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當前，新冠肺炎疫情“黑天鵝”仍持續攪動著世界經濟格局，同時中國經濟正處于提質增效、深化改革的關鍵時期。在這一背景下，中國經濟增長的前景如何？2020年7月3日，中信改革發展研究基金會和《經濟導刊》舉辦的第66期中信大講堂·中國道路講座邀請中國社會科學院學部委員余永定，對當前宏觀經濟形勢與財政貨幣政策等進行深入分析，展望在新形勢下，中國經濟面臨的機遇與挑戰。

中國經濟經歷了三個發展階段

余永定首先對2019年下半年以來到目前的經濟走勢進行了分析，介紹了這一時期中國經濟經歷的三個發展階段。

第一，疫情暴發之前。2019年11月，中國經濟學界發生過一場激烈辯論，被稱為“保6”之爭。當時經濟面臨的主要問題是有效需求不足，討論的重點是中國是否應該采取擴張性的財政貨幣政策。不少人認為，只有保持6%以上的經濟增長速度，潛在的經濟增長動力才能得到發揮，并實現充分就業。

第二是抗疫紓困階段。由于疫情的暴發，隨著武漢的封城，中國經濟產出水平大幅度下降。這時是否應該采取擴張性的財政貨幣政策以增加產出呢？當時盡管也存在著需求不足的沖擊，但主要沖擊還是來自供給端。不難看出，在經濟受到疫情的沖擊，而供給的價格彈性很小的情況下，采取擴張性的財政和貨幣政策的效果并不明顯。因為疫情造成人流、物流受阻，工廠停工停產，產業鏈出現斷環。此時即使刺激需求、抬升價格，產出也難于增加。在這種情況下，財政貨幣政策及其他政策的主要目的，是為了重點保全生產能力，讓產業鏈不至于中斷，讓企業不至于破產。

第三是重啟擴張型財政貨幣政策、刺激經濟增長階段。由于疫情得到控制，武漢解除封城措施，人流、物流開始恢復，社會逐步復工復產，供給能力得到基本恢復。這個時候，我們就需要采取擴張性的財政貨幣政策，增加總需求，使供給能夠得到足夠的擴張，使經濟增長能夠盡可能回到與潛在經濟增長速度相一致的水平。

同疫情暴發的第一個階段相比，在第三個階段，我國的產出水平增加了，物價水平也有所提高。

2020年中國真的沒有經濟增速目標嗎

今年的政府工作報告沒有明確提出GDP的增長目標，這是一個非常引人注目的特點。但是除了沒有公布GDP增長目標之外，其他一些指標還是公布的，例如我們今年的預算赤字規模是3.76萬億，赤字率是3.6%；同時也提出了新增就業崗位900萬的目標，這些都是十分重要的指標。

那么，我國今年就沒有設立經濟增速目標了嗎？答案是否定的。余永定認為，盡管沒有公布今年經濟增長目標，但是政府是非常清楚的。因為如果沒有經濟增長指標，其他重要的經濟指標就無法確定或很難確定，各類政策也無法協調，無法分析中國經濟增長的前景。國家發改委主任何立峰說，GDP的增長目標客觀上已經融化到了相關的指標中，包括財政貨幣和其他政策當中。

從已經公布的其他經濟指標，或許可以找到GDP增長目標的線索，由此可以推算，2020年GDP的名義增速目標是5.4%。政府并沒有明確給出通貨膨脹的目標是多少，但給出了CPI的通貨膨脹率的一個預測數。如果我們假設通貨膨脹率是在1%-2%之間，我們就可以算出實際的經濟增長速度目標是3.4%-4.4%之間。這個目標應該說是比較高的，因為大家都知道，第一季度GDP的增速是-6.8%，第二季度實現了正增長。假設今年下半年一切順利，則比較合理的推論是，下半年潛在的經濟增長速度為6%。

另外，從政府所提出的新增就業900萬這個具體目標，也可以推算出今年GDP的增長目標。新增就業900萬，意味著就業增長率是2%左右，從我們已知的就業彈性就可以推算出相應的GDP增長目標。根據我國經濟增長潛力，GDP名義增速3.4%、實際增速2.4%的目標應該是可以實現的。

但是，僅有經濟增長潛力也不行，還要看有效需求的情況。  

經濟政策應著重刺激需求擴張

余永定認為，現在我們需要采取擴張性的財政貨幣政策，使需求能夠得到足夠的擴張，使我們的經濟增長能夠盡快回到潛在經濟速度所允許的水平。具體而言，經濟政策應該如何發力，才能真正有效地刺激經濟擴張？

根據1-5月的統計數據，假設2020年消費增速大致等于GDP增速，而且凈出口對GDP的貢獻為零。這個假設應該是比較合理的，根據消費理論，消費是居民收入的函數，取決于居民的收入預期和財產。有人認為，疫情后消費會有報復性或補償性增長。不過，疫情期間許多收入受到影響的家庭已經用掉不少儲蓄，疫情后他們考慮的不是消費，而是如何補充消耗掉的儲蓄。第二季度固定資產投資同比增速為零，消費、資本形成和凈出口在GDP中所占的比例分別為55%、43%和1%，根據上述假設，消費和凈出口對2020年GDP增速貢獻共計為1.87%。這樣，為實現3.4%的名義GDP增速，資本形成應該對名義GDP增速貢獻1.53%，而這又意味著2020年資本形成增速應該為3.56%。

在假定第二季度全國固定資產投資總額等于去年同期固定資產投資的情況下，可以估算出，為了實現3.56%的資本形成年增長速度，2020年下半年，全國固定資產投資同比增速應該達到17.3%。

為了達到這一速度，我們就要考慮固定資產投資的四個組成部分：房地產投資、制造業投資、其他投資、基礎設施投資。前三項投資都不是我們能夠直接掌控的，只能假設它們本身存在某種規律性。

假設房地產投資，按照專家的推斷，全年增速可達5%甚至更高，考慮到制造業和其他投資在下半年增速不可能太高。這樣可以推算出，基礎設施投資必須達到相當高的兩位數，才能保證固定資產投資對GDP的增速提供足夠貢獻。從目前情況看，達到這一增速是比較困難的。

將失業問題放在最突出的位置

今年，政府在低調處理GDP增長目標的同時，“保就業”成為國家宏觀經濟政策的主要目標之一。在今年的政府工作報告中，失業問題被提到了最突出的位置，那末，我們國家的就業和失業的基本盤是怎樣的？

現在全國就業總人數是7.7億人，其中城鎮就業4.4億人（包括農民工），從事農業勞動的農民是1.9億人。7.7億人的行業分布，第一產業1.9億人，第二產業2.1億人，第三產業3.6億人。農民工總共是2.9億人，其中，外出打工的農民工1.7億人，本地打工的農民工1.2億人。

需要關注的是，今年中國的失業和隱性失業的人口是多少？往年失業人口一般在2600-2700萬之間。而今年需要特別注意的是，一部分就業人員一直休假未上班，實際上是隱性失業。政府和企業在采取各種措施，哪怕有些企業沒有活干，我們也鼓勵企業不要解雇員工，所以相當多的人名義是上班，但實際沒活干。根據現有統計數字，2020年3月，就業休假未上班的人員達7000多萬人；失業人口2600萬，實際上接近1億人，這是非常嚴重的狀況。隨著經濟形勢好轉，企業大部分復工，隱形失業人口已從7611萬迅速降到1480萬。相信隨著疫情好轉，就業情況會進一步向好，但目前失業和隱形失業的情況還是很嚴重的。

今年政府工作報告中非常強調就業目標，這是完全正確的。經濟活動的目的是為了增加人民大眾的福利，解決好就業問題和促進經濟增長速度，這兩個方面是一致的。從宏觀調控的角度看，經濟增長和經濟增長速度提上去了，就業問題的解決就有了基礎。

由于中國目前失業狀況的復雜性，關于就業方面的統計，誤差可能數以千萬計。例如，2019年底城鎮就業人數是4.427億，城鎮登記失業率是3.62%，相應的城鎮失業人數是1663萬；但城鎮調查失業率是5.2%，與此相應的城鎮失業人數應該是2428萬。僅僅因為統計方法不同，失業人數就差出了765萬，占新增就業900萬的80%。由于就業統計數字不可靠，2020年就很難根據新增就業900萬的目標完成情況，來制定和調整國家的宏觀經濟政策、調整執行財政、貨幣政策的節奏與力度。很多人批評以GDP增長為考核指標，認為如果強調GDP增長目標，地方政府就會盲目追求投資等等。但是，如果沒有GDP增長目標，僅拿就業增長目標作為考核地方政府政績的標準，地方政府會怎么做呢？不重點抓經濟增長還是不行的。

脫離經濟增長談穩就業是“緣木求魚”

就業的重要性毋庸置疑。我們現在面臨嚴重的失業問題，如何解決失業問題？政府在今年的財政支出中安排了不少資金用于抗疫紓困，這對解決燃眉之急是十分必要的。從前一段情況來看，國家的失業保險體系急需改善。

盡管我們現在已經進入了經濟恢復增長階段，但是疫情的后遺癥依然存在。所以盡快恢復生產、創造就業機會之外，確實有很多紓困的工作需要做。日本和歐美國家現在還處于疫情階段，但在疫情前期，他們按人頭發了不少錢。德國用于抗疫紓困的資金占GDP的20%-30%。4月份日本疫情比較嚴重時，一般工薪階層擔心自己的儲蓄不夠用，所以都去擠地鐵上班，日本政府給每人發10萬日元，幫助大家度過這一段危險期，擠地鐵的人立刻就減少了。

我們中國在抗疫紓困階段，也就是在武漢解封之前，老百姓是靠什么渡過難關的？第一是靠儲蓄，第二是靠社會保險體系，第三是農村的蓄水池作用，春節長假農民工回家，跟家人共度時艱。這對于緩解抗疫期間的失業問題，發揮了很大的作用。

余永定認為，脫離經濟增長談穩就業無異于緣木求魚；脫離經濟增長的新增就業也只能是新增隱性失業，這將導致人均收入下降。就業問題只能是通過兩個途徑解決：

第一是提高經濟增速，創造更多的就業機會，這應成為各類“保就業”政策的首要著力點。但需要注意，通過改變產業結構增加就業有一定余地，但很難說有多大空間。勞動密集型出口產業大概率是萎縮而不是擴大。李克強總理在政府報告中指出，發展是解決中國一切問題的關鍵和基礎。發展包含了增長的概念，沒有增長就沒有發展。因此，說經濟增長是解決就業問題的基礎一點也不為過。

解決就業問題的另一個途徑，是完善社會保障體系。尤其是失業保險體系，使其更好地幫助失業者和隱形失業者渡過難關，尤為重要。

我國的失業保險體系還是存在一些問題的。中國社科院社保研究中心鄭秉文教授指出，當前中國失業保險體系存在三大問題。第一，失業受益率（領取失業金的人數占失業人數比例）太低，例如，2018年我國調查失業率是49%，失業人數是2130萬，但年末領取失業金的人數只有228萬人，僅占失業人數的10%多一點。第二，參保的受益率也很低，即領取失業保險人數占參保人數的比例持續下滑，參保受益率下降了約50%。第三，失業保險基金累計結存越來越多，2004年余額僅為400億元，到2018年增加到了5800億元，14年增加了13倍還多，目前余額至少是4000億。失業保險不是一種儲蓄，并不是用來投資的，它應該是有進有出的。養兵千日用在一時，現在我們失業情況非常嚴重，這個時候就應該充分發揮失業保險基金的作用。

中國應實行擴張性財政貨幣政策

談及宏觀經濟政策的選擇，余永定認為，目前應該堅定不移實行擴張性財政政策，通過基礎設施投資帶動中國經濟的復蘇和增長。

2020年，中國政府的財政擴張力度是前所未有的。財政資金主要有兩部分：一般公共預算和政府性基金。

今年全國一般公共預算的收入計劃是21萬億。一般公共預算資金來自三個方面：中央一般公共預算收入，地方一般公共預算收入，調入和上年的結轉結余。今年一般公共預算支出是24.79萬億，財政赤字3.76萬億，這是歷年來最大的赤字。這意味著財政支出對經濟的擴張性作用。

政府性基金，賬面上都是結余或者是平衡的。但政府性基金的收入中有相當一部分來自發債，比如說今年的抗疫特別國債是1萬億，由中央政府發放國債后，通過轉移支付放給地方政府的基金。地方政府性基金中有很重要一項收入，是地方政府發行專項債籌集的資金。當地方政府要搞基礎設施投資，就會通過發債方式籌集資金，但地方政府專項債不納入赤字融資的范疇內。

概括起來可以看到，2020年，我們的一般公共預算赤字為3.76萬億，政府又發放了1萬億特殊國債，地方政府發放了3.75萬億專項債搞基礎設施投資。抗疫特別國債和地方專項債不計入財政赤字，但它們都是對經濟增長起到刺激作用的。另外還有3萬億是從上年結轉調入放到今年財政預算收入中去的，所以，3.76+1+3.75，赤字和國債的總規模是8.5萬億，占GDP的比例，按世界銀行的計算是11%。當然，世界銀行的算法不一定完全正確，可以說，今年中國的財政擴張程度應該是在3.6%到11%之間。我認為，財政刺激強度絕不僅僅是3.6%這個赤字率所反映的刺激強度。

這說明，我國政府切實估計到今年經濟的困難程度，下定決心采取擴張性的財政政策，而且擴張力度還是相當大的。擴張性財政支出用來干什么？是用于刺激消費，還是用于刺激基礎設施投資？這是一個有爭議的問題。

余永定認為，要通過基礎設施投資帶動中國經濟的復蘇和增長。

消費在GDP中所占的比重為55%左右，如果消費增長，對GDP的拉動力量是很大的。但是消費在很大程度上是一個內生自主變量，經濟不增長，消費就不增長，不是簡單通過某種刺激政策就容易解決的。比如發錢給老百姓，他們可能把錢存起來而不是消費。根據過去成功的經驗，刺激經濟最有效的辦法依然是進行基礎設施投資，因為政府對房地產投資和制造業投資不能直接掌控，但對基礎設施可以直接施加強大的影響。

民營企業由于對未來的預期不樂觀，對生產性投資的積極性不大。政府通過財政手段支持基礎設施投資，就會產生對上游企業產品的需求，直接引致對勞動力的需求，同時給其他的企業包括民營企業提供了盈利的機會，這樣就能為經濟增長注入活力和動能。比如2008年開始大力發展高鐵建設，當時把很多訂單給到民營企業。民營企業再給下游提供更多的訂單，就業問題解決了，經濟增長也上去了。基礎設施投資應是我們財政擴張的著力點。

政府財政預算建立在一個基本的假設上，即今年中國GDP的名義增速是5.4%，財政收入也應該是根據這個5.4%的增速算的。不過根據分析，下半年增速達到5.4%的難度較大。

在這種情況下就會出現一個問題：由于支出的剛性，該花的錢都已花出去了，但是經濟增長速度沒有跟上，財政收入可能達不到預想的水平，這樣財政赤字就會擴大。根據世界銀行經濟與政治研究所研究人員估算，假設財政收入對 GDP 彈性為 1.15，在 GDP增速為 2.5% 的情況下，2020 年財政收入可能為 19.8萬億元人民幣，比財政預算預期的 21 萬億元少 1.2 萬億元。如果財政支出不變甚至增加，則2020年財政赤字和赤字率都會明顯高于預期水平。

到目前為止，特別國債的發行情況并不很好，一般群眾沒有積極性購買，因為國債的利息收益率比較低。這樣對資本市場、國債市場會形成比較大的壓力，利息率和收益率會上升，這對一個不景氣狀態中的經濟來講是很不好的，因為這可能帶來GDP增速的進一步下降。對此必須加以高度重視。

當然還有一種可能性，就是減少財政支出。不過這樣一來，經濟增長得不到必要的刺激，經濟增速也會一步下降。實際和名義經濟增長速度可能低于原來預估的隱含的經濟增長速度。怎么辦？

余永定認為，國家還是應該堅持擴張性的財政政策，因為我們需要有一個比較高的經濟增長速度。這時貨幣政策應該加以緊密配合。貨幣政策在抗疫紓困階段采取的主要措施，是展開逆回購，調降MLF利率，引導LPR報價下行，發行低成本的專項再貸款，定向降準，降低超額準備金率，擴大信貸規模等等，做了很多非常有益的工作。在恢復正常增長階段，貨幣政策除繼續采取常規手段刺激經濟增長外，還應該加強同財政政策的配合，盡可能降低財政赤字的融資成本，這時央行的貨幣政策應該幫助財政部在財政問題上渡過難關。

今年下半年中央銀行需要要考慮的一大問題，是如何配合財政部把國債發出去，能夠繼續維持一個具有擴張性的財政政策。

在經濟不景氣階段，如果脫離了擴張性的財政政策，則擴張性的貨幣政策效果是不大的。比如現在就存在著所謂“資產荒”的問題，銀行哪怕有錢也不貸出去，因為根本找不著合適的資產，社會上也沒有出現投資的熱潮。如果在擴張性的財政政策的支持下，基礎設施投資有所拉升，則一系列其他企業的投資就會隨之上升，貸款需求就會增加。當商業銀行看到了比較好的貸款機會，就會有比較好的資產，這樣就會形成一種良性的循環，否則難以形成一種良性的循環。

應對以上問題有兩種選擇：一種選擇是積極推行擴張性的財政政策。央行予以配合，除了實行傳統的貨幣政策之外，如有必要，還要采取中國式的“QE”（量化寬松），抵消由于國債增發產生的擠出效應，壓低國債的回報率，壓低整個經濟的利息率水平，為經濟注入動力。第二種選擇是減少財政擴張的力度，以防止財政狀況的進一步惡化。但這樣做可能適得其反，就是經濟增長速度進一步下降導致財政狀況的進一步惡化。

所以在目前情況下，我們應該特別強調貨幣政策與財政政策之間的配合。過去我們比較強調央行貨幣政策的獨立性，但今天由于國債收益可能會出現較強的上升壓力，除了按常規進一步放松貨幣政策之外，央行有可能要實行中國式的“QE”，以支持財政擴張，刺激經濟增長。

（本文根據2020年7月3日余永定在中信改革發展研究基金會與本刊共同舉辦的第66期“中信大講堂·中國道路”講座的講演編寫，季節執筆；來源：昆侖策網，轉編自“中信基金會”，原刊于《經濟導刊》8月刊）

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