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梁軍：最重要是保住國資委這個“頂”！——國企改革再評論之三十四

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-12-05 09:55:27

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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

本篇金句：必須保住國資委的直屬特設機構定位和存在，才有可能對國資國企的問題逐一對癥下藥。如果國資委的監管職能都被弱化或否定了，國資國企的改革發展就不好說了。

2015年第12期的《國資報告》雜志，發表了我的一篇評論文章，題目是：《關于國有資產監管體制的幾點思考》。

○直屬特設機構是國資監管體制的“頂”

這幅配圖的介紹，取自李北方的《最重要的，是保住這個頂??！》——

“有部文藝片叫《歲月神偷》，2010年上映的，是近些年來香港出產的一部難得的好電影。片子講的是上世紀六七十年代香港一個底層四口之家的故事，他們一家住在一條街道的盡頭，一座鐵皮搭建的簡易房里，全家的生計依賴男主人當鞋匠的微薄收入。

一日，臺風襲來，立在屋外的招牌、鞋架紛紛被風吹走，門窗被吹散了，鐵皮屋頂也被風掀起一角，困在閣樓上的小兒子嚇得哇哇大哭。男女主人放棄了搶救其他的東西，都爬上閣樓，站在窗臺上，身體探出屋外，反手扣住房頂，用身體的重量保護著房頂不被臺風完全掀開。

任達華扮演的一家之主對著狂風驟雨絕望地嘶喊：抓緊啊！最重要保住個頂！

為何要保住這個頂？臺風過去，雨過天晴，其他東西收拾一下整理一下，雖然損失不小，但只要這個頂在，這個棲身的窩棚就還算是個小窩，還能對付著住；如果頂沒有了，就沒法住了，一家人就要流落街頭了。”

我把國資委的直屬特設機構定位和存在，比喻為國資監管體制的房頂。

國資委的監管工作有沒有問題？

我說肯定有。所以需要不斷改革完善，有時候還需要“刀刃向內”，敢于向自己動刀子。

國資委的干部有沒有問題？

我看這個也可以有。但是在黨的堅強領導下，在鐵的紀律約束下，翻不了天。這不，曾經的國資委主任蔣潔敏，不也是說拿下就拿下了嗎？

現行監管體制下，國資國企還會不會發生腐敗、懶政、亂作為現象？

我看，過去和現在都有。將來不管改到哪一步，都不可能完全避免。

但是，正如《歲月神偷》里的情節所比喻的那樣，只要國資委的直屬特設機構定位不變，監管職能不被弱化甚至否定，上面所描述的現象，都不過是臺風之下的碎玻璃和一地水，都還有收拾的價值和余地。如果這個房頂沒了，十六大以來所建立的國資監管體制，就無所依托、魂飛魄散了。

○直屬特設機構定位并非高枕無憂

2015年9月到年末，是國企改革“1+N”文件密集出臺期。

我分別于9月29日在《中國企業報》、10月12日在《企業觀察報》，發表了對22號文和54號文的解讀（見前兩篇“再評論”）。對于另一份重頭文件，即《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），也進行了媒體解讀，就是今天的附文：《關于國有資產監管體制的幾點思考》。

這三篇解讀文章，集中呈現了我對這一輪深化國企改革的政策理解與建議主張。

在上兩篇“再評論”中，我講到我最關心、最放心不下的，主要就是兩個：一個是財政部牽頭的國有資產監督管理體制改革，另一個就是發改委牽頭的混合所有制改革。其中，財政部與發改委最大的不同，又在于其本身也在履行金融國有資產的出資人監管職責。

我的這個擔心，有足夠的理論依據支撐，也有足夠的現實表現證實。我甚至在想，如果沒有龐大的其他類別的國有資產掌握在一些政府組成部門手上，國資監管體制改革會不會走得更快、更科學一點？

金融國有資產的體量、作用，和履行出資人監管職責的部門，影響力實在太大了，以至于每一份涉及國資監管和國企改革的文件，都要為此打一個顯眼的補丁，即“金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。”

據稱，曾經有一段時間，有關部門一直力推設立“金融國資委”。列舉各種理由，說來說去，就是不讓金融國有資產劃歸國資委集中統一監管。我的個人揣測——十八屆三中全會，以及后續所有國企改革文件中，提出設立國有資本投資運營公司，以及“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”，可能都是上述理由推演下來的結果。

有意思的是，十八屆三中全會召開后不久，國務院國資委領導在《決議》提出設立國有資本投資運營公司這個問題上，在公開的場合竟然表示“正在抓緊研究”。也就是說，對這一重大改革提法，國資委在思想準備上是不充分的，甚至有點措手不及的味道。

再往后，多年實踐摸索，全國國資系統的國有資本投資運營公司負責人坐在一起交流，才發現各地的做法大相徑庭，五花八門。因為誰都不是很清楚具體該怎么做，都處于“摸著石頭過河”的狀態。

關于這個問題，我不能再往下說了。但愿這一段文字，能如愿讓讀者看見。

2018年6月底，以中共中央、國務院的名義發布的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》正式發布。作為一名共產黨員，我服從黨中央的決議。就此打住。

更有意思的是，另一份與上述問題緊密相關的文件，《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，也于2018年7月底正式發布。兩個文件幾乎同時發布，而且比“1+N”系列文件，晚了將近3年。

也就是說，十八屆三中全會提出國有資本投資運營公司概念，那是2013年11月，正式出臺改革試點實施意見，卻是5年以后的事情。

這好比馬拉松賽場上，選手們你追我趕，擠作一團跑過去了。許久，賽道上不見運動員身影。觀眾正準備散去，兩位重量級的選手，不緊不慢，結伴而行，在眾目睽睽之下一起跑過。

畫面很有喜感。

這其中，我相信一定是有故事的。

○正確的觀點總還是有地方表達的

在政策制定的運行邏輯之外，其實理論和輿論一直在敲邊鼓。對于國資委的直屬特設機構定位和存在，各種批評與否定也一直沒消停。

關于直屬特設機構的定位和存在，歸攏起來，就那么兩條。一個是說爛了的“政企不分”，另一個是“管人管事管資產”把企業管死了。

于是，相對應的，國有資本投資運營公司和“管資本”，就成了破解痼疾的新藥良方，成為《若干意見》重點表述的內容。

我如果用“圍魏救趙”來結構這盤大棋，是不是有一點誅心?。?/section>

為此，我重點就這兩條似是而非的問題展開解讀。

我建議國資委的同志，把附后的文章讀完。以后，誰再在這兩個問題上糾纏，可用我的分析觀點直接懟回去。

《國資報告》雜志是由國務院國資委主管、國資委新聞中心和中國經濟出版社聯合主辦的一份帶有官方色彩的期刊。在此之前，我并沒有在上面發表過文章。并不是關系不熟絡。相反，關系非常好。我如果時不時地寫幾篇正兒八經的理論文章，我相信發表的機率非常高。但我不想利用這樣的信任關系給自己臉上貼金。另外，這樣背景的雜志，也不宜發表我這種一針見血、逮誰扎誰風格的文章。

這一次，我是號準了國務院國資委的脈，針對他們應對各種非議的痛點，寫下這篇文章，為國資委一直背負的“政企不分”黑鍋而辯護，為國資委一直堅守的“管資產與管人管事相結合”理念正名。

果不其然，文章很快得以發表。

這些年來，我寫的文章中，也有一些批評國資委的。不過，總體上很少，而且批評的出發點和角度，與那些徹底否定國資委地位和作用的論點完全不同。我并不是要討好國資委。在大是大非面前，必須有人為國資委說話，為國資監管體制必須保住的“頂”說話，為全體人民共同富裕的根本利益說話。

原文：

關于國有資產監管體制的幾點思考

（《國資報告》2015年12月）

國有資產監督管理體制是深化國企改革、搞好國有經濟的核心。如果說《中共中央國務院關于深化國企改革的指導意見》是一張頂層設計施工圖的話，《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）就是這項浩大工程的地基。如果地基沒有打準、打牢，附著其上的諸如發展混合所有制經濟、分類監管、員工持股等等改革舉措，都將面臨結構性、先天性的隱患。

在以往的許多文件里，在表述的結構順序上，總是先提深化國企改革，后講完善國資監管體制。這看似小問題，其實蘊含了對事物本質理解的側重點不同。沒有從上而下、科學有效的監管體制，何來具體而微、準確到位的企業改革？當今國企所發生的問題，根源絕大多數都牽扯到國資監管體制。同樣，當今國企取得的成績，也都與自十六大以來所建立的國資監管新體制密不可分。

那么問題來了。應該怎樣評價當前的國資監管體制？在此基礎上應該進行怎樣的改革和完善？哪些是必須堅持的，要在堅持的前提下予以完善？哪些是必須革除的，要在革除的目標下進行改革？帶著這些問題，對《若干意見》進行解讀，就有了一個不會迷失方向的指南。

關于“政企不分”

《若干意見》在開篇即指出，“現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。”這是構建《若干意見》框架的出發點之一。

“政企不分”是輿論批評現今國資監管體制最集中的用語。但是，批評者未必搞得清楚“政企”是怎樣“不分”的。具體而言，究竟是政府越過國資監管機構直接干預企業導致政企不分？還是政府通過監管機構間接干預企業導致政企不分？抑或是監管機構本身干預企業導致政企不分？

如果是第一種情況，那么就是政府違法違規（《公司法》與《企業國有資產法》），必須予以革除。一些政府領導習慣于直接對處于分管領域的國企發號施令，將分管領域的工作任務分解到相對應的國企身上，同時也會對該領域的國企給予相應的照顧。這是政企不分現象中較為普遍的一種。還有一些政府組成部門依然對部分經營性國有資產履行出資人職責，一只手掌握公權力，另一只手又介入市場競爭。這是政企不分現象中最為典型的一種。這一類的政企不分，卻經常被輿論搞混，不分青紅皂白地將板子打在國資監管機構身上。針對這些現象，我們要將精力放在深化行政管理體制改革上，搞清楚是什么樣的政府領導或部門，通過什么樣的行政渠道干預甚至直接管理了企業，怎樣改革以杜絕這種違法違規現象的發生。

如果是第二種情況，那么就是改革不徹底的問題，就要繼續深化改革。成立專門的國資監管機構，作為政府直屬特設機構，而非政府組成部門，就是要在政府和企業之間設置一個緩沖地帶與轉換平臺，實現政企分開。這個緩沖與轉換的過程也非一蹴而就，會受到政府強大的管理慣性影響，本身也在進行不斷地調試與完善。要解決這個問題，需要通過加大改革力度，進一步深化和強化國資監管機構的“直屬特設機構”地位和作用，通過制度來約束政府公權力向企業延伸的習慣和沖動，使之規范履職、依法履職、陽光履職，成為實現政企分開的隔離帶與防火墻，而不是將國資監管機構等同于政府組成部門，對其正常的出資人履職行為進行規限。同時要通過強化國資監管機構本身的監管制度建設，將政府的宏觀發展戰略意圖與企業的市場化經營戰略有機結合，將出資人指令與企業的決策機制有機結合。

如果是第三種情況，那就不存在政企不分這一說法了，只是技術細節方面的問題，事情反而變得簡單了。國資監管機構本身并不是什么“政”，他就是單純的出資人代表機構；它對出資企業的監管是法律賦予出資人的權力，也無需“分”。只不過，它不應該依賴于用行政化的手段，而應運用市場化的手段實施監管。只需要按照《公司法》和《企業國有資產法》的法律規定，嚴格界定國資監管機構與出資企業之間的法律關系，更多地通過管資本的方式履行出資人職責，該管的決不缺位，不該管的決不越位。

《若干意見》在這一關鍵問題上沒有詳盡展開闡述，似乎默認了對國資監管機構“政企不分”的不實之詞，從而將實現政企分開的著力點和突破口，放在組建國有資本投資運營公司這一設計上。事實上，對于國有資本投資運營公司的功能與作用闡述，恰恰是國資監管機構本身應該改革發展的方向。而增加了這一層級，使問題變得復雜化了。國資監管機構要往后退，又退不到政府組成部門的位子；國有資本投資運營公司要往前進，又進不到國資監管機構的層次。這中間產生的真空，將引發嚴峻的問題。

得出第一個結論：國資監管機構正是實現政企分開的產物，是一項充滿政治智慧的制度安排，而非泛泛而談實現政企分開所要改革的對象。堅持十六大以來所建立的國有資產監管體制，就是堅持社會主義市場經濟體制改革方向，是實現政企分開、政資分開的核心內容。在這個問題上模糊不得，動搖不得。

關于出資人監管職責

承上所述，產生第二個問題：誰來真正行使國有資產出資人監管職責？

如果是國資監管機構，那么它至少要對國有資本投資運營公司行使出資人職責，對再往下層級的國有企業集團公司實行授權監管。那么，其對國有資本投資運營公司的出資人監管，與現今對國有企業集團公司的出資人監管有什么不同？其對國有企業集團公司的授權監管，與現今對二級企業的授權監管又有什么不同？

如果是國有資本投資運營公司，那么它對國有企業集團公司的監管與現今國資監管機構的監管有什么不同？如果說向完全實現“管資本”的監管方式轉變，那為何不可由國資監管機構也以“管資本”的方式直接監管國有企業集團公司？更重要的是，如果出資人監管職責下移，或者由政府直接授權國有資本投資運營公司行使出資人監管職責，國資監管機構必將逐漸演變成協調機構、統計機構和指導機構，責權利不統一，形同虛設，相關的政府強勢部門又可以越過國資監管機構對國有資本投資運營公司實行干預，國有資產出資人關系就又變成“政府——企業”（投資運營公司），這不又回到政企不分的格局了嗎？

國有資產監管的復雜性在于所有者與經營者之間的多層代理關系。在真實所有者即全民（而非政府）的人格化監管沒有到位之前，每增加一道代理環節，就增加一道風險級別。如果再曲解“管資本”的真實含義，一味地將出資人監管職責“下放”，風險將呈幾何數增加。

不管是誰承擔出資人監管職責，都必須將責權利向其統一，以便其能最大限度地發揮代理出資人的監管作用。而只要它行使了出資人監管職責，真正擔負起國有資產保值增值、防止國有資產流失的責任，就不可能做“甩手掌柜”，就不可能不對所投資企業的人、事、資產保持一種高壓與警惕態勢，否則必亂無疑，時間早晚而已、輕重而已。

《若干意見》在這個問題上同樣沒有厘清關系。似乎組建國有資本投資運營公司就是為了隔離國資監管機構與國企之間的關系，就是實現了政企分開，而實現這一目標的手段就是簡而化之的“管資本”。這樣的判斷可能過于理想化和簡單化了。

得出第二個結論：“管人管事管資產”是出資人不可推卸也無法推卸的監管職責，是國資監管體制的核心內容。“管資本”是通過市場化和法制化的手段行使“管人管事管資產”職責，而不是對既有監管成績與監管架構的否定。在這個問題上同樣模糊不得，動搖不得。