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李昌平：農村產權制度、新集體經濟與鄉村治理

點擊：作者：李昌平來源：鄉建院微信號發布時間:2021-10-22 11:18:52

我今天講的這個題目，叫做農村產權制度、新集體經濟與鄉村治理，主要是講中國鄉建院鄉村綜合發展實驗。

關于農村治理的兩條路線

我認為農村治理有兩條路線，第一條路線是人民民主路線，依托村民、村社共同體的民主自治，我把它叫做人民民主治理路線。這條路線是以土地集體所有制為基石，在集體所有制基石之上，形成四權統一的村社共同體，有了集體所有制就有四權統一的村社共同體，這是一個基本主體。

我們的黨支部建在村社共同體的上面，如果沒有村社共同體，我們黨支部在農村就沒有地方放。土地集體所有制加四權統一的村社共同體為基本主體，黨支部建在這個共同體之上，就等于我們黨領導的村民民主自治。

什么叫四權統一呢？我們經常講農村的組織，農村組織通常講就是村兩委，這種表述是不完整的，農村組織是一個四權統一、村社一體的村民共同體，哪四權呢？有統一的產權，就是集體所有制，這是一個基礎性的制度。有了這個集體所有制就形成了集體經濟，這是基本的財權，有了集體經濟我們就能夠為農民服務了，我們村社（村是行政村的概念，社是集體經濟組織的概念）村社一體化，這個共同體就能夠為農民服務，這就是事權，財權派生就是事權。

我們村社共同體能夠為農民做事，能夠服務農民的生產生活，事權就派生出治權，村社共同體的一個最基本特征，就是四權統一，有統一的產權、有統一的財權、有統一的事權和統一的治權。這個村社共同體，它是四權統一，是黨支部領導之下的。我們把以土地集體所有制為基石，以四權統一村社共同體為基本主體，黨支部建在村社共同體之上，這三樣加在一起，就等于是黨領導下的村民民主自治制度。

在這條農村治理的路線，它有四項基本制度做支撐，第一個基本制度叫基本產權制度，他就是土地集體所有制，第二個叫基本組織制度，是四權統一、村社一體化的村民共同體，這是基本的組織基礎。

如果說中國特色社會主義建設和改革所取得的偉大成績，這個成績最基礎的東西，就是集體所有制和四權統一的村社一體化的村民共同體，這兩項基本制度都在它之上所取得的成績。有了這兩項基本制度，還派生出兩項基本制度，第一個就是基本的經營制度，我們憲法規定的基本經營制度是以家庭經營為基礎，實行統分結合的雙層經營體制，我認為我們的基本經營制度應該是這樣表述的，集體經濟占主導地位的統分結合的雙層經營體制，就叫基本經營制度。如果沒有集體經濟占主導地位的統分結合的雙層經營體制就不是社會主義的，就不是人民民主的，因為統分結合總有一個主導的誰來統，如果是公司+農戶，那就是老板公司占主導地位的統分結合，那顯然不是社會主義的，顯然不是人民民主的，所以我們一定要強調集體經濟占主導地位的統分結合的雙層經營體制，才是我們中國特色社會主義的基本制度。

第四個叫基本治理制度，我們現在鄉村實行什么基本制度呢？就是黨支部領導下，用集體經濟做支撐的村社共同體內部的村民民主自治制度，這就是基本的治理制度。這四項基本制度一項都不能少，我們以前只認為農村有個基本的經營制度，在沒有其他的基本制度了，我認為那樣的表述是不準確的。有了集體所有制派生出基本的組織制度，就是鄉村社會基本的治理的主體，一家一戶分散的小農不是一個有效的主體。鄉村基本組織制度就決定了形成了基本的治理主體，就是四權統一的村民共同體，我們經常講體制，什么叫體制？這四項基本制度是一個有機的整體，它是鄉村社會中政治經濟文化等社會生活的基本體制，土地集體所有制及集體經濟是人民民主路線的基石和基礎，我們講鄉村治理，這是第一條路線。

鄉村的治理經過這么多年，還有另外一種路線，就是由少數政治經營主導的依托資本集團的經營治理路線，這條路線是以集體所有制或集體經濟的虛化，就是把集體所有制虛化，把集體經濟虛化作為改革的起點，加土地私有向少數人集中，加集體經濟或村社共同體的名存實亡，再加公司+農戶，公司去主導農戶，形成一種所謂主流的鄉村治理的一種組織結構。再加上我們黨支部的邊緣化，有少數地方是以集體所有制或集體經濟的虛化為改革的起點，土地所有向少數人集中，集體經濟或村社共同體名存實亡，公司+農戶主流化、黨支部邊緣化，如果是按照這樣的路徑去改革，這個時候所謂的鄉村治理就是依靠經營專治農村、農業、農民，土地所有化或農村經濟的經營及資本集團的控制，是經營專制路線的基石和基礎。在鄉村治理方面，這兩條治理路線是并行的，是同時存在的。這是我前面講的第一個觀點。

農村自主建設集合內生動力的思路

我們大家都知道一說改革就是改體制，就是體制改革，什么叫體制？改什么樣的體制？鄉村治理的體制就是土地集體所有制加村社共同體制度加黨的領導，這就是體制，就是四項基本制度。

基本的經濟體制是什么樣子的呢？就是集體經濟占主導地位的統分經營體制，就是經營體制，一個是治理體制，一個是經濟體制。

怎么改呢？農村體制的改革，主要體現在兩個方面：一個方面首先是對土地集體所有制進行明細產權，家庭承包權及大戶經營權的物權化，對集體所有制明細產權，把集體所有制明細到家庭承包權是個物權，大戶的經營權，土地向少數人集中，經營權向少數人集中，把經營權和承包權物權化，生產資料向少數人集中，四權統一的村社共同體名存實亡，黨支部沒地方放了，沒有村社共同體，黨支部就沒地方放，黨支部的無處安放就被邊緣化。

其次是對集體經濟明細產權，實施量化到個人的股份制改造，如果進行股份制改造，就可以買賣、可以繼承，集體經濟就會私有化，公司+農戶就會主流化，黨支部就無所作為，就會邊緣化，對集體經濟進行明細產權以后，集體經濟私有化，對集體所有制明細產權以后，承包權、經營權、物權化，生產資料向少數人集中，四權統一的村社共同體名存實亡，黨支部無處安放，就是農村去體制改革兩個方面的一個方面。

另一個方面，就是去村社制度，農村基本組織制度就是四權統一的村社共同體的村民共同體，通過公司+農戶，把農戶委托給公司，公司+農戶形成一種基本的制度。

我們通過四權統一，就鞏固和完善了四項基本制度，土地集體所有這項基本的產權制度、基本的組織制度就是四權統一的、村社一體化的村民共同體，基本的經營制度就是集體經濟占主導地位的統分結合的體系，基本的治理制度就是黨支部領導下的以集體經濟做支撐的村民民主自治制度，有了這四項基本制度，我們就可以自主建設集合內生動力，這就是我們操作的大體思路。

鄉建院實操路徑

具體而言，要分如下步驟，鄉建院在全國各地去協作別人做鄉村振興、改善鄉村治理等等，壯大集體經濟、改善黨的領導等等，分以下步驟。

第一步，以鄉鎮政府為主導，成立以鄉鎮政府主導的、以村集體經濟組織為主體的鄉村振興投資公司。我們把它簡稱村投公司，這個村投公司由政府主導，它的主體就是各個村集體經濟組織，比如說一個鄉鎮有30個村，這30個村的村集體經濟組織作為村投公司的主體，他們愿意我們鄉建院去投一點資金，我們也愿意參與，這就形成了第一步要形成一個村投公司。鄉村振興的政府財政資源，都要向村投公司集中，不能撒胡椒面，應該投到村投公司里來，因為村投公司是由村集體經濟組織聯合成立的，給了村投公司就是壯大集體經濟，就是搞共同富裕，就是建設社會主義新農村，你要有個抓手，要有個主體，這個村投公司就是政府主導，農民在集體經濟組織為主體的，社會資本參與的鄉村振興村投公司，這是第一步。

第二步，我們的村投公司有了錢，我們就拿出種子資金，去一個村一個村孵化一社四部或者一社N部的村社，比如說我們在一個村集體經濟組織的內部，先成立信用合作部，再成立土地合作部、房宅合作部、購銷合作部、品牌部等等，再把一個村一個村的一社N部組織，社就是集體經濟合作社里面有幾個部門，一個村建起來了，比如說一個村放100萬種子資金進去，我們可以成立信用合作部，有100萬的種子資金，我們的信用合作部開業的時候，就可以達到比如500萬、600萬、800萬根據它的需求把資金規模做起來，有了信用合作部就可以搞土地合作部、搞房宅合作部，農村有很多閑置建設用地、集體宅基地和閑置房屋，土地合作都可以搞起來了。

土地合作房宅合作搞起來了，然后進行統購統銷，購銷合作部就搞起來了，這樣我們集體經濟股份合作社就做實了，我們就可以形成四權統一，就可以把事權做的很大，就可以有治權，治理就有效了，就可以形成組織有效、經營有效、產權有效、治理有效、發展有效，先有村投公司再有一社四部體系，再以鄉鎮為單位把它聯合起來，比如說30個村子，形成一個一社四部或者一社N部的聯合社體系，實現“三起來”即把農民組織起來、資源資產資金集約經營起來，讓農民死的產權、死的資源、死的資產能夠變成活的資本，能夠運作起來、經營起來，有了“三起來”就可以做三面改革，這是第二步。

第三步，做優先服務于集體經濟發展和村民民主自治的國土空間規劃，要多個村，比如一個鄉鎮有30個村，多村整合資源，把資源整合到哪里去呢？整合到中心村、整合到小鎮，在中心村、小鎮搞兩區建設，園區搞工業的，搞發展的產業園區，社區是住人的，30個村子有可能有一部分是空心化的，在鄉村振興的背景下面，我們不可能是村村點火，戶戶冒煙來搞鄉村振興，要把邊緣村的各種資源向中心村向小鎮來集中，人要到中心村去到小鎮去，去哪里呢？到中心村或者小鎮的園區社區，園區搞產業，社區住人，把集體設計建設或基本公共服務向中心村、小鎮的園區或社區集中，我們要的國土空間規劃是這樣的國土空間規劃，不是每一個村都要搞好多的資源到每一個村分散去搞，那個顯然是不對的，是浪費資源的。

我們要面向未來，建設未來村，建設未來小鎮，建設有未來的中心村，有未來的小鎮，要集中建設好中心村的園區或社區，小鎮的園區或社區，我們鄉建院還專門做了中心村的模型，小鎮的模型，我們叫未來村和未來小鎮的模型，我們把未來小鎮畫了五個圈層，比如中心那個小鎮的綜合體，第二個圈層是各個村向這里集中以后形成了一個村一個村社區，第三個圈層就是把我們集體資源向這里集中，搞一二融合發展，第四個圈層搞一些加工，第五個圈層是大農業，只有多個村子聯合起來發展，把各種資源整合起來進行國土空間規劃，我們在這樣的條件下面才能夠探索新集體經濟的實現形式，才能夠發展新集體經濟，才能夠把共同富裕做好，是一個更高層面的共同富裕，才能夠把精準扶貧的成果得以鞏固，把精準扶貧與鄉村振興進行無縫對接。

沒有跨村多村聯合起來進行國土空間規劃，整合資源建園區、建社區的發展，鄉村振興是不可能起到我們所需要的效果，肯定會浪費太多的資源，這樣做可以事半功倍，可以四兩撥千斤。

第四步，就是園區，我們到未來小鎮、未來中心村有園區、社區的資源，我們要進行量化到每一個村集體經濟組織，比如說我們有30個村，把資源向中心村或者小鎮集中，進行統籌規劃，各個村集體經濟組織都要持有一定的股份，就量化到集體經濟組織，有的村出了地，但是是農地，有的村是邊緣村有集體建設用地指標，我們通過占補平衡，出了農地、出了指標變成園區、社區可以搞建設，農地可以定價做股，建設用地的指標可以定價做股，這樣園區、社區都可以股份到各個村集體經濟組織，只到村集體經濟組織，到了村集體經濟組織以后的收益在村集體經濟組織內部，按照成員權分配，不可以把園區、社區的資源資產量化做股到個人，這是不可以的，只能到村集體經濟組織。

在這個園區社區開發以后收益到了村集體經濟組織，在集體經濟組織內部是按照成員權分配，這個成員權和股權是兩碼事，如果把園區或者社區股份量化到千家萬戶的農戶，不是量化到集體經濟組織，那就是私有化，因為股權是可以買賣的，是可以繼承的，成員權是生有一人一票權，不能繼承、不能買賣，這是兩種不同的權利。

在集體經濟組織內部，一定要堅持按成員權分配，我們集體經濟組織跟對外合作可以幫股份制的企業，股份制企業的股份歸集體經濟組織持有，集體經濟組織再按照這個股份的收益，把它按照成員權分配給集體經濟組織的成員。很多地方不懂得怎么搞改革，改來改去就是把集體所有制改垮了，把集體經濟改垮了，這里要特別注意。

第五步，把資源都整合到園區社區，誰來開發呢？第一步我們成立了一個公司叫村投公司，它孵化一社四部體系，用一社四部體系整合資源到園區社區，到了園區社區以后，由村投公司作為一級開發商來開發這個園區，開發這個社區，來建設我們的未來中心村或未來小鎮，來搞產業升級，村投公司掙了錢就等于我們多個村集體經濟組織掙到錢了，就等于我們的鎮政府掙到錢了。

搞園區或社區的開發，我們不反對社會資本參與，是在村投公司主導下的園區或社區開發，歡迎社會資本參與園區社區的開發，但是主導者是村投公司。

第六步，要建立農村的產權交易服務中心，我們鄉建院是主張要把農村的產權交易所建在鄉鎮，為什么要建在鄉鎮呢？兩個原因：第一個，市和場不能分離，什么叫市和場不能分離呢？比如說在80年代，我們的農民分田年產承包責任制到戶，交足國家的剩下是自己的，自己還有多的就到市場交易，所以在馬路邊上大家去擺攤，提著一個籃子裝自己的東西，這叫集市，叫交易。

但是堵塞了交通，還有人欺行霸市，政府就在這附近找一塊地，修個市場，制定一些規則，讓大家都進到場里面交易，這就叫做場，市和場一體化不能分離。如果我們建一個市場建的很遠，建到城里去了，農民爺爺奶奶們提個籃子去賣那些東西，他就進不了那個場，那個市和場就分離了，你發現我們現在有很多市場離市太遠，農民根本進入不了那個場。農村的產權交易，它的交易主體是誰呢？是農民，你把農村產權交易所建在城市里面，你要人家去那里掛牌交易，怎么交易，場和市就分離了。

農村產權是非常復雜的，把產權搞明白，誰搞得明白呢？只有鄉村干部搞得明白，產權交易違約出現糾紛，誰能夠處理糾紛呢？法院處理不了，誰都處理不了，我們的最高法有司法解釋，只要涉及到農村承包地發生糾紛法院一定不受理，誰來管呢？當然鄉村干部來，要想把農村要素市場化、要想把農村幾百萬億價格的資產活化就必須建立農村的產權交易所，建在哪里呢？建在鄉鎮，要歸鄉鎮人民政府領導。

我們建農村產權交易中心交易所或者交易服務中心，不是掛個牌子就完了，交易的主體要確定，交易的產品要確定，交易的規則要確定，交易的流程要確定，服務等等都要標準化，交易違約了以后怎么處理等等。交易過程中間還要有農村的產權交易，肯定要有金融服務，誰來做金融服務呢？就像城里房地產一樣的做交易，一定要有金融做服務，農村的產權交易各種各樣的產權承包權、經營權、股權、林權、宅基地使用權等等，有十幾大類的農村產權要交易，銀行愿意做金融服務嗎？對不起，銀行是不可以、是不會做農村這些產權交易服務的，他不可能去做。

誰做呢？就是一社N部體系聯合社那個體系里面的信用合作部，我們把它叫做村社內置合作金融，村社內置合作金融就是農民集體經濟組織內部的合作金融，以及農民的合作金融組織聯合起來以后內部的信用合作部，它來支撐農村的產權交易，能夠為農村的產權交易提供金融服務，提供按揭貸款。

第七個，收益分配。我們按照各個村集體經濟組織的股份，集體經濟組織內部的成員權進行分配，園區或社區的產品開發以后，有了收益按照股權分配到各個村集體經濟組織，在各個村集體經濟組織再按照成員權分配到各個村的村民，這就是我們鄉建院操作的路徑。

鄉建院在實操中的四級定價機制及壯大集體經濟的實現形式，是哪四級定價呢？把農戶的土地、房宅整合到合作社，從農戶到合作社叫第一定價，我們叫一級定價。從合作社到聯合社，二級定價。我們進行國土空間規劃，規劃到了園區或社區，三級定價。我們通過村投公司聯合社會資本對園區或社區進行開發，招商引資，農民入住，市民下鄉，那個產品要定價，要進行交易，四級定價，這就形成了一二三四的四級定價體系。這四次定價都可以在村社內制金融的支持下，隨時都可以變現，叫做有償退出。

今天我們就講到這個地方，如果說前100年鄉村建設，我認為它是城市化優先的100年，是向鄉村吸納資源，城市剝削鄉村、城市化、工業化等等向鄉村吸取資源的100年，鄉村在前100年發展過程中間，它發展的成果都要被城市所吸納，人、地、財、物等都要向城市集中，2021年是 " 十四五 " 開局之年, 也是全面推進鄉村振興的開局之年，我們鄉村建設的人是新興的人，不再是逆水行舟，為什么？因為現在是城市化或逆城市化并行的時代，可以說現在是真正鄉村振興的開始，未來100年的鄉村建設是很有前途的，謝謝各位，今天我們講到這里。