維護國家主權的能力不斷增強。特別是隨著海洋強國戰略卓有成效的實施，中國海空兩軍的戰力獲得了飛躍性的提升，海軍迅速發展為一支初具遠洋作戰能力的藍水海軍，空軍則成為除美軍外唯一列裝第5代戰機的空中量，從而完全具備了對南沙海域的全域作戰能力。中國南海島礁建設完成后，越南對南沙島礁的距離優勢完全不復存在，這不僅打破了其奪取西沙島礁及其周邊海域的最后希望，也動搖了其在南沙地區既得利益存在的基礎。

在此背景下，越南南海政策表現出階段性的戰略收縮，重點由如何搶占更多的島礁變為如何維持既得利益。考慮到中國在西沙主權問題上的堅決態度，越南傾向于將西沙和南沙問題分開處理，在南沙利用區域外國家眾多的有利環境，爭取維持并鞏固現狀;在西沙則實際上放棄對島礁主權的爭奪，重點爭奪對專屬經濟區和大陸架海域的管轄權。《中國工程》的研究結論認為:首先，由于中國一貫堅持西沙群島不存在主權爭端的立場，且事實上長期管轄控制西沙群島，因此越南不可能通過談判的途徑獲得西沙群島的主權。其次，雙方實力懸殊，越南不具備以武力方式“捍衛”西沙群島主權的能力。最后，由于“范文同公函”的存在，越南受禁止反言的制約，即使走國際司法途徑，也難有勝算。鑒于此，《中國工程》報告建議在南沙海域爭取維持現狀，但準備做必要的讓步;在西沙地區做好領土主權無法實現的心理準備，但要堅決維護越南對專屬經濟區和大陸架的主權權利和海洋權益。

越南翰林院中國研究所前所長阮輝貴則更為明確地表示，越南承認越中兩國在南沙主權問題上存在分歧，希望通過談判以和平的方式解決兩國爭端。在美國等域外大國存在的情況下，中國尚不會以武力奪取越南控制的島礁，然而卻從來沒有承諾不使用武力。正是出于上述擔憂，越南才奉行與美國、日本、印度、澳大利亞等國協調的外交路線。如果中國能夠承諾在雙方和平協商或談判解決南沙爭端前，不以武力奪取越南控制的島礁，那么越南就可以保證永遠不再提西沙群島的主權問題，也不會利用美國介入越中爭端。

•亞太和南海地區的地緣政治變化

南海地處世界的地緣樞紐，是中國、日本、韓國和東盟各國的海上生命線，承載著全世界一半以上的海上天然氣運輸量和約113的原油運輸量;約占韓國669毛、日本60%的能源供應也需要經過南海航線進口。目前，中國石油的對外依賴度已經超過50%;2030年，預計這一比例將超過80%，其中789毛需要經由馬六甲和南海一線運輸。美國要繼續維持在亞太地區的霸權，就必須掌控南海，扼住中日韓和東盟諸國的海上生命線，保持其亞太同盟體系的向心力，迫使中國遵守由美國制定的規則。一旦中國完全控制南海地區，則意味著日韓和東盟諸國的海上生命線受制于中國，從而直接導致美國亞太同盟體系的弱化乃至瓦解，也意味美國將最終在亞太地區退至次要地位。

雖然中國一再強調南海的航行自由不存在問題，但美國從慣有的現實主義思維出發，認為實力而非言語才是判斷一個國家意圖的依據。隨著中國國力的迅速增長，中美矛盾也不斷突顯。美國認為，中國的最終目的是從根本上改變現有的規則和秩序，實現全球權力的再分配;中國日益增強的國力及其在南海島礁問題上的訴求，說明中國意在重塑邊界和世界秩序;如果放任中國在南海的行動，結果必然是中國在亞太地區占據優勢，徹底顛覆現有秩序，形成以中國為中心的新秩序。

為確保全球霸權和在亞太地區的主導地位，美國戰略重心東移，糾集日澳印等域外大國，拉攏越南等東盟諸國，防范遏制中國，南海遂成為兩國博弈的熱點。日、印、澳及其它個別西方大國在各自利益的驅使下，積極追隨美國介入南海問題。例如，2018年8-9月間，英國“海神之子”號船塢登陸艦和日本“加賀”號直升機航母先后以“自由航行”為借口到南海進行挑釁。澳大利亞國內部分人甚至提出組建一個由美日澳等西方國家主導的“南中國海委員會”，來管控南海爭端。東盟諸國則既希望從中國獲取經濟利益，又對中國充滿疑懼，企圖借助域外大國施壓，迫使中國接受南海的現狀。俄羅斯在南海雖然與美日表現不同，但卻一直是越南武器裝備的主要供應方，為越南提供了諸如基洛級潛艇和蘇-30戰機在內的大量尖端武器，并長期與越南合作開采中國斷續線海域內的油氣資源。

在南海問題上，無論是以美國為首的域外大國，還是東盟各國，出于對中國崛起的疑懼或擔憂，更希望維持目前南海被各國分割的現狀，推動南海的公海化，延續美國控制下的南海秩序，最大程度地壓縮中國在南海的存在，甚至希望將南海置于某種國際共管之下，以防止中國在南海占據主導地位。這一現實表明，當前亞太地緣結構使得域內外各國在南海問題上與越南的利益產生了重疊，構成了越南所謂的“時代力量”，成為越南調整南海政策的動因和前提。越南雖然放棄了部分不切實際的主張，但卻使其既得核心利益變得更有保障。

•越南地理位置

越南東臨南海，國士呈S形，由北向南長達1650公里，東西最窄處只有50公里，沒有戰略縱深，地緣位置十分脆弱，極易被外敵攔腰截斷。越南與中國爭奪南海主要出于兩個目的:首先是安全上的考慮。占領西沙和南沙群島可以大大拓展越南的戰略縱深，延長對外部威脅的預警時間。特別是占領南沙群島部分島礁后，越南的戰略縱深向東擴展了500公里以上，有效彌補了越南的地緣劣勢。其次是經濟上的考慮。越南的目標是成為海洋強國，2007年9月，越共在《面向2020年的越南海洋戰略》中明確提出，到2020年使海洋經濟占到總GDP的53%-55%，使越南成為海洋強國。越南估計南海可以滿足人類對各類海產需耍的60，對各種礦產資源需要的25%。而最近備受各國關注的新型能源可燃冰，估計貯量達690億噸油當量，也大都位于U形線水域。上述豐富的資源無疑也是越南侵占南海的重要誘因。

越南扇形線水域與中國斷續線水域相比，更適合援引專屬經濟區和大陸架制度主張海洋權益。斷續線內傳統水域南北窄長，水域縱深遠超200海里，而越南大陸領海基線的長度則恰與斷續線水域西側南北長度類似，其扇形線的東西縱深，從其領海基線算起，雖超出200海里，但相差并不太大。兩國瀕海部分地理位置的差異和各自特點，使得越南在主張專屬經濟區和大陸架時處于非常有利的地位。針對地理條件為越南援引《公約》大陸架和專屬經濟區制度帶來的優勢，阮鴻滔表示“這是大自然和國際法給予越南的雙重眷顧”。依據專屬經濟區和大陸架制度的相關規定，越南從其大陸領海基線算起，其專屬經濟區和大陸架基本上完全覆蓋了越南大陸與西沙群島、南沙群島之間的海域。而中國由于斷續線水域南北窄長的地理特點，從海南島南端和中國大陸沿岸算起，專屬經濟區和大陸架的南部界限只能延伸到西沙群島南部和中沙群島北部水域，根本無法到達南沙水域。考慮到域內外國家一致將南海諸島定位為巖礁和低潮高地的現實，如果中國依據專屬經濟區和大陸架制度主張海域管轄權利，則中國控制的南沙島礁，要么變成沒有專屬經濟區和大陸架的飛地，被其它國家的專屬經濟區或大陸架水域包圍;要么就徹底喪失海域管轄權利的主張資格，被劃入他國的專屬經經濟區或大陸架海域。相反，在否定了南沙各島礁可衍生專屬經濟區和大陸架權利的情況下，越南可利用其有利的地理位置確保其大陸沿岸至西沙和南沙群島之間的絕大部分核心海域，同時又能運用其選定的規則名正言將中國排斥出去。

四、越南南海政策調整的實質與未來走勢

•越南南海政策調整的實質

越南此次政策調整并不是對原有政策的簡單修補，而是在中國崛起和美國戰略重心東移的時代大背景下，依據其所處的地緣環境的變化，以鞏固其在南海既得利益和最大程度占有南海海域為目標的系統性戰略調整。越南重新界定南海諸島的法理地位，淡化扇形線，收縮聲索海域范圍，和菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等國就南海斷續線內的爭議島礁和海域達成默契，在無害通過條款上模糊處理，為美日印等國軍艦經過其領海提供便利。就力度而言，這一調整堪比1975年，只不過因為其循序漸進和較為隱晦的處理方式，并沒有引起外界太多的注。從表面上看，此次政策調整對越南而言是一次戰略收縮，然而，實際上越南不僅沒有放棄任何實質性的利益，反而以此為契機協調了與美、日、印、澳和俄羅斯等域外大國及東盟各國之間的關系，獲取上述各國的支持，化解了與菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞等國在南海的矛盾，為維護本國既得利益爭取了極為有利的環境。

越南此次政策調整的實質仍是利用對其有利的地緣矛盾達成本國的利益訴求。當前，雖然中國綜合國力日盛，但卻面臨著嚴重的次強困境。不僅美國，日本、印度和澳大利亞等諸多域外國家也不愿意接受中國崛起的現實。“南海仲裁案”雖主要系美日支持菲律賓挑起，但也與越南的支持和推動分不開。此次調整中，越南充分利用了中國與各國的矛盾，通過選擇性地援引對其有利的條款，以犧牲中國領土主權和海洋權益為代價來拉攏、改善與美日等域外大國和東盟各國的關系，進而達到維護本國既得利益的目的。越南的政策，符合美日印澳等域外大國防范遏制中國的戰略需要，也有利于菲馬等東盟國家否認中國在南海領土主權和海洋權益的現實要求，即便是俄羅斯也不會反對，從而達到了拉攏各國一致對華的目的，大大壓縮了中國南海維權的選擇空間，惡化了中國在南海問題上的國際輿論環境。

•越南南海政策的未來走勢

阮富仲調整南海政策的根本目的是利用對越南有利的地緣格局變化鞏固既有成果，追求越南在南海利益的最大化，是越南對中國崛起和亞太地緣政治環境明顯變化做出的反應。雖然越南以退為進，重新界定島礁法理地位，調整海域主張范圍，借助域內外勢力確保既得利益的大方向已定，但在如何對待和處理其控制的位于專屬經濟區和大陸架區域之外的島礁問題上，越南內部意見尚不統一。該問題最終如何解決，不僅受中國進一步崛起和中美力量對比的影響，也取決于越南內部力量對比及其對“南海仲裁”結果和中越關系的評估。

首先，越南堅持西沙和南沙諸島礁屬于巖礁，堅持援引專屬經濟區和大陸架制度聲索海洋權益的政策已難以改變，這是越南此次南海政策調整的基本盤。依據《公約》的相關規定，越南主張的專屬經濟區和大陸架除了與菲律賓、馬來西亞、文菜和印度尼西亞有部分重疊外，絕大部分位于斷續線海域內，主要爭端對象是中國。而域內外各國出于與中國的矛盾，均會給予越南某種程度的支持，越南正是借此與上述各國達成了諸多默契和協調。在斷續線被裁定為“非法”的情況下，堅持以專屬經濟區和大陸架制度作為海洋劃界的依據，既有利于越南在南海利益的最大化，又可以最大程度地削弱中國。

其次，關于如何處理超越其專屬經濟區和大陸架主張管轄范圍之外所占島礁及其附近海域的主權歸屬問題，“在南海仲裁案”后，越南內部尚存爭議。越南出于爭取域外大國和東盟諸國支持的目的，最大程度地壓縮中國海域的需要，接受了西沙和南沙諸島礁不能擁有專屬經濟區和大陸架的主張，但并沒有放棄在已占島礁主張領海的權利。因而越南一方面依據專屬經濟區和大陸架制度主張海洋權利，另一方面則極力證明其對南沙和西沙各島礁的歷史性主權，以確保其對上述島礁的實際控制權。然而，“南海仲裁案”的結果對于越南而言利弊兼有，越南僅對仲裁結果表示歡迎，卻始終沒有承認其合法性。對于該問題，阮鴻滔等人主張嚴格依據《公約》專屬經濟區和大陸架制度的規定確定越南的主權水域。阮庭廉等人則主張從戰略的角度看待該問題，盡力以維持原狀為基礎解決南海問題。吳永龍等人在“仲裁案”落幕后則主張在島礁問題上與菲律賓等國協商，孤立中國，達成對越南最有利的解決方案。阮氏蘭英認為“南海仲裁”對越南不具備約束力，但越南應充分利用對其有用的部分。目前來看，越南的反應更多參考了阮氏蘭英的主張，但未來如何演變仍有變數。

再次，近期越南將中越爭端訴諸國際司法或仲裁程序的可能性微乎其微。盡管越南經常利用該話題威脅中國，但基本上只是作為與中國博弈或施壓的工具，付諸實踐的可能性幾乎不存在。越南認為，由于中國已就領土主權問題作了保留，除非中國同意，國際司法或強制仲裁不適用于中越之間的領土主權爭端;即使中國同意，受禁止反言原則的限制，越南也很難贏得訴訟。越南雖可仿效菲律賓以迂回的途徑提請強制仲裁，但結果將會弊大于。“南海仲裁”的裁定對越南利弊兼有，目前越南完全可以選擇性地援引對其有利的部分，若仿效菲律賓提起強制仲裁只會強化對其不利的部分，除了為菲律賓和馬來西亞做嫁衣裳外，還將惡化與中國關系。因而，繼續選擇性地利用“南海仲裁案”，而非起訴中國，才是越南最好的選擇。

最后，越南會對中越雙方就南海問題對話表現出日趨強烈的主動性。接近越南決策層的主流派學者認為，中國的崛起是不可阻擋的。短期來看，越南可以借助域外大國和東盟諸國來平衡中國的實力增長，但長期而言，中國在地區內占據優勢將不可避免，屆時美國很可能以犧牲越南的利益為代價與中國達成妥協，時間拖得越久，越南就越被動。2016年8月，范平明在越南第29屆外交工作會議上指出:雖然美國出于和中國競爭的目的會鼓動包括越南在內的盟國和伙伴同中國對抗，但美國絕對不會為了越南在“東海”的主權同中國發生軍事沖突，且越中在南海發生軍事沖突，美國除了外交辭令不會采取任何實質性的于段支持越南。相反，美國很可能在中國滿足其在南海“航行自由”等核心要求后，與中國進行利益交換，出賣越南，承認中國在南海的主權要求，越南對此一定要有清醒的認識。基于上述判斷，越南的真實意圖其實是希望與中國維持友好，斗而不破。同時，利用域外大國尚可對中國形成有效制約及東盟諸國尚對中國有影響力的有利時機，抓緊時間與中國談判，通過必要的讓步，爭取以和平的方式達成對越南有利的解決辦法，至少是階段性的解決辦法。

雖然越南國內在南海問題上存在諸多對華不友好的聲音，但從其政策調整與眾多高層及智庫傳遞出的聲音來看，越南在南海依然存在著向中國讓步的空間。首先，越南企圖以承認西沙群島歸屬中國為條件，換取南沙維持現狀。其次，在南沙群島再對中國作有限的讓步，以爭取達成有利于越南協議。從其核心利益來看，越南在南沙可以讓步的心理臨界線大致就是其在南沙海域自行劃設的專屬經濟區的東部界限，該線以東是越南可以談判的部分，該線以西屬于其要確保的核心利益區，不可談判。而西沙群島則是越南用以爭取核心利益的籌碼，屬于可以放棄的部分。在南沙問題完全基于和平解決的前提下，越方可以接受的讓步范圍大致為承認該線以東中國實際控制的島礁歸屬中國，同時在被其實際控制的該線以東的部分“低潮高地”歸屬上稍作讓步，并且放棄對西沙群島的主權要求。如果中國的要求在其讓步范圍內，越南會傾向于政治解決，而一旦突破其可讓步的底線，則越南就有可能訴諸司法途徑。從成本——收益選擇的角度看，越南以部分被海牙仲裁庭宣布為“低潮高地”的島礁為代價，與中國達成和解，比以中越關系為代價向菲律賓、馬來西亞等國讓步更為劃算。

結 語

隨著越南南海政策的戰略性調整，南海的形勢更趨復雜。越南利用國際格局變化和其占據的地理優勢，通過選擇性地援引和曲解《公約》的相關條款，以犧牲中國領土主權為籌碼，將南海問題向國際化的方向進一步推進。特朗普上臺后，以美國為首的域外大國在南海的挑釁有升級之勢，使中國領士主權和海洋權益維護面臨著更加嚴峻的挑戰。當前，中國正處于發展的關鍵期，國家將強而未強，依然需要一個和平安定的環境。而對越南而言，維護和平的發展環境也是其面臨的兩大戰略任務之一。推動南海問題國際化，促使美國等域內外國家介入南海固然有利于加強其在南海爭奪中的地位，但南海局勢惡化顯然與其維護和平發展環境這一戰略任務的目標相悖。而且，越南高層和學界非常清楚，美國介入南海，鼓動越南與中國對抗，完全是出于美國利益的需要，在關鍵時刻美國根本不會對越南施以援手。因此，面對南海局勢不斷復雜化的趨勢，從短期著眼，管控分歧，維持南海形勢穩定，符合中越雙方的根本利益。從長期而言，在實事求是、遵守國際承諾，全面、客觀、善意地援引國際法的基礎上，相向而行，摒棄借助外力打壓的過時做法，通過和平協商的方式追求共贏，達成雙方都能接受的政治解決方案，才是最終解決中越南海爭端的正確方向。（注釋略）

作者：趙衛華（作者系廣東外語外貿大學、廣東國際戰略研究院教授）

原載于2019年第1期《東南亞研究》