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對國企混改意見的六點判斷

 

（《企業觀察報》2015年10月12日）

繼《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》出臺之后，頂層設計方案中1+N系列也陸續公布。9月底，由國家發改委牽頭起草的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(以下簡稱《意見》)，作為N系列第一個提出來，足見其重要性。

混合所有制改革是此輪國企改革的重要組成部分。這份新鮮出爐的《意見》自然吸引了各界眼球。《意見》公布之后，筆者快讀一遍，細品一遍，初步給出六點判斷。

判斷一：總體框架“不壞”

為什么用“不壞”來形容這樣一個嚴肅的文件?

實際上，十八屆三中全會提出發展混合所有制經濟以后，社會各界對什么是混合所有制經濟、發展什么樣的混合所有制經濟和怎樣發展混合所有制經濟，進行了各式各樣的解讀，分歧明顯，甚至完全對立。一些非國有企業領導也適時地表示“沒有興趣”，或“不讓控股就不參與”的態度。有一些解讀和表態已經超出了經濟改革的范疇，以至于習近平總書記多次在重要場合予以糾正。

比如最直接的一次，2014年2月17日，習近平總書記在省部級領導學習研討班上說：“各方面對改革措施的理解，相關解讀大多符合中央精神，但也有一些不夠準確、不夠全面的問題。比如，只講使市場在資源配置中起決定性作用，不講更好發揮政府作用;只講積極發展混合所有制經濟，不講推動國有企業完善現代企業制度，甚至認為國有企業根本搞不好，應該消失。”(請注意習近平總書記關于“推動國有企業完善現代企業制度”這一事關發展混合所有制經濟目的性說法。)

在《指導意見》千呼萬喚未出來之際，主流社會對其中必然涉及的諸如發展混合所有制經濟、員工持股等敏感議題心中沒底。《指導意見》一出，大局在握，塵埃落定。

綜上因素，在細細研讀之后，得出結論：這份《意見》超出了筆者原有的心理預期，遠在可以容忍的底線之上——該《意見》完全在中央《指導意見》的總體精神之內。有發揮，沒出格;有瑕疵，無大礙。由此可以推斷，后續將出臺的，同樣也是由其他政府部門牽頭起草的國企改革“N”個文件，將不會出現單兵冒進闖紅燈的可能。

這樣的判斷如屬實，那真的“不壞”!

判斷二：核心部分“不錯”

《意見》對發展混合所有制經濟的核心意義做出了較為準確的闡述——即建立和完善現代企業制度。從《意見》一開篇的“出發點和落腳點”部分的第一條，就點了題——“需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構”。在后續闡述中，又多次重申，反復強調。筆者初步統計，這樣意思的行文在《意見》中至少出現了六七次。在《意見》的第五部分，主題直接就是“建立健全混合所有制企業治理機制”，將該核心意義做了細致的描述。

市場經濟體系中的現代企業制度，是經過漫長的發展歷程而逐漸趨于完善的一種解決“委托——代理”矛盾的有效方式。各方出資人和利益攸關方，在統一、公平、透明的法制框架下，通過企業的股東會、董事會、監事會、管理層、工會的層層授權與閉環監管，實現既協調運轉又有效制衡，同時保護出資人、管理層及員工的多方權益。發展混合所有制經濟，之所以要引入非國有資本，就是要通過非國有資本對自身利益的保護和最大化訴求，使公司治理機制中的“相互制衡”動力得到真實的發揮，在企業決策層和監管層局部形成出資人到位的局面，解決國有企業因出資人(全民)不到位或虛擬到位而發生的內部人(管理層)控制問題?，F今國企發生的腐敗和低效問題，皆屬此癥結。雖有黨委、國資、紀檢、審計等多部門合力監管，但是從理論上說，可能都不如通過發展混合所有制經濟，通過建立和完善現代企業制度的形式更直接、更有效、更符合市場規律。

還是從理論上推導，發展混合所有制經濟存在一定的風險，短期還可能會吃一點虧。可以說，發展混合所有制經濟，是為了從根本上解決國企體制機制問題的一劑“苦口良藥”。也只有建立和完善了現代企業制度，使企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，才有可能附帶完成諸如國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展等目標任務。中央下了這么大的決心來發展混合所有制經濟，如果我們不抓住核心意義，不能實現建立和完善現代企業制度這一核心目標，那就可能既“失之東隅”又“失之桑榆”了。

如果在貫徹落實《意見》的實踐中，各級國資監管機構和國有企業，都能緊緊抓住建立和完善現代企業制度這一核心意義，圍繞這一核心目標選擇混合對象、商定混合比例、制定公司章程，建立運轉制度，那么發展混合所有制經濟的大局就不可能偏離到哪兒去。

綜上因素，可以給《意見》一個“不錯”的評價。

判斷三：有些地方講透了

給出這樣的評價，是因為《意見》對國有資產流失問題給予了足夠的重視。上文所述，發展混合所有制經濟存在一定的風險——長期看存在控制權被稀釋的風險，中期看存在因合作不順而兩敗俱傷的風險，短期看存在發生混合之初的國有資產流失風險?！兑庖姟犯P注的是后者。在國有資產流失這一關鍵問題上，不論是國有經濟本身，還是共產黨的執政基礎，乃至社會輿論與國民心理承受度上，我們都再也經不起折騰了。

關于國有資產流失問題的表述，可以說通篇涉及，貫穿全文。有意思的是，在“改革出發點和落腳點”處，用的是“防止”一詞，而在隨后的“基本原則”處，用的是“杜絕”一詞。后者語氣顯然強于前者。出現用詞的不統一，可能是在反復斟酌字句時，起草者和決策者對這個問題的強烈關注、反復修改所致。另外，對流失的具體現象也予以羅列，即“暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務”。而在“切實加強監管”(第二十一條)處，再提“違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務”。兩者表述略有差異，順序也有顛倒。其中“暗箱操作”和“利益輸送”等單個詞語，在《意見》中反復出現多處。有些單個出現，有些兩兩并聯，有些又是排比同列。這體現了起草者對發生這些現象的高度警惕。雖不嚴謹，但瑕不掩瑜。

判斷四：有的內容稍嫌模糊

搞清楚什么是真正意義上的混合所有制經濟，這是改革行為的前置條件。作為關于發展混合所有制經濟的國家層面的專項文件，忽略了對這一命題的闡釋，不能不說是一個遺憾。

現今很多對發展混合所有制經濟的不正確做法，沒有取得混合的目的和效果，蓋因于此。《意見》仍舊引用十八屆三中全會的概念性提法，即“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。那么，持股到什么程度，融合到什么程度，才能產生“相互制衡、協調運轉”的機理和作用?如果說文件起草人不便于講具體的混合比例，但是至少要提到，混合的“量變”是為了實現“質變”。這個質變就是能夠事實上形成“相互制衡、協調運轉”的格局。如果僅有“量變”，達不到“質變”的效果，或者說為了達到“質變”的效果，過分加大“量變”的比例，這都不是混改的優選。混合所有制經濟可以表現為股份制、上市等，但是僅僅是股份制、上市，未必就是我們所要的混合所有制經濟。

其實《意見》已經注意到這種現象。如“多年來，一批國有企業通過改制發展成為混合所有制企業，但治理機制和監管體制還需要進一步完善”，“對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫”，等等。問題發現了，指出來了，但是卻沒有展開，也沒有給予明確的定義，這需要后續跟進完善。

判斷五：個別地方不夠明確

《意見》在“分層推進國有企業混合所有制改革”部分，再次重申了《指導意見》關于探索在集團公司層面實行混改的提法。這一段文字很值得認真思考，乃至重新表述。

在子公司層面，《意見》說“以研發創新、生產服務等實體企業為重點”，換言之，不主張、不鼓勵子公司的主業實體企業搞混改。這一點明確否?在集團公司層面，則鼓勵“積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。”換言之，發展混合所有制經濟的重點領域應在集團公司層面。這一點明確否?

在對《指導意見》的解讀中，筆者對“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化”這一句表述贊賞有加。理由是：第一，如果集團公司能夠建立和完善現代企業制度，將使整個集團從上到下都能實現有效的市場化的公司治理機制，避免子公司各自為政、五花八門地搞混改，到最后，使得整個集團公司的股權關系錯綜復雜，難以收拾;第二，如能實現了集團公司現代企業制度下的科學決策機制，那么子公司的對外“混合”(注意：這已經不是原有意義上的混改了)，就變成完全市場化的機動行為了?？梢哉嬲龑崿F有利則混，無利不混，完全把握了混合的主動權。而且，對子公司的混合方案的審批，也有了一個完全市場化了的決策程序;第三，集團公司的混改，需要國資監管機構審批，兩者之間的關系是監管與被監管的關系，多少還是有一定規矩制約的，而且全社會還能直觀地予以監督評價。而子公司的混改只需要集團公司審批，這兩者的關系，更多地體現為同一利益主體內部的上下級關系。如果在集團公司層面沒能建立起讓人放心的現代企業制度，對子公司的混改方案，國資監管機構和社會的監督將鞭長莫及，如何能確保國家即全民出資人的利益不受侵害?如果再延伸到三級公司的混改由子公司審批，就很難想象會是什么樣的局面。

《意見》在這個問題上，確實沒有講清楚。作為研究人員，筆者能體察出字面的變化，尚不敢確定。而對于廣大實際工作部門來說，叫他們如何去猜測字面底下隱含的深意?如何在實踐中能得到清晰的指引?

判斷六：指向具體行業不太合適

《意見》又再次明確指向了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域。在對《指導意見》的解讀中，筆者對具體指向某些行業和領域的提法表示了顧慮。

國有資本涵蓋的行業和領域很廣，應該說，需要深化改革，需要發展混合所有制經濟的，都不能有所遺漏。為什么要單單強調上述這幾個行業和領域?這幾個行業和領域，本身固然有這樣那樣的問題，應該說都是帶普遍性的問題，在這樣高級別、高規格的文件中，專門列指出來，會給社會傳遞一個很不準確的信息。如果有興趣，我們可以看一看這一段具體指向表述之處(第二十八條)，與該主題“開展改革試點示范”相對照，就可感知這一指向性文字是生硬地鑲嵌在一個不合適的段落里。這或許體現了起草人的某種偏好。

另外，關于“推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”，這已經超出了混合所有制經濟的范疇。PPP模式是政府和社會資本的合作，合作的內容是某一個項目，是政府行為?；旌纤兄平洕菄匈Y本與非國有資本的合作，合作的內容是某一個公司，是企業行為。

之所以在此挑刺，是因為我們在一些關鍵概念上一直模糊不清。國有資本為全民所有，由政府代理行使出資人權利(不是權力)。我們要改革的所謂“政企不分”，特指政府權力部門與國資權利機構及其資本表現形式的具體國企之間的不分。國資委的真實身份——直屬特設機構——這本身就是政企分開的制度安排，是一個聰明的設計?？上У氖?，這樣的安排和設計，一直沒有得到充分的認識和重視，沒有按照原定的路徑很好地走下去。所以，國企改革頂層設計“1+N”文件，出現眾多政府部門牽頭起草的局面，是一種無奈。