久久99国产精品尤物-国产高清色播视频免费看-男生肌肌往女人桶爽视频-精品国产-91PORNY九色|www.jqdstudio.net

 

本文的立場是，舉國體制是一種任務體制，它無關(guān)社會主義制度或資本主義制度，無關(guān)計劃經(jīng)濟體制或市場經(jīng)濟體制，只是與完成重大任務的需要有關(guān)。舉國體制既可以克服計劃經(jīng)濟體制弊端，又可以彌補市場經(jīng)濟機制缺陷，是中國和美國都可以運用的利器。

 

 

【原編者按】

 

本文作者通過總結(jié)國家專委在組織實施“兩彈一艇一星”項目中發(fā)揮的重大作用，指出：舉國體制是用于完成國家重大戰(zhàn)略任務的任務體制；中國為超越既有體制（計劃經(jīng)濟體制或市場經(jīng)濟體制）的局限性，設立向國家最高決策層負責、有能力動員協(xié)調(diào)各方面力量的特殊機構(gòu)是必要的；美國在組織重大國防科研項目中也同樣實行類似體制。從而論證了舉國體制既可以克服計劃經(jīng)濟體制弊端，又可以彌補市場經(jīng)濟機制缺陷，是中國和美國都可以運用的利器。作者的這些見解，是對舉國體制理論和實踐的深入探索，值得我們思考。

 

建國初期，我國在計劃經(jīng)濟體制下，集中力量辦大事，迅速奠定了現(xiàn)代工業(yè)的基礎(chǔ)，取得了以“兩彈一艇一星”為代表的重大科技成果，體現(xiàn)了舉國體制1.0版的作用。

 

改革開放后，在市場化多元化條件下，我們實現(xiàn)了載人航天、北斗組網(wǎng)等一系列重大科技成果，可以說是舉國體制的2.0版。

 

在新的國際國內(nèi)形勢下，中央要求：健全社會主義市場經(jīng)濟體制下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。我們體會，新型舉國體制之“新”，既有需要達成的任務本身之新，也有改革開放多年實踐形成的有為政府和有效市場相結(jié)合的體制之新。既要發(fā)揮好國家權(quán)威機構(gòu)決策、指揮、協(xié)調(diào)的作用，也要通過合理的機制，充分調(diào)動科研機構(gòu)、企業(yè)和社會各方面力量的主動性和創(chuàng)造性，尊重科研人員的勞動，不斷完善體制和政策，提高國家創(chuàng)新體系整體效能。這也可以視為舉國體制的3.0版。

 

所以，總結(jié)我們自己實施舉國體制的歷史經(jīng)驗，并借鑒他國的經(jīng)驗，是很必要的，應該引起應有的重視。

 

——孔丹（中信改革發(fā)展研究基金會理事長，中信集團原董事長）

 

導言

 

中國崛起的趨勢與外部遏制壓力之間的矛盾加劇，標志著中國的發(fā)展進入一個挑戰(zhàn)極大、任務極艱巨的階段，但同時也是一個實現(xiàn)民族偉大復興非常有希望的階段。在這種情況下，領(lǐng)導中國“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”，也就成為中國共產(chǎn)黨在這個歷史階段的關(guān)鍵使命。

 

為此，黨中央提出了實施“新型舉國體制”的設想。在這里，“完成重大任務”是目標，采取“新型舉國體制”是手段。

 

但是，“新型舉國體制”這個概念迄今尚未被討論清楚，也引起一些誤解和爭議。許多人把它簡單地說成是“集中力量辦大事”；對其持負面態(tài)度者懷疑這是重回計劃體制；也有人把計劃體制等同于“舊的舉國體制”，因而集中揣測“新型”的含義。實際上，不管是舊的還是新的（未來打算實行的），澄清“舉國體制”的內(nèi)涵是理解“新型舉國體制”的關(guān)鍵。因此，本文的首要目的是討論“舉國體制”的涵義，并以回顧中國和美國曾經(jīng)采取類似體制的歷史經(jīng)驗作為證據(jù)。

 

本文的立場是，舉國體制是一種任務體制，它無關(guān)社會主義制度或資本主義制度，無關(guān)計劃經(jīng)濟體制或市場經(jīng)濟體制，只是與完成重大任務的需要有關(guān)。

 

在新中國歷史上，以“舉國體制”完成重大任務的典型例子莫過于“兩彈一艇一星”。為什么當時能在比今天困難得多的條件下取得這些重大突破？通常提到的原因包括領(lǐng)導人的意志、科技人員的獻身精神等，但如果回到具體的歷史過程中就會發(fā)現(xiàn)：那些因素只是必要條件，而成功開發(fā)“兩彈一艇一星”的首要條件是存在一個專門領(lǐng)導重大任務的特殊機構(gòu)——中央專委。中央專委獨立于現(xiàn)有的體制，得到黨中央的授權(quán)并由最高決策層直接領(lǐng)導；它在完成重大任務過程中有權(quán)調(diào)動組織任何部門，并對任務的結(jié)果負責。

 

歷史證明，中央專委不是當時計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物；相反，它是為了克服計劃經(jīng)濟體制在完成重大任務方面存在的弊端而設立的。

 

從技術(shù)上講，“兩彈一艇一星”的研制是大型復雜系統(tǒng)，包含眾多的亞系統(tǒng)和技術(shù)的開發(fā)，分屬不同的工業(yè)體系；從管理上講，計劃經(jīng)濟體制是按照不同的工業(yè)實行部門分工的，每個部門都有自己的決策偏好，執(zhí)行重大項目或工程經(jīng)常遇到的問題，是部門分割導致了事實上的決策“分散”，使完成這些項目所必需的系統(tǒng)集成受阻。

 

中央專委的成立就是為了克服這種弊端：在技術(shù)上，專委成為系統(tǒng)集成的領(lǐng)導者；在組織上，專委成為跨部門的決策和協(xié)調(diào)機構(gòu)；在政治上，專委成為黨中央在領(lǐng)導重大任務方面的責任主體。因此，中央專委是中國在計劃經(jīng)濟時代實行舉國體制的體現(xiàn)。

 

為完成重大任務而設立特殊機構(gòu)的舉國體制，不僅出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時期的中國，同樣也出現(xiàn)在市場經(jīng)濟的美國，而且多次扭轉(zhuǎn)了美國的“命運”。

 

在加入第二次世界大戰(zhàn)時，美國為了把龐大的民用工業(yè)迅速轉(zhuǎn)向軍工生產(chǎn)，通過緊急立法設立了一個只對總統(tǒng)負責的戰(zhàn)時生產(chǎn)局，它以“胡蘿卜加大棒”的方式完成了美國工業(yè)的戰(zhàn)爭動員。為了在有限時間內(nèi)研制出原子彈，美國設立了直接向總統(tǒng)領(lǐng)導的“最高政策小組”負責的曼哈頓工程區(qū)，并由陸軍工程兵團按照工程原則負責執(zhí)行。1957年，蘇聯(lián)發(fā)射世界上第一顆人造地球衛(wèi)星后，面對落后于冷戰(zhàn)對手的“危機”，美國成立DARPA（國防先進研究計劃署），再次采取以任務為導向的研發(fā)模式來重奪技術(shù)優(yōu)勢。

 

中國和美國的歷史經(jīng)驗都說明，舉國體制是一種任務體制，不能將這個概念泛化為一般性的社會運行體制。重大任務是對國家具有重大戰(zhàn)略意義的任務，而無論是計劃經(jīng)濟體制還是市場經(jīng)濟體制，都不會自發(fā)地識別、提出并完成重大任務；重大任務的提出和執(zhí)行只能通過政治過程，取決于政治領(lǐng)導層的遠見、戰(zhàn)略意志和實現(xiàn)國家遠大目的決心。要完成重大任務，必須超越現(xiàn)有的運行體制的局限性，無論是計劃體制還是市場體制，這就需要設立由國家最高決策層直接領(lǐng)導并對任務結(jié)果直接負責的特殊機構(gòu)。無論是否存在公開的動員或任何有意識的其他安排，以特殊機構(gòu)領(lǐng)導完成重大任務的方式就是舉國體制。

 

今天，無論從任務的特點還是從完成任務的方式來講，中國需要完成的重大任務都比以往更加復雜。無論客觀條件發(fā)生了怎樣變化，“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務，都要求我們繼續(xù)啟用以舉國體制來完成重大任務的機制。

 

中央專委的活動歷程

 

“兩彈一艇一星”在新中國的歷史上具有重大意義，而領(lǐng)導這些項目獲得成功的充分條件是存在一個專門領(lǐng)導重大任務的特殊機構(gòu)——中共中央專門委員會（以下簡稱中央專委）。這個機構(gòu)由黨中央授權(quán)，直接執(zhí)行項目并對結(jié)果負責。級別如此之高的機構(gòu)直接抓項目，這在我國歷史上是唯一的一次，它是成功的決定性力量。

 

1955年，中央決定發(fā)展核工業(yè)，首先用于軍事目的。根據(jù)中國與蘇聯(lián)在1956年8月、1957年10月、1958年9月簽訂的幾個協(xié)定，蘇聯(lián)援助中國建設一批核工業(yè)項目和技術(shù)實驗室，并將向中國提供原子彈的教學模型和圖紙資料（《當代中國》叢書編輯部，1987）。但隨著兩國關(guān)系出現(xiàn)裂痕，蘇聯(lián)于1960年6月宣布暫停向中國運送原子彈模型和相關(guān)技術(shù)資料，同時撤退所有的專家。

 

突然的“斷供”使核工業(yè)建設陷入困境，對國防尖端武器的開發(fā)工作迫切需要集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。1961年1月，聶榮臻在《關(guān)于一九六一、一九六二年科學技術(shù)工作安排的匯報提綱》中提出：“要發(fā)奮圖強，集中力量，把各方面的力量統(tǒng)統(tǒng)組織起來，通力合作來完成國家任務……國家科委、國防科委、科學院、教育部和其他有關(guān)部門，從中央到地方都要扭在一起，共同商量，統(tǒng)一安排。”

 

1961年1月，黨中央決定對面臨困難的國民經(jīng)濟進行調(diào)整，引發(fā)了原子彈項目是繼續(xù)干還是“下馬”的爭論。1961年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立國防工業(yè)辦公室的決定》，國防工辦由羅瑞卿任主任，作為國務院的一個口（國防工業(yè)口），在黨內(nèi)向中央書記處和軍委負責，職責是管理國防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的“二機部、三機部和國防科委所屬范圍的工作”。

 

為了判斷我國是否能夠繼續(xù)研制原子彈，中央派副總參謀長張愛萍上將牽頭調(diào)查原子能工業(yè)的狀況。張愛萍每到一個單位只問四個問題：

 

一、你們原定的計劃是什么？

二、你們現(xiàn)在所做的事情，按計劃還差多少？

三、完成原定進度的困難是什么？要講得具體。

四、如果我給你解決了困難，你多長時間能完成？

 

1961年11月14日，張愛萍向中央提交報告，認為原子彈的科研工作有了很大進展，當前的困難更多屬于工程性的問題，可以通過組織協(xié)作解決。雖然原子彈工程看起來盤子很大，但實際上很多東西都蘊涵在國民經(jīng)濟的各個部門之中。

 

報告的結(jié)論是：由中央和國務院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進行一次全國性的大協(xié)作、大會戰(zhàn)，在1964年進行核爆是完全可能的（張愛萍，1994）。

 

1962年6月，毛澤東在聽取東南沿海形勢的匯報時明確表態(tài)，對尖端武器的研究試制工作，仍應抓緊進行，不能放松或下馬。但是，對全國各個經(jīng)濟部門進行集中動員協(xié)調(diào)的工作已經(jīng)超過了國防工辦的權(quán)限范圍。

 

同年10月19日，劉少奇主持中共中央政治局會議聽取匯報，指出“導彈和原子彈都需要中央有個專門的機構(gòu)來抓，做組織工作、協(xié)作工作，下命令的工作”（中共中央文獻研究室，1996）。

 

10月30日，羅瑞卿向中共中央和毛澤東上報《關(guān)于建議成立中央專門委員會的報告》，建議“在中央直接領(lǐng)導下，成立一個專門委員會，加強對原子能工業(yè)的領(lǐng)導，隨時檢查、督促計劃執(zhí)行情況，并在必需的人力、物力上進行具體調(diào)度，及時解決在研究、設計和生產(chǎn)建設中所遇到的問題”（羅瑞卿，2006）。

 

11月3日，毛澤東在報告上批示：“很好，照辦。要大力協(xié)同做好這件工作。”

 

1962年11月17日，周恩來主持召開中央專委第一次會議，宣布中央專門委員會正式成立，主任為周恩來，成員有賀龍、李富春、李先念、薄一波、陸定一、聶榮臻、羅瑞卿七位副總理和趙爾陸、張愛萍、王鶴壽、劉杰、孫志遠、段君毅、高揚七位部長級干部（中共中央文獻研究室，1997）。

 

12月14日，中共中央作出《關(guān)于成立十五人專門委員會的決定》，指出：“委員會是一個行政權(quán)力機構(gòu)，主要任務是：組織有關(guān)方面大力協(xié)調(diào)，密切配合；督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況；根據(jù)需要在人力、物力、財力等方面及時進行調(diào)動。委員會的決定，由有關(guān)方面堅決保證，貫徹執(zhí)行。”（宋炳寰，2018）

 

在中央專委第二次會議上，周恩來對專委委員們說：“你們都是從高級崗位上調(diào)來的首長，現(xiàn)在要動手動腳，是首長也是‘腳長’，權(quán)力最小也最大。你們個人沒有任何權(quán)，但問題一經(jīng)專委決定，你們檢查執(zhí)行，權(quán)力又最大。”（奚啟新，2011）

 

根據(jù)上述資料，可以簡要歸納中央專委的組織性質(zhì)：中央專委是黨中央在“兩彈”上的“全權(quán)代表”。它獨立于現(xiàn)有部門體制之外，根據(jù)任務的需要而設立。一方面，它受黨中央的直接領(lǐng)導和授權(quán)，有做出戰(zhàn)略決策的權(quán)力；另一方面，也是更為重要的，專委承擔對項目成敗負責的重任，必須以任務成敗為一切工作的檢驗標準，以組織和協(xié)調(diào)各方面力量為核心職責，在全國范圍動員一切力量完成國家需要的重大任務。

 

在中央專委的協(xié)調(diào)下，26個部委，20個省、市、自治區(qū)，900多家工廠、科研機構(gòu)、大專院校參加了攻關(guān)會戰(zhàn)（聶力，2006）。原先在二機部和國防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)無法解決的事情，中央專委直接聯(lián)系相關(guān)部門和地方解決。

 

例如，分離高濃度鈾必須用到一種氣體分離膜（“甲種分離膜”），科研攻關(guān)遇到很多困難。專委調(diào)集了中科院上海冶金研究所、沈陽金屬研究所、原子能研究所和冶金部的有關(guān)單位進行集中攻關(guān)，下“死命令”要求上海市必須完成任務，最終在1964年研制出符合技術(shù)要求的元件（聶力，2006）。

 

后來錢學森回憶說：“那時中央專委的決定，要哪一個單位辦一件什么事，那是沒有二話的。那決定也很簡單：中央專委哪次哪次會議，決定要你單位辦什么什么，限什么時間完成……也不說為什么，這就是命令！中央專委的同志拿去，把領(lǐng)導找來，命令一宣讀，那就得照辦啊！好多協(xié)作都是這樣辦的，有時候鐵路運輸要車輛，一道命令，車就發(fā)出來了。”（何立波，2012）

 

中國第一顆原子彈于1964年試爆成功后，1965年2月，周恩來主持召開了中央專委第十次會議，提出增加七機部、四機部、五機部等部門的有關(guān)人員（中共中央文獻研究室，1997）。

 

3月2日，中共中央下發(fā)決定，將導彈納入中央專委的工作范圍，相應增加余秋里、王諍、邱創(chuàng)成、方強、王秉璋、袁寶華、呂東（替換王鶴壽）參加中央專委，并正式改稱“中共中央專門委員會”（宋炳寰，2018）。

 

自此，圍繞核武器、核潛艇、導彈、人造衛(wèi)星和核電站等一系列尖端科技工程項目的研制、試驗的許多重大決策，幾乎都是中央專委或是經(jīng)由請示黨中央做出的。

 

周恩來逝世后，中央專委逐漸停止了活動。1979年最后一次公開報道中央專委的活動情況。20世紀80年代末，中央為了加快武器裝備發(fā)展而成立的“國務院、中央軍委專門委員會”，由總理李鵬擔任主任（懷國模，2014）。這一機構(gòu)僅限于國防工業(yè)系統(tǒng)，在1993年“降格”為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)，實際職能由國防科工委承擔。

 

中央專委領(lǐng)導重大任務的具體過程

 

為什么中央專委能夠?qū)χ卮笕蝿盏慕Y(jié)果起到?jīng)Q定性的作用，本文分析了中央專委領(lǐng)導中國核潛艇工程的案例。

 

核潛艇工程起步時領(lǐng)導體制的缺陷

 

核潛艇工程幾乎與原子彈工程同時期上馬。中國第一座核反應堆（蘇聯(lián)援助的重水試驗堆）剛一運轉(zhuǎn)，聶榮瑧元帥就于1958年6月18日召集了研制導彈原子潛艇的座談會；27日，他向中央提出中國自行設計和試制導彈原子潛艇的報告。兩天之內(nèi)，報告得到毛澤東的批準（聶力，2006）。此后，蘇聯(lián)拒絕向中國提供核潛艇的技術(shù)援助，毛澤東遂下決心“核潛艇，一萬年也要搞出來”。核潛艇工程從一開始就走上了獨立自主、自力更生的發(fā)展道路。

 

核潛艇工程上馬之初，采取領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)、各部門分工負責的管理方式。領(lǐng)導小組由海軍副司令羅舜初任組長，包括主要協(xié)作部門的負責人。分工情況是：海軍負責全艇布局的總體設計，一機部分工負責船體、主輔機、電機、儀表以及工藝設計和制造，二機部（核工業(yè)部）負責核動力反應堆的研制，國防部五院負責導彈的研發(fā)。

 

核潛艇工程上馬時，只是在艇身制造和核反應堆方面有了一點基礎(chǔ)，技術(shù)積累遠遠不足。核潛艇是一個技術(shù)極端復雜的系統(tǒng)，主要由艇身系統(tǒng)、核動力系統(tǒng)和作戰(zhàn)系統(tǒng)（魚雷或?qū)棧┑冉M成，各相關(guān)工業(yè)部門基本上還沒有掌握各自負責的子系統(tǒng)技術(shù)，只能先各自推進系統(tǒng)的研發(fā)，然后再考慮核潛艇的系統(tǒng)集成工作。

 

但是，核潛艇工程從開始進入設計階段就陷入“搖擺”狀態(tài)，問題出在組織體制上：領(lǐng)導小組是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，缺乏對核潛艇工程進行全盤計劃、指揮的權(quán)限，項目的進展深受各協(xié)作部門內(nèi)部決策的影響。例如，核動力反應堆是核潛艇的“心臟”，但從1958至1962年，核動力研制團隊的組織關(guān)系一直處于頻繁調(diào)整狀態(tài)。

 

核潛艇工程上馬后，1959年2月，原子能所十二室正式成立核動力研究設計組，年底形成了200人的團隊。從1959年底開始，研究設計組按照核潛艇的實際要求進行了“設計練兵”，1960年6月完成了《潛艇核動力方案設計（草案）》并上報。該設計方案“在后來的實踐中沒有什么重大的反復，這證明它在總體上是可行的。這就為以后的研制工作打下了良好的基礎(chǔ)”（《當代中國》叢書編輯部，1987）。

 

1960年12月，二機部決定：（1）將大多數(shù)技術(shù)骨干（60多人）調(diào)離原子能所，合并到二機部設計院；（2）在原子能所保留少數(shù)研制人員，后來成立一個新的獨立設計組。

 

在中央調(diào)整經(jīng)濟的方針下，核潛艇工程于1962年7月下馬。同時，中央要求保留動力堆的研究設計機構(gòu)，保留少數(shù)必要的研究項目（周均倫，1999）。但實際上，二機部在此之前就醞釀解散潛艇核動力的研發(fā)團隊，以便將其全部集中到生產(chǎn)堆工程。

 

1962年5月，團隊負責人直接向海軍政委蘇振華反映情況。幾天后，二機部接到國防科委正式通知，將潛艇核動力設計人員和建制劃歸國防部第七研究院（孟戈非，2002），以保存這支技術(shù)團隊。由此，核動力研發(fā)隊伍分散到二機部（47-1室）和七院兩個不同的部門。

 

可以看到，當時核潛艇動力堆的研究設計工作一直受到部門體制的影響。在計劃經(jīng)濟體制下，面對一個復雜的聯(lián)合開發(fā)項目，各分工部門很難自發(fā)地付出超過本部門權(quán)限范圍的努力，協(xié)同合作；對份內(nèi)的任務，也可能因各種原因而“暫時擱置”。因此，核動力堆研發(fā)出現(xiàn)的混亂源于部門體制在決策上的分散，這是計劃經(jīng)濟體制無法自動解決的問題。

 

中央專委如何領(lǐng)導重大任務

 

中央專委接手核潛艇工程后，1963年8月決定將分處于二機部和七院的核動力隊伍合并，在七院正式成立艦船動力研究所（715所）（楊新英，2016），由七院和二機部雙重領(lǐng)導，以七院為主，任務是開展?jié)撏Ш藙恿ρb置總體方案的論證和設計。

 

此后，潛艇核動力的工程設計加快了進度。1964年5月，七院召開09-1反應堆動力裝置主方案和主參數(shù)的論證會。10月，主方案確定，開始了對核動力裝置的初步設計和技術(shù)設計（即系統(tǒng)設計和詳細設計）。

 

1964年下半年，國防科技工業(yè)體制發(fā)生了“部院合并”的變化，715所的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)回二機部，更名為北京15所（孟戈非，2002）。不過，這次組織關(guān)系調(diào)整沒有影響技術(shù)隊伍的穩(wěn)定。

 

1964年10月，我國第一顆原子彈試爆成功。在經(jīng)濟全面好轉(zhuǎn)的情況下，核潛艇工程再次提上議事日程。毛澤東指示，國防尖端技術(shù)“要有、要快、要超”（劉華清，2004）。1965年3月，中央專委決定批準核潛艇工程（09工程）重新上馬，指派二機部負責在1965年下半年提出核動力堆的具體規(guī)劃并報中央專委；工程的具體運行事宜由聶榮臻直接領(lǐng)導，并成立一個新的09工程聯(lián)合辦公室，由時任六機部副部長劉華清負責，直接向聶榮臻報告（劉華清，2004）。

 

1965年8月25日，中央專委會議決定，同意二機部黨組關(guān)于核潛艇陸上模式堆建在四川省夾江縣境內(nèi)，1970年建成陸上模式堆的計劃。

 

核潛艇重新上馬后，首要事項是論證潛艇的總體方案，首先要明確，要一艘什么樣的核潛艇，然后根據(jù)目標選擇技術(shù)。中央專委在1965年8月的會議上明確了研制核潛艇的原則：

 

（1）認真執(zhí)行大力協(xié)同的方針；

（2）立足于國內(nèi)，從現(xiàn)實出發(fā)，分兩步走，先研制反潛魚雷核潛艇，再搞導彈核潛艇；

（3）第一艘核潛艇既是試驗艇，又要在主要戰(zhàn)術(shù)技術(shù)性能上力求配套，可以作為戰(zhàn)斗艇交付使用。

 

盡管負責牽頭的聶榮臻元帥沒有技術(shù)背景，但他能夠從戰(zhàn)略的角度判斷問題。他在把握方向和目標的前提下，讓科學家和工程師對特定的技術(shù)問題進行充分討論，各抒己見，再由他拍板選定一個最有可能實現(xiàn)核潛艇總體目標的技術(shù)方案。一旦確定，各方面必須統(tǒng)一開展行動。

 

許多具體的決策細節(jié)充分展現(xiàn)了中央專委的決策原則：選擇技術(shù)的標準不是先進或落后，而是以達到目標為根本依據(jù)。例如：

 

（1）關(guān)于艇身構(gòu)型方案的討論，當時提出“常規(guī)艇型加核動力”與“水滴線型加核動力”兩種方案。“常規(guī)”論認為國家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，應當先仿照較為成熟的蘇聯(lián)潛艇的構(gòu)型，按照“普通線型核動力→常規(guī)水滴型→核動力水滴型”的路線漸進發(fā)展；而“水滴”論認為，核潛艇和常規(guī)潛艇兩者性質(zhì)不同，不應該在常規(guī)潛艇的結(jié)構(gòu)上加裝核動力，“水滴”型并不是技術(shù)上的冒進，而是已經(jīng)有調(diào)查研究和一定的實驗基礎(chǔ)，可以避免走不必要的彎路，做出一個成熟的核潛艇型號。聶榮臻專門召集有關(guān)負責人開會，在充分詢問情況和商量探討后做出結(jié)論：“總體不要用常規(guī)潛艇的艇型，要重新設計，不然搞得兩不像……應該是‘好馬配好鞍’，搞‘核動力水滴線型’！”（聶力，2006）

 

（2）關(guān)于建立陸上模式堆的討論，反對者認為反應堆可以先上艇后再試驗，這樣可以節(jié)省經(jīng)費、縮短試驗周期。支持陸上堆的觀點則認為，在沒有搞過艇上模式堆的情況下，直接上艇風險過大，在艇上調(diào)整反應堆也極為不便，建造陸上堆的目的就是保證核潛艇能夠直接建造成功。最終，聶榮臻認為，核動力潛艇應該一次建造成功并且能安全運行，因而必須建立陸上模式堆進行充分實驗（彭子強，2005）。

 

敲定技術(shù)方案后，中央專委開始采取措施，推動工程的具體執(zhí)行。

 

第一，設立明確的工作任務和完成期限，將各部分研制任務在全國范圍內(nèi)的科研機構(gòu)、院校及企業(yè)進行了分配與協(xié)作。其中，二機部負責核動力裝置的設計與建造，1970年要建成陸上模式堆；七院負責魚雷核潛艇的總體研究設計。

 

第二，進行跨系統(tǒng)、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指令有關(guān)軍區(qū)派部隊幫助施工，滿足核潛艇研制所需的經(jīng)費和物資器材；同時啟動對導彈核潛艇研制工作的部署（董學斌、賈俊明，2009）。

 

1966年開始的“文化大革命”對核潛艇工程造成沖擊。陸上模式堆是一個集29000多臺件設備、儀器、儀表、管道、閥門于一身的復雜裝置，由全國26個省市1200多個工廠、研究所和院校參與研制生產(chǎn)。“文革”中，許多工廠和研究所的領(lǐng)導干部和技術(shù)專家被批斗，協(xié)調(diào)09工程的系統(tǒng)面臨癱瘓威脅。

 

為此聶榮臻建議，并經(jīng)毛澤東批準，國防科委于1967年3月將涉及國防的各個科研院所進行軍事接管。當這些調(diào)整仍然無法阻止政治運動對核潛艇工程的沖擊時，身陷政治漩渦的聶榮臻決定，在北京召開核潛艇工程協(xié)調(diào)會議，通知特別注明：凡是接到通知的廠長、書記，任何人不準以任何理由阻擋。但協(xié)調(diào)會依然無法從根本上扭轉(zhuǎn)態(tài)勢，參會的領(lǐng)導干部回到各自單位就再次受到?jīng)_擊。

 

面對全國各地的告急情況，聶榮臻冒著極大的政治壓力，在1967年8月30日簽發(fā)了一份以中央軍委名義發(fā)出的“特別公函”，明確指示“核潛艇工程是毛主席親自批準的尖端國防工程。任何單位、任何人，均不得以任何借口和理由沖擊車間，更不能以任何借口停產(chǎn)停工”（聶力，2006）。這份文件具有極高的效力，使全國各有關(guān)單位紛紛恢復了生產(chǎn)科研秩序。40多年后還有老人記得，當時就是因為這份“特別公函”，所以909基地的一個電報，就能把正在運往其他地方用戶的設備中途調(diào)到夾江。

 

中央專委的領(lǐng)導，使核潛艇工程能夠在艱難局勢下繼續(xù)前進。1968年，聶榮臻因“二月逆流”受牽連，此后的工作由周恩來直接出面組織。1970年7月15日，周恩來主持召開中央專委會議，聽取現(xiàn)場領(lǐng)導關(guān)于陸上模式堆的匯報，批準啟堆試驗，并決定派清華大學、二機部二院專家和有關(guān)部門領(lǐng)導趕赴現(xiàn)場，跟班工作。陸上模式堆于7月16日開始試車，8月30日達到滿功率，驗證了中國第一座核潛艇動力堆的成功。

 

1970年12月26日，艇上安裝核動力裝置工作完成，中國第一艘核潛艇下水。經(jīng)過試航和調(diào)整，1974年8月1日，中國第一艘核潛艇入列，命名為“長征一號”。此后，以“長征一號”為基礎(chǔ)，1978年中國第一艘彈道導彈核潛艇動工，1981年4月下水，1988年9月成功發(fā)射潛射彈道導彈。這標志著中華人民共和國成為世界上第五個擁有海基核威懾力量的國家。核潛艇工程的成功證明了中央專委在完成關(guān)系國家命運的重大任務上的關(guān)鍵作用。

 

美國采取特殊體制的歷史經(jīng)驗

 

美國作為資本主義的市場經(jīng)濟體，每當遇到危機時，同樣會設立特殊的權(quán)威機構(gòu)來完成具有戰(zhàn)略意義的重大任務。

 

戰(zhàn)時生產(chǎn)局領(lǐng)導合成橡膠的生產(chǎn)

 

美國強大的工業(yè)生產(chǎn)能力是同盟國在第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)勝法西斯軸心國的主要原因之一。僅僅在參戰(zhàn)后的第二年（1942年），美國的飛機產(chǎn)量就高達4.7萬架，是日本的6倍。但直到宣布參戰(zhàn)的那一刻，美國的工業(yè)動員能力還是一個巨大的“短板”。在軸心國的威脅急速擴大的1940年，美國成立了咨詢性質(zhì)的“緊急狀態(tài)辦公室”、“國防咨詢委員會”和職權(quán)分散的“生產(chǎn)管理辦公室”等機構(gòu)，想盡辦法加強軍備生產(chǎn)（Morgan，1994）；但當年的飛機產(chǎn)量也不過2000多架，還不到日本飛機年產(chǎn)量（超過5000架）的一半。

 

在決定戰(zhàn)爭勝負的時刻，美國通過緊急立法設立了一個“史無前例”的動員機構(gòu)——戰(zhàn)時生產(chǎn)局，全權(quán)負責協(xié)調(diào)全國的經(jīng)濟生產(chǎn)活動，包括制定全國的工業(yè)生產(chǎn)計劃、調(diào)配戰(zhàn)略物資和協(xié)調(diào)各個大型私人企業(yè)的生產(chǎn)活動（Levine，1944）。

 

戰(zhàn)時生產(chǎn)局采取了“胡蘿卜加大棒”的行政手段，一方面拿出大量國防生產(chǎn)訂單激勵私人企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)戰(zhàn)爭物資；另一方面制定戰(zhàn)略物資分配和金融貸款的優(yōu)先順序，給予積極配合政府生產(chǎn)計劃的企業(yè)以高優(yōu)先級，不配合政府計劃的企業(yè)得不到支持。

 

通過這種方式，戰(zhàn)時生產(chǎn)局迅速把分散的私人企業(yè)動員到統(tǒng)一的戰(zhàn)爭生產(chǎn)計劃上，使美國的工業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)能力得以充分發(fā)揮，在極短的時間內(nèi)提高了軍工生產(chǎn)能力。戰(zhàn)時生產(chǎn)局是美國打贏戰(zhàn)爭的一個關(guān)鍵。

 

戰(zhàn)時生產(chǎn)局的一個重大功績是解決了橡膠的斷供危機。日本偷襲珍珠港后，迅速奪取天然橡膠的主要產(chǎn)地——南太平洋地區(qū)，切斷了美國97%的橡膠進口來源（Tuttle，1981）。天然橡膠是重要戰(zhàn)略物資，美國當時極度依賴進口，而橡膠斷供意味著美國的工業(yè)生產(chǎn)將在一年之內(nèi)全面癱瘓。生產(chǎn)合成橡膠將是唯一的出路。

 

當時美國掌握兩種制造合成橡膠關(guān)鍵原料的工藝：一是從石油中提取，標準石油公司通過戰(zhàn)前與德國法本公司的協(xié)議持有這一工藝的專利；另一種可能的路徑是從谷物或土豆轉(zhuǎn)化來的酒精中提取（Wendt，1947）。然而，由于政府機構(gòu)和企業(yè)長時間的扯皮和推諉，這在美國橡膠斷供后的大半年時間內(nèi)毫無進展。

 

戰(zhàn)時生產(chǎn)局的介入扭轉(zhuǎn)了困局。它在接管橡膠資源調(diào)配權(quán)限后，把生產(chǎn)合成橡膠列為“第一計劃”，于1942年9月設立“橡膠主任”一職，統(tǒng)一負責動員和協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)開展合成橡膠的研究，要求生產(chǎn)商按最快的速度生產(chǎn)可以滿足工業(yè)生產(chǎn)需要的合成橡膠，誰能生產(chǎn)出來就給訂單，不然一分錢都沒有（Wendt，1947）。

 

到戰(zhàn)爭結(jié)束時，美國的合成橡膠產(chǎn)能從1940年的4500噸提升到100萬噸以上，保證了美國戰(zhàn)時的需求，并且在戰(zhàn)后形成了全新的合成橡膠工業(yè)。

 

曼哈頓計劃（Manhattan Project）

 

美國在二戰(zhàn)期間開發(fā)原子彈的“曼哈頓計劃”被視為“大科學”的典范。但是，當美國最初把核武器的研究交給科學界的時候，甚至都沒有明確的原子彈研制任務。直到美國參戰(zhàn)之后，決策者才意識到，不能再沿用毫無應用目標的實驗室研究方式，必須交由軍方專門領(lǐng)導原子彈的研制和生產(chǎn)。

 

1942年，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導的“最高政策小組”（美國戰(zhàn)時最高決策機構(gòu)）決定指派陸軍工程兵團負責原子彈的研制工作，并直接對最高政策小組報告和負責，而且明確了研制原子彈的任務目標：要趕在任何敵國之前，造出能用于實戰(zhàn)的原子彈。

 

當時，主要由科學家組成的國防咨詢委員會認為，生產(chǎn)原子彈是一個簡單的工程問題，只需要不到1億美元的經(jīng)費；有人提出，只要派給他們50-100個初級工程師和繪圖員，就能很快建起可以正常運轉(zhuǎn)的钚工廠。因此，決策層最初只派了一個校級軍官格羅夫斯來牽頭執(zhí)行。但是格羅夫斯接手后發(fā)現(xiàn)，所謂的成熟技術(shù)都還處于實驗室階段，根本無法滿足研制原子彈所需的批量生產(chǎn)。

 

例如，能夠用于實戰(zhàn)的一顆原子彈所需的核材料是以公斤計的，但當時在實驗室使用回旋加速器生產(chǎn)的钚元素，一個月只能生產(chǎn)2毫克。當時還沒有任何機構(gòu)設計或建造過可用于大規(guī)模生產(chǎn)核材料的反應堆和分離裝置。最關(guān)鍵的是，核裂變的原理（鏈式反應）只是在理論上成立，還沒有被驗證過，甚至原子彈的爆炸原理在理論上都是空白。

 

因此，盡管有科學家的充分參與和支持，但原子彈工程的實施，必須動員各政府部門、工業(yè)企業(yè)和科學家的力量一起干。這些工作所涉及領(lǐng)域已遠遠超過陸軍工程兵團的職責范圍。例如，沒有人事先知道應該怎么建設反應堆和設計生產(chǎn)流程，格羅夫斯只能找在電氣和化工領(lǐng)域最有經(jīng)驗的斯通—韋伯斯特工程公司和杜邦公司來承包建造；鈾礦石原料要從剛果進口，要請國務院出面協(xié)調(diào)；還要與戰(zhàn)時生產(chǎn)局協(xié)商優(yōu)先供應關(guān)鍵材料。

 

在這種情況下，1942年6月，美國總統(tǒng)批準了核武器計劃報告，同意設立“曼哈頓”工程區(qū)來執(zhí)行原子彈計劃，明確給予壓倒其他任何計劃的最高權(quán)限。

 

格羅夫斯決定采取明確的工程原則來推進項目——不管技術(shù)上是先進還是落后，只選擇能夠滿足產(chǎn)量和時間要求的工藝和裝備。例如，原子彈所需要的鈾-235要從鈾-238中分離出來，氣體分離法是最可能支持大批量生產(chǎn)的工藝。有人提出，氣體分離法只有采用純鎳部件才能抵抗加工過程中氣體的腐蝕作用。但如果按照這個要求，全世界一年的鎳金屬產(chǎn)量都不夠用。這時克萊斯勒汽車公司的工程師提出，汽車工廠在生產(chǎn)過程中也需要用鎳來抗腐蝕，但在裝備上鍍一層鎳，其效果與純鎳部件沒有區(qū)別。這就是以結(jié)果為導向的工程思維解決問題的辦法（格羅夫斯，1991）。

 

最終，舉全國之力實施的曼哈頓計劃用時超過3年，耗資數(shù)十億美元。隨著曼哈頓工程的展開，許多在自由探索中懸而未決的科學研究才取得了突破。例如，為了驗證核裂變的是否可行以及計算核材料的用量，在軍方的要求下，芝加哥大學冶金實驗室組裝了人類歷史上第一個核反應堆進行試驗，才第一次證實了大規(guī)模可控鏈式反應的存在。甚至計算機的出現(xiàn)都與這個工程有著密切聯(lián)系，為了進行大量工程計算，軍方動員科學家設計新的計算機，奠定了計算機的基礎(chǔ)架構(gòu)和基礎(chǔ)運算方式的“二進制”。

 

創(chuàng)造技術(shù)領(lǐng)先的DARPA

 

第二次世界大戰(zhàn)促成美國政府對科學技術(shù)的直接支持。在戰(zhàn)爭迫近的1940年，MIT的范內(nèi)瓦·布什成為羅斯福總統(tǒng)的科學顧問，他幫助建立了最高領(lǐng)導層和科學界可以直接聯(lián)系的國防研究委員會（NDRC），并與同事們在MIT設立了研究雷達的輻射實驗室。

 

為完成緊迫的任務，該實驗室創(chuàng)造了“有聯(lián)系的科學和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”——即技術(shù)突破從基礎(chǔ)科學階段就與技術(shù)開發(fā)、樣機和生產(chǎn)等后續(xù)階段密切相聯(lián)，并成為其他實驗室（如開發(fā)核武器的洛斯阿拉莫斯實驗室）的模型。

 

戰(zhàn)爭結(jié)束前，范內(nèi)瓦·布什應羅斯福總統(tǒng)的要求，組織一批科學家起草戰(zhàn)后美國的科學政策。1945年7月，他向杜魯門總統(tǒng)提交了著名的報告《科學：無盡的前沿》，該報告建議國家應該大力支持科學家的研究，但不應該約束科學家自由探索的權(quán)力。在布什報告的影響下，戰(zhàn)后一段時間，聯(lián)邦政府在科學事業(yè)方面采取了高度分散和集中資助基礎(chǔ)研究的體制（Bonvillian，2006）。

 

1957年10月，蘇聯(lián)發(fā)射了世界第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克號”，對美國社會產(chǎn)生巨大沖擊。“斯普尼克危機”使美國最高決策層意識到，要加速技術(shù)突破并重新領(lǐng)先，就不能依靠分散的、自由探索的體制。

 

因此，艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)起成立了先進研究計劃署（后來加上“國防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA），隨后又成立了國家航空航天局（NASA）。美國政府對這兩個機構(gòu)的撥款沒有走常規(guī)渠道，而是通過“例外撥款”的方式，使得它們的活動和預算不需要按法律要求對外公開，賦予它們在選擇和執(zhí)行項目方面的自主權(quán)。美國決策層交給DARPA的任務是建立尖端技術(shù)領(lǐng)域?qū)μK聯(lián)的領(lǐng)先優(yōu)勢，研發(fā)在人們視野之外的“藍天”技術(shù)。

 

DARPA全面繼承了“有聯(lián)系的科學和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”，在體制上還有更多的創(chuàng)造。它的最初任務是監(jiān)督太空研發(fā)活動，避免該領(lǐng)域各軍種的競爭。1960年后，集中于彈道導彈防御、核試驗探測、推進劑和材料的研發(fā)（Fuchs，2009）。由于在1961年古巴導彈危機中遇到嚴重的指揮控制問題（政府獲取即時數(shù)據(jù)、與現(xiàn)場指揮部互動），DARPA的研發(fā)重點又轉(zhuǎn)向信息技術(shù)。DARPA利用大學和企業(yè)的信息技術(shù)研究力量，在全國范圍內(nèi)網(wǎng)羅最好的科技人員，以合同為手段，迅速建立起一個研發(fā)支持網(wǎng)絡。這又為計算機和互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)突破奠定了基礎(chǔ)。

 

DARPA把自己的機構(gòu)保持在最小的限度，同時與國防部的研究機構(gòu)建立起工作關(guān)系，軍方則利用DARPA的投資參與解決共同的問題；DARPA提供了靈活的跨機構(gòu)、跨學科的研發(fā)榜樣。美國軍方在20世紀80年代后期創(chuàng)造的“新軍事革命”就建立在DARPA支持的許多信息技術(shù)突破之上，最初用于軍事的信息技術(shù)創(chuàng)新又促進了美國經(jīng)濟在90年代的創(chuàng)新浪潮（Bonvillian，2006）。

 

在幾十年的時間里，DARPA通常只有大約100名從學術(shù)界和工業(yè)界“借”來的科學家和工程師擔任項目經(jīng)理，以及大約120名輔助性人員。雖然每年的預算只有30億美元，但每年都運營200個左右的前沿技術(shù)項目。

 

DARPA自己并不做研究，而是授權(quán)項目經(jīng)理提出特定的研究項目，建立以任務結(jié)果為導向的“臨時項目小組”，項目的執(zhí)行則交由大學、企業(yè)、實驗室的科技人員承擔。每個項目和項目經(jīng)理的任期只持續(xù)3-5年。DARPA立項沒有評審委員會，因為對突破性的技術(shù)項目不會存在共識（Dugan and Gabriel，2013）；項目經(jīng)理只需要說服所屬辦公室的主任和DARPA的主任，就可以為項目獲得資助（Fuchs，2009）。

 

這些項目并非自由探索，而是明確闡述任務目標；項目經(jīng)理對項目直接負責，確定項目的方向和所有相關(guān)的重大決策。考核方式以在項目期限內(nèi)是否達到設定的任務目標為標準。

 

DARPA每年召開兩次項目經(jīng)理匯報會，審查項目的進展情況。在項目期限內(nèi)，只要拿出來的研究成果能夠達到預期目標，則項目會繼續(xù)；如果沒做出成果，或者證實成功的可能性很小，項目將會終止，但也不會追究研究者的責任。這也是一種“揭榜掛帥”機制，對項目負責人、企業(yè)和科學家都有很強的刺激作用。項目經(jīng)理必須充分組織調(diào)動各方力量，與不同領(lǐng)域和行業(yè)研發(fā)人員合作，而不是各自閉門造車。

 

DARPA把研究活動建立在整個國民經(jīng)濟活動之中，吸引企業(yè)和研究機構(gòu)參與可能軍民兩用的技術(shù)研究項目。DARPA為前期研究提供經(jīng)費和項目運營支持，使企業(yè)以較小的前期投入，探索有市場應用前景的新產(chǎn)品和新技術(shù)，但必須符合DARPA的技術(shù)要求。這樣DARPA可以充分利用企業(yè)資金和技術(shù)能力，避免耗費過多財力投入高風險的基礎(chǔ)研發(fā)。

 

如果項目成功，新產(chǎn)品和技術(shù)被市場接受，企業(yè)獲得經(jīng)濟利益且有動力進一步迭代升級，軍方則從市場獲得所需產(chǎn)品。即使項目不成功，相關(guān)技術(shù)成果也可找到廣泛的商業(yè)用途，使得美國的前沿技術(shù)研究處于高投入但可持續(xù)的狀態(tài)。

 

通過這種運作方式，DARPA作為一個強有力的機構(gòu)領(lǐng)導美國的前沿技術(shù)開發(fā)，成為許多突破性技術(shù)創(chuàng)新的策源地，為美國創(chuàng)造了巨大的技術(shù)優(yōu)勢，從軍事上的隱形戰(zhàn)機、彈道導彈防御系統(tǒng)、數(shù)字化指揮系統(tǒng)、高能激光、全球定位系統(tǒng)（GPS）等，到從軍事技術(shù)成果外溢民用的互聯(lián)網(wǎng)、機器人和計算機軟硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所開創(chuàng)的研發(fā)項目。

 

DARPA是美國以國家力量促進創(chuàng)新的主要標志。有學者把這種模式稱之為“發(fā)展型網(wǎng)絡國家”，也有人稱之為“企業(yè)家式的國家”。這些稱呼雖有不同，但都直指這種模式的國家性質(zhì)。

 

那么，美國為什么不去依靠“萬能的”市場機制而需要由國家設立的DARPA來領(lǐng)導創(chuàng)新？曾任DARPA領(lǐng)導人的Dugan和Gabriel，將DARPA的工作性質(zhì)解釋為“巴斯德象限”——具有應用導向的基礎(chǔ)研究。

 

他們認為，私營企業(yè)在巴斯德象限進行研發(fā)的情況是罕見的。一般來說，由于基礎(chǔ)研究風險較大，企業(yè)會要求研發(fā)部門遵循公司業(yè)務單位的要求，但公司的業(yè)務單位幾乎不可能選擇對公司現(xiàn)有產(chǎn)品構(gòu)成威脅的研究項目，而是投入到對保持現(xiàn)有競爭力有用的創(chuàng)新。于是，研發(fā)部門和業(yè)務單位往往相互妥協(xié)，結(jié)果是做出最糟糕的選擇。一句話，市場機制不會自發(fā)地產(chǎn)生突破性創(chuàng)新。

 

因此，設立DARPA的意義就是克服市場機制的弊端，以國家的力量動員市場的資源和科技力量，使其有意識、有組織地在巴斯德象限進行（應用導向型）創(chuàng)新，從而產(chǎn)生帶來技術(shù)優(yōu)勢的重大突破。

 

討論：歷史經(jīng)驗對于未來重大任務和特殊機構(gòu)的教益

 

從中美兩國的歷史經(jīng)驗看，以設立特殊機構(gòu)來完成對于國家具有重大戰(zhàn)略意義的任務，是一個雖不多見但反復出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，這種行動屬于國家治理活動的一個特殊類別，一般出現(xiàn)于國家遇到重大挑戰(zhàn)之時。

 

以這種方式執(zhí)行重大任務，必然具有在全國范圍內(nèi)動員、利用和協(xié)調(diào)各種資源和能力來完成任務的屬性。因此，重大任務、特殊機構(gòu)、舉國體制和重大發(fā)展，它們之間存在著必然的因果關(guān)系。

 

第一，重大任務是在政治層次上定義和提出的任務。

 

重大任務起源于一個國家遇到的危機或挑戰(zhàn)，這些危機可能來自技術(shù)、經(jīng)濟、社會或生態(tài)等方面，當它們形成對國家安全的挑戰(zhàn)時，就出現(xiàn)提出重大任務的客觀需要。不過，重大任務是在政治層次上被定義的。正因為如此，對重大任務的定義就無法排除意識形態(tài)、政治傳統(tǒng)等因素的影響，也無法排除“誤判”的可能性。由于定義和提出重大任務需要得到政治領(lǐng)導層的共識，也可能因此而受到領(lǐng)導體制和政治過程的影響。

 

從新中國的歷史可以看到，一些重大項目可能起源于個別領(lǐng)導人的特別關(guān)注，如聶榮臻元帥對于核潛艇的關(guān)注和建議，然后經(jīng)過一個過程才能轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導層的共識。聶榮臻關(guān)于開發(fā)核潛艇的建議能夠在兩天之內(nèi)得到批準這一事實，與其說反映了核潛艇的重要性，毋寧說是反映了當時中國政治領(lǐng)導層的特征。只有那些有作為的國家、有作為的政治領(lǐng)導層，才有能力采取實施重大任務的方式來應對危機或挑戰(zhàn)。

 

為完成重大任務的舉國體制之所以不同于計劃體制或市場體制的任務體制，就是因為重大任務的目的不是配置已有的資源，而是從現(xiàn)有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來不存在的資源和能力，實現(xiàn)突破和重大創(chuàng)新，創(chuàng)造原來沒有的資源和能力。

 

第二，設立執(zhí)行重大任務的特殊機構(gòu)，以舉國體制動員全社會力量。

 

當國家的政治領(lǐng)導層提出重大任務時，往往需要設立特殊機構(gòu)。這種機構(gòu)的本質(zhì)特征是得到國家最高決策層的授權(quán)，同時直接負責實施和完成以項目為形式的任務，并對任務的結(jié)果負責。

 

所以要設立特殊機構(gòu)，是因為完成重大任務超出了現(xiàn)行運行體制的能力范圍。

 

第一，重大任務往往是超越了現(xiàn)有各個組織的邊界的大型復雜系統(tǒng)，所以專門成立一個執(zhí)行系統(tǒng)集成職能的機構(gòu)就成為必要。

 

第二，重大任務旨在創(chuàng)造一個國家原來沒有的“手段”（無論是技術(shù)的、工程的還是組織的），于是需要一個執(zhí)行機構(gòu)，能夠在超越現(xiàn)行組織分工的更大范圍內(nèi)動員和協(xié)調(diào)各方面的資源。

 

第三，重大任務影響國家命運，其成敗最終要由政治領(lǐng)導層承擔責任。因此，執(zhí)行重大任務的責任鏈條必須直接和單一，不能被現(xiàn)行運行體制的組織分工所模糊。

 

對特殊機構(gòu)的理解可以幫助澄清“舉國體制”概念的限制條件：僅僅需要“集中力量辦大事”或各方面的動員、配合等理由，并不足以定義舉國體制，因為這些說法沒有解釋“舉國的”力量是怎么被集中、動員和配合起來的。

 

實際上，市場機制也可以在一定條件下執(zhí)行大范圍協(xié)調(diào)的功能，但這不能說是舉國體制的結(jié)果。本文認為，無論是否存在公開的動員或任何有意識的其他安排，以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的方式就是舉國體制。也是在這個意義上，“舉國體制”同樣反映了美國同類行動的屬性。

 

第三，以舉國體制完成重大任務是“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的發(fā)動機。

 

重大任務的特點是以做出有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標，項目的成敗是可以評判的。中國和美國的歷史經(jīng)驗都證明，以舉國體制完成的重大任務會帶來重大技術(shù)突破，也會從整體上帶動科學、技術(shù)和經(jīng)濟的重大發(fā)展。今天中國在迫切需要在重要技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破之時，理解這個機制尤其重要。

 

例如，目前一個流行的意見是把加強基礎(chǔ)研究作為中國科技發(fā)展的方針，其理由是：

 

第一，中國之所以在某些領(lǐng)域被“卡脖子”是因為基礎(chǔ)工作做得不夠；

第二，“基礎(chǔ)研究是整個科學體系的源頭，是所有技術(shù)問題的總機關(guān)”。

 

但是，中國目前被“卡脖子”的真正原因是曾經(jīng)實行以技術(shù)引進代替自主研發(fā)的政策。中國今天的“短板”大多不是沒有做過的技術(shù)，而是在依賴引進的過程中半途而廢（如集成電路和大飛機）。

 

科學研究與技術(shù)發(fā)展之間，以及科技發(fā)展與社會需要之間是互動的關(guān)系。技術(shù)知識包括大量來自解決問題和試驗、改進過程的技能和能力。技術(shù)進步為基礎(chǔ)研究提供問題方向、需求、手段和驗證，而基礎(chǔ)研究為應用技術(shù)研究提供原理性知識和擴展的可能性，這是科技發(fā)展的基本規(guī)律。如果在技術(shù)上放棄自主研發(fā)，基礎(chǔ)研究也就變成跟隨式的。

 

重大任務需要的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)是任務導向的，其目標是做出以前沒有的東西，是以舉國之力推動的重大創(chuàng)造。它需要已有的知識和經(jīng)驗基礎(chǔ)，同時要超越現(xiàn)有的知識邊界，所以重大任務也是全面帶動基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)的動力。

 

而基礎(chǔ)研究本身不能被定義為重大任務，因為從知識基礎(chǔ)到有用的戰(zhàn)略產(chǎn)品或系統(tǒng)，兩者之間需要大量的技術(shù)和工程活動，以及把這些活動動員起來的戰(zhàn)略和組織。

 

實際上，技術(shù)和科學可以解決的問題是無窮多的，但現(xiàn)實中的技術(shù)研發(fā)和科學研究總是集中于某些應用方向而忽略其他方向；對研發(fā)方向的選擇是技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟和社會性因素決定的。如果基礎(chǔ)研究脫離了中國技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的“語境”，那么投入多少錢都將感到研究不足，因為這些研究大多可能是無用的。

 

最后要指出：“以做出有用產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標”的重大任務，是從獲得勝利的要求——“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”來定義和提出的，而不是從現(xiàn)有資源/能力的狀況來決定的。這樣的應用導向是戰(zhàn)略性的、進取性的和創(chuàng)造性的。

 

新中國領(lǐng)導人在建國不到10年時就決心開發(fā)“兩彈一艇”，不是因為中國已經(jīng)掌握了多少相應的資源和能力，而是因為他們決心讓新中國獨立自主地發(fā)展；美國成立旨在“創(chuàng)造技術(shù)意外”的DARPA，不是因為已經(jīng)知道哪些是“意外”的技術(shù)，而是要創(chuàng)造對于冷戰(zhàn)對手的技術(shù)優(yōu)勢（然后DARPA才會去思考：能不能讓飛機不被對方的雷達發(fā)現(xiàn)？不同制式的計算機能不能被連接起來互相通信？）。

 

所以，重大任務、特殊機構(gòu)和舉國體制代表了一種以創(chuàng)造新的手段為目標來動員現(xiàn)有資源/能力的方式。無論一個國家具備了什么樣的科技和工業(yè)資源，如果這些資源不被動員起來去實現(xiàn)某種超過現(xiàn)有資源利用水平的目標，那它只能隨著市場的邊際價格變動而緩慢變化，但絕不會自動帶來重大突破。

 

重大任務之所以能夠帶來重大發(fā)展，就是因為它以舉國體制所支撐的更高抱負和更高目標，動員國民經(jīng)濟體系已經(jīng)積累的資源/能力，從而創(chuàng)造出來不這樣做就不會取得的重大突破。

 

結(jié)論

 

中國和美國的歷史經(jīng)驗都證明，舉國體制是一種任務體制，它既可以與計劃體制兼容，也可以與市場體制兼容，但具有自己的獨特性質(zhì)和作用。

 

今天國家在新的時代條件下提出采取“新型舉國體制”的設想，目的在于完成“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務。這個概念的內(nèi)涵和外延，將由新時期所完成的重大任務及其采用的方式來定義。我們指出了中國在目前階段有必要采取新型舉國體制的兩個原因。

 

第一，中國經(jīng)濟發(fā)展的方向必須在政治層次上決定，而不能由市場決定。在外部力量企圖阻礙中國實現(xiàn)這些目標的壓力越來越大的條件下，政治領(lǐng)導層的遠見、抱負和領(lǐng)導力對于中國的經(jīng)濟發(fā)展是關(guān)鍵性的。

 

第二，實現(xiàn)重大發(fā)展，在利用市場機制的同時還必須采用其他的機制。市場機制可以通過競爭優(yōu)勝劣汰、引導短期資源配置以及鼓勵自發(fā)的創(chuàng)造性等，但是市場機制不能自動實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展所要求的結(jié)構(gòu)性重大變化。因此，中國仍然需要采用以舉國體制完成重大任務的機制。

 

就一般原則來講，新型舉國體制應該是由國家牽頭采取某種合作行動的“體制”，它使政府、企業(yè)以及其他社會主體能夠為實現(xiàn)某種具有總體價值的目標而采取有協(xié)調(diào)的合作行動，其根本特點是把一國之內(nèi)社會分工不同、性質(zhì)不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨完成的任務。在參與這個過程時，每一個經(jīng)濟行動者都保持著獨立的經(jīng)濟利益，因此市場機制也是新型舉國體制的一個組成部分。

 

如果今天的中國仍然需要完成重大任務，也就仍然需要設立特殊機構(gòu)，對特殊機構(gòu)的要求也相應發(fā)生變化。特殊機構(gòu)必須更多地直接面對市場，并以更開放的方式（如“揭榜掛帥”）動員全社會的力量。美國設立特殊機構(gòu)的歷史經(jīng)驗比較豐富，也有很多值得中國學習的地方，如DARPA雖是國家設立的特殊機構(gòu)，但它的主要工作人員并不是職業(yè)官員。這種組織方式看不出在政府與市場之間存在“鴻溝”。

 

歷史經(jīng)驗證明，對國家發(fā)展挑戰(zhàn)最大、最艱巨的階段，也是最有可能產(chǎn)生重大創(chuàng)新的階段——技術(shù)如此，組織如此，制度也如此。因此，在黨中央領(lǐng)導下采取新型舉國體制的歷史任務，就是在中國崛起的關(guān)鍵階段，創(chuàng)造性地“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”。

 

（作者：路風，北京大學政府管理學院教授；何鵬宇，北京大學政府管理學院；來源：“紅色文化網(wǎng)”微信公眾號，原載《管理世界》2021年第1期，《經(jīng)濟導刊》2021年第7、8期在作者授權(quán)下轉(zhuǎn)載時進行摘編，并增加編者按，標題《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》；圖片來自網(wǎng)絡，侵刪） 

---

 

     【昆侖策網(wǎng)】微信公眾號秉承“聚賢才，集眾智，獻良策”的辦網(wǎng)宗旨，這是一個集思廣益的平臺，一個發(fā)現(xiàn)人才的平臺，一個獻智獻策于國家和社會的平臺，一個網(wǎng)絡時代發(fā)揚人民民主的平臺。歡迎社會各界踴躍投稿，讓我們一起共同成長。

　　電子郵箱：gy121302@163.com

　　更多文章請看《昆侖策網(wǎng)》，網(wǎng)址：

　　　　http://www.kunlunce.cn

　　　　http://www.jqdstudio.net