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喬新生：解決歷史遺留問題的最好方式

點擊：作者：喬新生來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】發(fā)布時間:2020-11-02 09:49:21

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農(nóng)村宅基地不能繼承，但是宅基地上建造的住房可以繼承。這是我國農(nóng)村土地制度新變化。值得關(guān)注。

自然資源部針對全國人大代表提出的《關(guān)于完善不動產(chǎn)登記的若干建議》，“經(jīng)商住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局共同研究”，決定“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人’”。這項答復(fù)解決了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承問題。

農(nóng)村宅基地不能單獨被繼承。可是，如果農(nóng)村宅基地上的住房被繼承，農(nóng)村宅基地使用權(quán)該如何處置呢？自然資源部的答復(fù)解決了歷史遺留問題。在我國城鄉(xiāng)二元土地管理制度不變的情況下，如果城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村宅基地上的房屋，同時繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán)。如果農(nóng)村宅基地上的房屋消失，那么，農(nóng)村宅基地使用權(quán)自然會消失。

如果繼承人死亡，那么，農(nóng)村宅基地上的房屋所有權(quán)仍然存在繼承的問題。不過，正如人們所知道的那樣，繼承農(nóng)村宅基地上的住房，并不必然改變繼承人的身份，繼承人仍然是城鎮(zhèn)戶籍居民。城鎮(zhèn)戶籍居民可以繼承農(nóng)村宅基地上的住房，但是，農(nóng)村宅基地上的住房消失，或者繼承人死亡，農(nóng)村宅基地使用權(quán)仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回。這樣做既保證了農(nóng)村宅基地的穩(wěn)定性，同時又可以避免通過農(nóng)村宅基地上房屋繼承改變農(nóng)村宅基地的性質(zhì)。

中國土地改革制度是充滿智慧的頂層設(shè)計。我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織可以通過發(fā)包的方式，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地發(fā)包給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)為自己沒有能力耕種土地，或者不愿意耕種土地，那么，可以將自己的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，形成土地經(jīng)營權(quán)。這種土地上的權(quán)利，一方面可以為我國農(nóng)村土地的集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，另一方面也可以穩(wěn)定我國農(nóng)村土地承包制度，防止農(nóng)村土地制度變更導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系受到破壞。

我國農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗是，保持農(nóng)村土地承包制度的穩(wěn)定性，與此同時，為了適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化和規(guī)模化經(jīng)營，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)制度。土地集體所有制永遠(yuǎn)不發(fā)生改變，集體經(jīng)濟組織成員的利益得到切實有效的保障。正是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有所有權(quán)，因此，在農(nóng)村集體土地規(guī)模化經(jīng)營過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有最后的處置權(quán)。

隨著城市規(guī)模的擴大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨新的挑戰(zhàn)。由于存在土地儲備制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地可能會因為土地征收而失去所有權(quán)。解決這個問題的方法很多，國家采取的策略是，一方面允許部分地區(qū)將農(nóng)村建設(shè)用地直接用于住房開發(fā)，擴大住房租賃市場，增加集體經(jīng)濟組織的收入，另一方面提高土地征收的價格，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從土地征收中獲取更多的利益。

這是一種兼顧國家利益、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織社員利益的制度設(shè)計。這樣的制度設(shè)計既借鑒了世界各國土地改革的有益經(jīng)驗，同時又延續(xù)了我國第一次土地改革成功做法。我國現(xiàn)有土地制度，既適應(yīng)農(nóng)業(yè)機械化大生產(chǎn)的需要，同時又可以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員從土地流轉(zhuǎn)中獲得更多的收入。因此，我國農(nóng)村土地制度改革從整體來看是完全成功的。

但是，正如人們所知道的那樣，土地立法和我國土地改革相比，永遠(yuǎn)處于相對滯后的狀態(tài)。這符合立法的一般規(guī)律。總是先有問題，然后才有解決問題的法律制度體系。

我國農(nóng)村土地制度改革，是生產(chǎn)關(guān)系變革的重要組成部分。農(nóng)村土地制度改革決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的命運。土地制度改革取得的成果，必須通過完善法律加以保護。土地改革也要有具體的法律依據(jù)，防止一些地方政府打著土地改革的幌子，不斷損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的利益。

我國農(nóng)村土地制度改革之所以先試點、后修改法律，全國人大常委會作出專門決定，允許國務(wù)院在試點地區(qū)從事土地使用權(quán)包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革試點，然后修改土地管理法等土地法律，建立新的法律關(guān)系，就是因為土地制度是我國幾千年生產(chǎn)關(guān)系的重要基礎(chǔ)，也是容易引發(fā)社會糾紛甚至爆發(fā)革命的導(dǎo)火索。土地制度改革，必須把農(nóng)民的利益放在優(yōu)先位置。自然資源部以及其他部門關(guān)于農(nóng)村宅基地的答復(fù)，既尊重了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)繼承權(quán)利，同時又解決了農(nóng)村宅基地長期穩(wěn)定的問題。可以說是一舉兩得。

全國人大代表關(guān)注不動產(chǎn)登記的問題并且提出若干建議，這說明全國人大代表對我國的不動產(chǎn)登記制度高度重視。不動產(chǎn)登記涉及方方面面的問題，改革牽一發(fā)而動全身。建議我國民法典實施之后，全國人大常委會把現(xiàn)行不動產(chǎn)登記暫行條例上升為國家的法律，廣泛征求全國人大代表的意見，把不動產(chǎn)登記制度和我國土地管理制度以及房地產(chǎn)改革有機地結(jié)合在一起，讓不動產(chǎn)登記變成我國房地產(chǎn)市場改革的助推器，成為我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的穩(wěn)定器。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“喬新生”）

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