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徐祥臨：再論鞏固和完善農村基本經營制度——重建村民組土地經營市場

點擊：作者：徐祥臨來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2022-01-10 13:30:54

【內容摘要】農村基本經營制度是實施鄉村振興戰略的制度基礎。但這一制度正趨向名存實亡。為扭轉這一危險趨勢，要在理論上正本清源，充分認識土地集體所有制優勢，明確誰是真正的農民，土地承包經營權的用于物權性質應當保護真正的農民，要重新認識農村改革初期形成的村民組土地經營市場的重大體制創新價值，采取實際措施重建該市場。

【關鍵詞】農村基本經營制度、土地確權、解放思想、村民組土地經營市場

本文要“再論”鞏固和完善農村基本經營制度，基于如下兩點考慮：一是從2021年開始，鄉村振興進入全面推進新階段，需要建立在堅實的制度基礎之上，對此，習近平總書記已經明確：“農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎”。二是筆者多年關注這個問題，已經有相關科研成果發表，并一如既往關注該領域的實踐與理論動向。綜合這兩點，筆者認為，這一制度事關能否走好中國特色社會主義鄉村振興道路的大是大非，但運行狀況不容樂觀，有名存實亡的現實危險，應當進一步討論，以期引起有關方面的重視，并給出了“重建村民組土地經營市場”的建議。

“再論”之前簡要重復一下筆者此前的研究結論或許是必要的。首先，明確什么是農村基本經營制度——它包含如下三個制度要件：一是土地歸農民集體所有；二是集體土地由農戶承包經營；三是集體為農戶提供統一經營服務。其次，明確農村基本經營制度在市場經濟體制中有什么制度優勢——它體現在如下三個方面：其一，農村土地集體所有制是耕者有其田的永久性制度保障,農用土地要素與農業勞動力要素零成本結合；其二，市場經濟體制下土地所有者、經營者、勞動者三者利益和諧統一；其三，為鄉村治理（主要是民主管理）奠定堅實的經濟基礎。這三個制度優勢充分證明了習近平總書記“農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了”論斷的科學性和可行性。因此，筆者評價這一制度的標準形態，是古今中外最先進的土地制度和農業經營制度，完全有理由成為鄉村振興的制度基礎。

一、農村基本經營制度趨向“名存實亡”的過程

農村基本經營制度的建立，是黨的十一屆三中全會之后，我們黨“打破農業上‘左’的堅冰”，堅持“徹底的群眾路線，徹底的實事求是精神”，“允許（農民）群眾自愿選擇聯產承包制度”的結果，是“堅持改革，建設具有中國特色社會主義新農村”的結果。通過改革，打破了人民公社體制，調動了農民的生產經營積極性，形成了“有統有分，統分結合”的雙層經營體制。這項改革不僅帶來了二十世紀八十年代前期農業的超常規增長，基本上結束了我國農產品供應短缺狀態，還拉開了我國建立社會主義市場體制的改革序幕。

1990年以前，中央文件對農村基本經營制度的稱謂是“家庭聯產承包責任制”，群眾和農村基本干部對它的俗稱是“大包干”。1991年11月黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于加強農業和農村工作的決定》，首次明確提出：“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善”。到此農村基本經營制度這個概念正式確定下來，1999年3月第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，同時還一如既往地規定，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”

然而，回顧二十世紀八十年代中后期以來農業發展和農村改革歷程，我們看到，雖然農產品產量在不斷地增加，但主要是靠化肥、農藥、良種、機械等外部現代農業生產要素大量投入帶來的，卻看不到類似于土地改革和農村改革那樣因為農業生產關系變革發揮的促進作用，相反，雖然中央文件一再強調統分結合，但“統一經營”服務在絕大多數農村并沒有做到，實際的情況是，從“原有的‘大一統’變成了‘分光吃凈’，從一個極端走向另一個極端”，大多數農戶的生產經營同小農經濟時代沒有本質區別，一些農村甚至連農戶的溫飽問題沒有解決好，還要靠脫貧攻堅來徹底解決貧困問題。筆者認為，這是因為，自1984年人民公社全部摘牌后，深化農村改革中采取的一系列舉措，一直在強化“分”的延長線上發力，忽視了加強“統”的功能。按照歷史順序，主要體現在以下三個方面。

第一，“湄潭試驗”肢解了土地集體所有權。

1987年，為了避免承包地在農戶之間頻繁調整帶來的問題，主管農村改革工作的部門在貴州省湄潭縣設立了“湄潭土地制度建設試驗區”。試驗的基本思路是：從界定明確的土地集體財產權利出發，排除新增人口重新分地對農戶承包土地的預期干擾——俗稱“增人不增地，減人不減地”，推動土地有償競爭流動機制的形成。

試驗者要通過這樣的改革，改變他們認為的“中國農地的產權虛置狀態”，界定出明確的集體產權主體，其實就是農戶。正如試驗參與者所說：“‘增減人口不調地’，觸動了集體土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻只包括原有成員，而不再天然地屬于從理論上講可能無限新增的人口”。

湄潭試驗區為了讓新的改革落地，采取了一個很關鍵的農村土地所有權變更措施，那就是確定行政村的農村土地所有者地位，排除了鄉和村民小組的土地所有權，由行政村的農村合作經濟組織來行使土地所有權權能，成為土地的發包單位。這樣改革，正如后面將談到的那樣，是利用原來人民公社體制弊端，用“行政村”和“農戶”將原本屬于村民組即人民公社時期生產隊的土地所有權“肢解”了。

湄潭縣推行“增人不增地，減人不減地”多年，加強“統”的功能不在改革試驗方案之內，當然不會有任何起色。同貴州很多縣一樣，湄潭縣在脫貧攻堅戰取得全面勝利之前一直都是國家級貧困縣。

第二，農民負擔和農村稅費改革消蝕了集體土地所有權實現形式。

集體作為農村土地的所有者，要有所有權的實現形式。農村改革前，集體耕作土地形成的收益歸集體所有并分配，就是集體所有權的實現形式。農村改革后，依據小崗村等大包干發源地創造的經驗，農業中形成的利益分配制度變為“交夠國家的，留足集體的，剩下是自己的”。這一制度體現了國家、集體、個人三者利益關系，是農村基本經營制度的重要組織部分，包含了集體所有制實現形式。

“交夠國家的”是指農戶向國家繳納農業稅及農林特產稅，一般是以實物形式繳納，亦稱公糧，體現了國家與農民的關系；“留足集體的”是農戶向集體經濟組織繳納承包費，時稱“三提五統”，即三項村集體提留款、五項鄉鎮統籌款的簡稱。三項提留款包括公積金、公益金和管理費，大體上與集體統一經營時的會計核算科目相對應；五項統籌款包括鄉村教育附加費、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村道路等民辦公助事業費，大體上與人民公社時期提供的公共產品和公共服務項目相對應。在“三提五統”之外，每個農村勞動力每年還要向鄉村兩級集體貢獻20-30個工日的義務工。“三提五統”和義務工體現了集體與個人的關系，也是土地集體所有權的實現形式。

在實際執行政策的過程中，從干部到群眾，并沒有人會較真地按照上述明確的科目收費和繳費，而是籠統地按照承包土地面積的多少“包干”成一個數額分配到農戶頭上。農戶當然是希望上交的錢物越少越好。所以“交夠國家的”和“留足集體的”又合在一起統稱為“農民（稅費）負擔”。

如上所述，在農民負擔中，與集體土地所有權相關的是“三提五統”。從政策設計本意看，“三提”是為了保障集體提供統一經營服務的費用。如1986年中央一號文件要求：“農村建設資金，除國家增加農業投資外，主要靠農村自身的積累。提倡各地合作經濟組織從當年收入中適當提取公共積累，建立固定資產折舊制度。”但實際執行的情況是，絕大部分缺乏鄉鎮企業支撐的鄉鎮經濟實力薄弱，“三提五統”資金收上來后，基本上被鄉鎮政府用于鄉、村黨政部門的公共開支了，而且主要是用于鄉鎮的開支，包括給鄉鎮公務員籌措工資和辦公經費，真正用于改善本集體農業生產經營條件及農戶福利的款項少之又少。在這個意義上說，不僅農業稅，“三提五統”也確實變成了農民的經濟負擔。在一些農村，因為農民負擔過重，引發了激烈的干群矛盾。

為減輕農民負擔，1991年國務院發布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確界定了農業稅和“三提五統”的范圍，要求農民負擔不超過農民人均純收入的5%；1996年12月30日，發布了《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》，核心內容是落實管理條例“農民負擔不超過農民人均純收入的5%”的要求。從文件的標題可以判斷出，中央早就要求減輕農民負擔，換言之，農民負擔額超過5%這個額度的現象早已普遍存在。2000年，發布了《中共中央國務院關于農村稅費改革的通知》，根據該通知精神，經過幾年試點，2005年12月召開的十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起，廢止1958年頒布的《農業稅條例》，到此，在中國實行了2600年的農業稅制度成為歷史，農民與國家的關系揭開了歷史新篇章。與此同時，“三提五統”也在國家政策層面同時廢止，原來由集體承擔的農村公共產品供給和公共事業開支，靠“一事一議”來籌措，不足部分由縣級財政統籌解決。但事實上，在大多數農村，農村稅費改革后“一事一議制度”形同虛設，沒有財政資金支持的各類公益項目很難進行建設。

從上述簡單回顧中可以看出，在農村稅費改革前，土地集體所有權雖然有“三提五統”作為實現形式，但是，本應由財政支付的農村公共事業開支全部轉嫁為農民負擔，農村集體土地所有權事實上并沒有在經濟上得到實現，也可以說，是國家權力直接侵占了集體權利，進而也傷害了應當享受集體統一經營服務的農民的權利。農村稅費改革后，由國家政策規定，農村集體范圍內的公共事業項目經費收取實行“一事一議”制度，不再與農戶承包地多少掛鉤，屬于臨時性收費，農村集體土地所有權實現形式事實上被削弱甚至是取消了。

第三，成都市“確實權、頒鐵證”經驗推廣，把“湄潭試驗”進行到底。

20世紀80年代初農村實施家庭聯產承包責任制，按照當時的政策規定，全國范圍內農村第一輪土地承包期為15年。因此，1997年和1998年全國各地絕大多數農村依照第一輪承包辦法，重新按當時的在村戶藉人口平均劃分了承包地，即使是進行了“增人不增地，減人不減地”試驗的湄潭縣，也進行了土地二輪承包。這樣，對于力圖推動“增人不增地，減人不減地”政策落實到全國的學者和官員，就提出了嚴峻的挑戰。盡管有關方面把土地二輪承包期規定為30年，但是到2027年前后還是要把土地重新按人發包一次，違背了他們提出的“增人不增地，減人不減地”原則。所以，他們力圖在深化農村改革的延長線上把這個原則貫徹到底。

黨的十六大之后，成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，為繼續推行“增人不增地，減人不減地”政策提供了契機。北京大學國家發展研究院綜合課題組受成都市委市政府邀請，為成都市統籌城鄉發展提供決策咨詢意見并總結經驗。該課題組負責人也是當年主持湄潭試驗的負責人，把成都市委推動的綜合改革經驗概括為“還權賦能”。

課題組負責人在解釋“還權賦能”的必要性時寫道：“形成于國家工業化時代的農村集體土地所有制，在農民、集體和國家之間的權利界定方面，帶著與生俱來的先天模糊性”。“一旦土地開始流轉，模糊的產權很容易為互相侵犯權利提供方便”。“要是不能有效地防侵權于未然，那么土地流轉改革的面越廣，推進的力度超強，改革替侵權背黑鍋的風險可能就越大”。顯然，這種說法同進行“湄潭試驗”的理由完全一致。

成都市委于2008年1月16日發布本市1號文件，要求進一步改革完善農村土地和房屋產權制度，在全市范圍內完成農村集體土地所有權、使用權和全部房屋所有權的確權、登記和頒證。該文件要求，土地的使用權確權之后要“長期穩定”，對此，2011年公開發表的一份關于成都市還權賦能改革的調研報告稱之為“確實權頒鐵證”，并披露，農戶拿到的土地承包合同，關于土地承包經營期限已經明確為“長期不變”，也就是說，土地一經確權到戶之后，集體就不再擁有重新調整發包土地的權利，如何使用、是否流轉都完全由農戶自行決策，受益也完全歸承包戶所有。

成都市對農村土地“還權賦能”的改革經驗總結出來后，黨政系統農口部門大力推廣了這個經驗，仍然名為“土地確權”，從理由到具體實施辦法與成都市的做法大體一致。

雖然成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗的內容比湄潭試驗豐富得多，而且不乏好的經驗，如農村集體建設用地直接入市等，但從農村土地制度改革的角度看，與湄潭試驗并沒有本質區別，只是操作手法更細膩、更規范，配套措施更完備。但萬變不離其宗，要害是原本屬于農村集體的土地權利徹底量化給農戶私人，說得更直白一些，就是讓農業社會主義改造以來形成的農村土地集體所有制徹底瓦解。雖然這樣做的主觀目的是為了奠定發展市場經濟的“可靠基礎”，但十多年的實踐證明，從促進農業發展的角度看，這個基礎不牢靠，主要表現在給農戶“確實權、頒鐵證”并沒有有效調動農民的農業生產積極性，很多土地被撂荒，成都市進而四川省都存在這種現象，直接危及國家糧食安全。

綜上所述，農村基本經營制度不是趨向“鞏固和完善”，而是趨向名存實亡：如今農戶與集體的關系與大包干初始形態相比大相徑庭，作為所有者的集體擁有的土地產權很有限，農村基本經營制度的根基已經動搖甚至瓦解。在那些“確實權、頒鐵證”工作到位的農村，耕地撂荒和粗放耕作的現象表明，不但土地集體所有制優勢無從談起，連當年分田到戶后農民耕種土地的積極性也看不到了。所以，鞏固和完善農村基本經營制度，深入領會習近平總書記如下論斷尤其重要。他指出：“改革是鄉村振興的法寶。要解放思想，逢山開路，遇河架橋，破除體制機制弊端，突破利益固化藩籬，讓農村資源要素活化起來，讓廣大農民積極性和創造性迸發出來”。本文認為，這里所指“體制弊端”和“利益固化藩籬”主要是農村改革后形成的。

二、有關農村基本經營制度幾個重要理論問題辨析

筆者并不否認設計和實施湄潭試驗、農村稅費改革、成都還權賦能等改革方案的學者和官員們的良好動機，但是結果卻是讓農村基本經營制度趨向名存實亡，就需要遵循解放思想和實事求是的思想路線進行反思。筆者認為，澄清以下幾個理論問題十分必要。

（一）嚴格界定真正的農民，才能明辨為誰還權為誰賦能

推動成都市“還權賦能”改革試驗的學者和官員都認為，在城鎮化和工業化不斷推進的歷史背景下，讓農戶擁有他們設計出來的財產權利，既可以防止重犯“過去那樣以公權侵犯老百姓合法私權的老毛病”，更是“讓農村居民與城市居民享有同樣財產權利這樣帶根本性的制度改革和制度建設”。簡言之，他們認為這樣改革有利于農民。

然而，仔細分析他們的理由，會發現存在重大理論誤區，那就是沒有把“農民”這個概念界定清楚。眾所周知，城鎮化和工業化導致擁有農村戶藉的人口在就業選擇上發生了務農與非農的分化，而且非農人口所占比例越來越大。常識告訴我們，只有務農即實實在在地在土地上勞作，生產出農產品（包括畜禽產品）的人才是真正的農（牧）民。這樣界定農民應無可爭議。不要說那些農村出身的官員、學者、軍人、企業中高級管理人員不再是真正的農民，就是那些沒有在城鎮獲得穩定就業崗位的農民工也不再是真正的農民。否則，就等于把計劃經濟時期形成的城鄉分割的戶藉制度永久化，并且作為界定農村居民與城鎮居民的唯一標準。其實，這些非農群體同原有城鎮居民一樣，都要靠消費農產品才能生活，而且即使是收入水平較低的農民工群體，人均收入水平也大大高于真正的農民。顯然，贊同“湄潭試驗”和“還權賦能”的學者和官員頭腦中缺乏這樣的常識，或者他們為了達到所鐘情的產權制度改革目標，有意忽視或回避了這個常識。結果是，在必然受到人多地少基本國情制約的有限農地資源分配中，人數越來越多且收入水平較高甚至很高的非農群體擠占了真正的農民群體的利益。

——研究成都市“還權賦能”的北京大學國家發展學院課題組記錄了這種“擠占”的真實案例：2000年，都江堰市柳街鎮鶴鳴村七組劉懷發外出打工，將1畝8分田送給同組的王明祥耕種，并要求其繳納相應的承包費。雙方通知了村委會，村會計在臺賬上將劉懷俊的這1畝8分田過戶給王明祥，但沒有簽訂協議。2008年，在聽說要給承包地確權頒證后，劉懷俊要求王明祥歸還承包地，雙方產生糾紛。2008年3月8日，經鶴鳴村七組調解委員會協調，王明祥同意將1畝8分田的一半歸還給劉懷俊，并同時簽訂土地流轉協議，即劉懷俊再把這塊田流轉給王明祥，但標明了這塊田的四至，其承包權永遠歸劉懷俊所有。在描述完這個案例后，課題組還披露，這“是確權中最主要的糾紛，具有普遍性和代表性”。

在界定了真正的農民概念之后，這個案例就把“確實權、頒鐵證”有利于農民的結論徹底否定了。它沒有把權利還給真正的農民，而是還給了“離鄉不離土”的群體，把能量賦予了這個群體。學術界早就對這個群體創造了一個專有名詞：“不在地主”,在中國歷史上存在了上千年。中國共產黨遵循孫中山先生確立的耕者有其田民主革命綱領，領導徹底的土地改革，取消了“不在地主”階層占有農村土地的權利，受到了真正的農民衷心擁護。在建立社會主義市場經濟體制的歷史進程中，“不在地主”階層又由“確實權、頒鐵證”制度“請”了回來，還說有利于農業農村經濟發展，有利于農民，令人匪夷所思。要否定本文的這一責難，有關學者和官員應當論證如下兩個命題的科學性：一是“不在地主”不能在鄉務農，不會導致土地撂荒或者即使撂荒也有利于農業發展；二是“不在地主”以收取租金為條件，把土地流轉即出租給務農者，有利于降低農業生產成本，促進了農業發展。如果他們論證不了這兩個命題，那么就只能承認，“還權賦能”就是維護非農者的權益、傷害務農者的權益。回望一下歷史更不難發現，土地改革和農村改革都直截了當地滿足了真正的農民根本利益訴求，而“還權賦能”與此格格不入。

當然，至今農民工群體在城鎮就業后并沒有獲得與城鎮居民同等的權利，也必須通過改革來解決問題。但那是另一個問題，不能因此損害真正的農民權益，不能動搖和肢解農村基本經營制度。

（二）明確土地承包經營權的用益物權性質，旨在保護農業經營者權益,不是瓦解集體土地所有權的理由

參加過湄潭試驗的一位學者明確主張農村土地私有化。經濟學界還有為數不少的學者贊同這一主張。一些官員尤其是農口官員也是接受這種觀點的，只是出于政治上的考慮，并不像學者那樣心直口快地直接說出來。他們繞開“私有化”這個敏感話題，把農戶的土地承包經營權的用益物權性質無限制地深化、硬化，以此取代集體的土地所有權。要鞏固和完善農村基本經營制度，就有必要對土地承包經營權的用益物權性質在理論上正本清源。

用益物權是一項重要的民事權利。它是指對他人之物所享有的以占有、使用、收益為目的的物權。主要特征有：第一，用益物權人不具備對他人之物的處分權，占有、使用他人之物的內容要受到所有權人的限制；第二，用益物權以標的物的使用價值為目的；第三，用益物權人想利用他人財產的使用價值，需要占有標的物進而使用，才能實現設定用益物權的目的；第四，有償使用即用益物權人向標的物的所有權人支付租金。

在現實社會經濟生活中，承租人依據合同占有、使用他人的土地或房屋從而獲取自身的利益，就屬于用益物權。民法設定這項權利，旨在約束所有權人的隨意性，保護他人之物利用者的權益，對于市場經濟體制下提高資源配置效率意義重大。

農戶的集體土地承包經營權，已經由《中華人民共和國民法典》明確為用益物權。其立法宗旨是為了以法律的形式鞏固和完善農村基本經營制度，主要是保護雙層經營體制中農戶的權益。

主張土地私有化的學者和官員看到有機可乘，就把用益物權人的權利邊界任意擴大，直至把農戶的土地承包經營權解釋成永遠固定給農戶，即使承包戶無力耕作或不想耕作，集體也不能收回，農戶把承包地出租給他人，租金歸承包戶，這樣，農戶就與發包土地的集體沒有任何關系了。這就如同房客不付租金就入住房東的房子，而后就獲得了房屋的永久使用權和出租收益權一樣。于是，土地私有化，就以保護農戶用益物權的名義變成現實，集體成為徒有其名的所有者。

主張土地私有化的人們這樣解釋土地承包經營權的用益物權性質，既是對用益物權法理的曲解，更是對農村土地歸農民集體所有的憲法規定的輕慢。其實踐后果自然是十分糟糕：凡是農戶把土地承包經營權看成事實上的私人所有權的農村，農戶成為一盤散沙，在承包地上亂建住宅者有之，棄耕拋荒者有之，集體窮得一文不名更是司空見慣。相反，那些按照當年農村改革創造的“生產隊有更多的經營管理的自主權”，尊重集體成員民主決策，自發調整土地，尤其是收取承包費用于集體統一經營服務的農村，都呈現出欣欣向榮、共同富裕的喜人景象。

總之，把農村土地承包權界定為用益物權，是為了保護農戶使用土地的權利，而不是幫助農戶“竊取”集體的土地所有者地位。農戶不使用承包地，就應該將承包地歸還給集體重新發包，就像房客不住房子或住房合同到期就應該將房子歸還給房東一樣。明白了這個基本道理，用益物權就不會變成瓦解農村土地集體所有制的法律工具。

（三）找準人民公社土地制度弊端，重新認識統分結合、雙層經營的體制創新價值

實事求是地說，“還權賦能”制度設計者指出人民公社時期形成的土地制度產權模糊，并非憑空捏造，他們試圖在農村建立起產權明晰的市場經濟體制也無可厚非。我們要鞏固和完善農村基本經營制度，應該而且必須回應這一問題。

市場經濟要求產權明晰。以此原則衡量人民公社時期留下來的農村土地集體所有制，其產權模糊弊端集中體現在“三級所有，隊為基礎”中的“三級所有”上，即農村的一塊土地，既歸幾十個農戶構成的生產隊所有，又歸若干生產隊、幾百個農戶構成的生產大隊所有，還歸若干生產大隊、成千上萬個農戶構成的人民公社所有。顯然，這樣的制度安排，不但在產權層面模糊不清，連所有權層面也都模糊不清。

人民公社時期形成“三級所有”土地制度，是為了向共產主義過渡，顯然與社會主義初級階段建立市場經濟體制不相適應，必須進行改革。但由于1987年就進行了“湄潭試驗”并得以推廣，加上鄉鎮和行政村兩級通過“三提五統”無償平調村民組的集體經濟收入，所以，農村改革40多年，從未對人民公社這一根本性體制弊端進行過認真改革，只是在維持土地集體所有制的虛名掩護下用土地產權私有的辦法把它一筆勾銷。這樣一來，其中蘊含的“隊為基礎”優良制度基因隨之消失，農業社會主義改造形成的制度成果也逐漸歸于無形。

按照“兩個三十年不能相互否定”的改革原則，科學的農村土地制度改革辦法應當是，把“隊為基礎”基因提純復壯，也就是讓生產隊即現在的村民組成為唯一的土地所有者，如果是原來的生產大隊即現在的行政村作為土地所有者（如南街村等），也必須是經過全體集體成員同意認可。在我國東西南北各地農村，廣大農民普遍認可的集體土地所有者是生產隊。

黨的十一屆三中全會之后改革人民公社體制，突破口就在生產隊。小崗村就是由十八個農戶構成的生產隊。本文提到的劉懷俊與王明祥之間的承包地爭端也是在村民組之內解決的。事實上，絕大多數農村發包土地都是以生產隊為單位進行的。因此，自大包干經驗推廣后，農戶成為自負盈虧的獨立生產經營主體，人民公社也不再像計劃經濟時期那樣向生產隊下達指令性生產計劃，從理論原則上說，“三級所有”的制度弊端就已經革除了，原來的生產隊也就從“基礎”上升為一個獨立的經營主體。從本原的意義上看“雙層經營”之“雙層”，是指生產隊和農戶。而且，二者之間構成一種標準的市場關系。也就是說，在幾十個農戶、幾百畝土地構成的生產隊即村民組范圍內，集體發包——用標準的市場術語且農民一聽就懂的話來說就是出租——土地，農戶承租土地，向集體交承包費——用標準的市場術語且農民一聽就懂的話來說就是交租金。這個市場關系的創新之處在于，租金不屬于私人，而是歸屬于交租金的農戶構成的集體，形成集體積累，再用于為農戶服務。我們權且稱之為“村民組土地經營市場”。以歷史的眼光看，它是毛澤東領導的農業社會主義改造與鄧小平領導的農村改革形成的制度基因“雜交”的產物，如本文開篇所言，是名符其實的“古今中外最先進的土地制度和農業經營制度”。

村民組土地經營市場制度優勢，是在農村稅費改革后，由那些農民自發民主決策仍然交承包費的農村體現出來的，如廣東省清遠市的葉屋村和新城村。其實，標準的村民組土地經營市場在全國各地農村都能找到。這一市場模式的制度優勢沒有發揮出來，其主要原因本文前面已經闡明，一是從“湄潭試驗”到“確實權頒鐵證”讓土地集體所有制名存實亡，等于取消了村民組土地經營市場中的賣方；二是農村稅費改革前的鄉鎮和行政村利用人民公社遺留下來的土地制度弊端，靠行政權力褫奪了真正的集體土地所有者即村民組收取租金并運用租金的權利。找到了防礙鞏固和完善農村基本經營制度的癥結之后，如何深化改革也就有了明確的方向。

三、重建村民組土地經營市場及配套措施

學術界公認，推廣大包干經驗，拉開了農村改革序幕，開啟了建立社會主義市場經濟體制的歷史進程。村民組土地經營市場堪稱中國社會主義市場經濟體制的第一塊模板，更是農村基本經營制度的內核。因此，鞏固和完善農村基本經營制度，要把重建村民組土地經營市場當作根本性的頭等大事。從制度構建的角度看，應做好以下改革工作。

第一，明確土地的集體所有者。憲法規定，農村土地歸農民集體所有。如前所述，受私有化改革舉措干擾，人民公社時期遺留下來的“三級所有”制度弊端尚未革除。要通過土地確權，徹底廢除“三級所有”制度，明確農村土地的集體所有者是指農村改革之初發包土地的生產隊即現在的村民組，土地歸行政村農民集體所有要經過全體村民同意。農村土地確權工作應該由國土資源管理部門負責，明確標注各村民組土地的位置、邊界（四至）、類別等特征。事實上原國土資源部系統已經完成了這方面的工作。至于集體土地如何發包承包，是集體內部的微觀經營管理事務，不必由國家法律做出具體規定。

第二，明確擁有土地承包經營權的集體成員資格。在明確農村集體土地邊界的基礎上，還必須明確擁有土地承包權的集體成員資格。這是重建村民組土地經營市場的兩個基本制度要件，也就是確立賣方與買方。1962年定型的生產隊大體相當于1957年出現的高級農業生產合作社，在農民加入高級農業生產合作社的時點上，土地還是私有的，所以，生產隊所有的土地從位置到面積大體上與本隊社員土地改革時分得的土地相匹配。這是確定集體成員的歷史依據。第一輪和第二輪土地承包時的集體成員基本上是在世的生產隊社員及其家屬。梳理從1957年成立高級農業生產社到1997年二輪土地承包可知，確定集體成員資格的共同本質要求是，個人生存與發展主要依賴集體土地。這一制度特征與“耕者有其田”原則一脈相承，也應當成為新時代確定集體成員資格的基本依據。因此，第二輪土地承包時的集體成員在世者及其家屬應當取得集體成員資格，包括娶進來的媳婦和出生的孩子，與些相對，凡是出嫁（入贅）、故去、在城市獲得穩定非農就業崗位的集體成員，無需依賴集體土地生活之后，應當放棄土地承包權。總之，承包集體土地的成員資格給予那些常年生活在集體土地上的社會成員。

第三，制定集體經濟合作社章程，規范村民組土地經營市場。集體土地和集體成員確定之后，村民組范圍內的集體成員應當組建集體經濟合作社，既運作村民組土地經營市場，又以法人身份代表社員參與涉農市場競爭。為了規范運作，集體經濟合作社應當制定章程，主要內容包括：如何選舉合作社領導成員；如何發包和承包土地，是否收取承包費，如何收取，如何使用；集體成員到非農領域就業后，在集體中保留什么權利，享有哪些權益，承擔哪些責任和義務；退出集體的成員放棄土地承包權是否獲得集體補償；外部社會成員加入進來成為新的集體成員需要什么條件；與其他市場主體聯合、合并、交易必須履行的程序和必須堅持的原則。國家行政主管部門可以為集體經濟合作社提供示范章程，但無需以“確實權、頒鐵證”等形式插手村民組土地經營市場及合作社的日常經營活動。國家對集體經濟合作社的干預，以集體成員中的弱者權利不受歧視為限。

重建村民組土地經營市場，根本宗旨是保護真正的農民的利益。國家應當鼓勵集體經濟合作社在章程中明確規定，除承包費之外，土地產出收益全部歸實際從事農業生產的經營者所有，集體成員無力完成承包地生產經營活動，應當將承包地退回集體經濟合作社重新發包，承包戶無權將承包地轉包給他人，更無權憑借承包權向農業經營者索取租金，侵害集體土地所有權。集體經濟合作社在滿足集體成員承包土地需求之外還有剩余的土地，由集體統一向外部發包，租金收入形成集體積累。

第四，集體經濟合作社應以承包費的收取和使用為杠桿，不斷提高土地質量，解決承包地分割細碎問題，鼓勵農戶發展適度規模經營，形成家庭農場。

第五，在行政村、鄉鎮及縣以上更大社區范圍內，按照生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體綜合合作”模式，組建各層級集體經濟合作社聯合社，為集體成員尤其是家庭農場提供生產生活全方位社會化服務，讓農業生產者更多地分享全產業鏈增值收益。

第六，國家各項支農政策應當以真正的農民增收致富為出發點和落腳點，支持集體經濟合作社不斷完善提升村民組土地經營市場，扶持發展壯大“三位一體綜合合作”體系。

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（作者：徐祥臨，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教授，主要從事“三農”領域的教學與研究；來源：《毛澤東鄧小平理論研究》2021年第4期）