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周平：國家崛起與邊疆治理

點擊：作者：周平來源：天下邊疆發布時間:2017-10-24 09:29:04

“國家崛起”已經成為概括中國發展總體面貌的最常用詞匯。中國改革開放以來現代化的快速發展及中國快速崛起，不僅是在全球化的背景下實現的，而且本身就是全球化的具體體現。因此，中國在發展中就必然地出現了這樣的現象：國家活動超越于領土的范圍已經成為一種常態，國家活動不僅覆蓋全球而且延伸到太空。與此相適應，國家利益外溢也成為普遍現象，而且國家的海外利益越來越具有核心利益的性質。因此，國家的治理和發展就處于一個前所未有的巨大空間場域之中，并且需要在如此一個廣闊的地理空間范圍中來謀劃。但就此空間而言，領土的邊緣以及領土之外中國具有控制性影響的區域（也是一種特殊的邊緣地帶），既對國家的治理和發展具有特殊的意義，也是矛盾性和脆弱性十分突出的區域，需要在國家治理中專門進行謀劃，而這些都屬于邊疆治理的范疇。總而言之，國家崛起把邊疆治理前所未有地凸顯了出來。在此條件下，在對國家崛起與邊疆治理的關系進行論述的基礎上，分析邊疆治理之于國家治理和國家崛起的意義，厘清新形勢下邊疆治理的性質和特點，進而找到邊疆治理促進國家治理的著力點，就顯得十分必要也十分重要。

　　一、國家崛起凸顯了邊疆的意義

２０世紀末，“中國崛起”或“國家崛起”等詞匯就頻繁見諸報端并為國人津津樂道。不過在那時，中國的崛起還不是很明顯，更多地表現為國人的一種愿望或期待。但在今天，情況已經發生了根本性的變化，國家崛起已經由希望逐漸成為現實。２０１０年中國國內生產總值（ＧＤＰ）超越日本而居于世界第二位以后，中國的崛起就浮出了水面，成為一個現實的過程。當然，國家崛起的目標尚未完成，國家崛起尚在路上，而且進入了更為關鍵也更為艱難的時期。

中國的快速發展和崛起，是在全球化的背景下實現的。２０世紀末期全球化在世界兩極格局解體后的加速推進，不僅把全球的各個國家、地區越來越緊密地聯系在一起，而且也在此基礎上導致了國家間的競爭不斷加劇，從而使得全球成為一個巨大的國家間競爭的競技場。置身于全球化進程并在此背景下快速崛起的中國，自然也被卷入了這樣一場前所未有的廣泛而激烈的競爭當中。在此條件下，中國的崛起就只能在激烈的國家間競爭中實現。為了在如此激烈的競爭中勝出，凝聚全體中國人的力量就成為必然和必要的選擇。基于深厚歷史文化資源的中國夢，就成為凝聚中國人共識和力量的最好方式。完成國家崛起和實現中華民族偉大復興的中國夢，相輔相成、互為條件，不可分割地結合在一起。

國家崛起的核心和關鍵，是國家實力和國家地位。所謂國家實力，就是國家以經濟發展和社會發展水平為基礎的綜合國力；所謂國家地位，就是國家依托于自身的實力而在國際關系格局中所占據的位置以及對國際關系規則制定和國家事務的影響力。因此，中國的崛起，就是一個自身綜合國力不斷增強和確定自己在國際關系格局中地位的過程。而不論是國家實力的增強還是國家地位的提升，都要以國家發展為前提，國家只有實現了穩定、持續和有質量的發展，才能有效提升國家的實力和地位，最終完成國家崛起。

國家的構建和一切活動，都是在一定的地理空間范圍內進行的。國家占據或擁有的地理空間的范圍和特點等，對國家的發展具有根本性的影響。第二次世界大戰后，一系列的因素促成了地理空間對國家發展意義的進一步凸顯。一是二戰后一大批國家擺脫了帝國主義的殖民統治而獲得獨立，從而使得主權國家的數量迅速增多，國家擁擠成為新常態；二是二戰后科學技術革命的持續高漲，為人類開發和利用地理空間能力的增強提供了條件；三是，隨著全球化時代的逐漸形成，國家間的競爭日漸激烈。這樣三個因素結合在一起就必然地產生兩個方面的結果：一是地理空間條件對國家發展的影響更加突出，另一是各個國家為了謀求自身的發展而更加重視地理空間條件，并為此而相互爭奪。

中國的崛起就是在這樣的條件下進行和實現的。國家占據或擁有的地理空間范圍，以及基于地理空間條件的地緣政治和地緣政治條件，直接攸關國家崛起目標的實現。因此，正在崛起的中國，必須高度重視國家的地理空間及其開發和利用。一方面，國家必須對領土范圍內的地理空間進行全面的規劃，全面開發和利用領土范圍不同區域的地理空間，實現地理空間資源的有效利用；另一方面，隨著國家活動在領土外的持續增多，其所穩定覆蓋的范圍也持續拓展，國家利益外溢和海外利益對國家發展的意義等也日漸突出。在此條件下，妥善地處理領土外的地理空間問題，也必須納入國家發展的總體謀劃之中。

國家在崛起過程中對地理空間的開發利用，不僅集中于領土范圍內的陸地邊緣部分和海洋部分，也集中地體現于領土之外國家活動和國家利益覆蓋的區域。而在現有的社會科學思維、理論和世界各國的實踐中，這里所涉及的區域都是以“邊疆”概念來描述、界定和分析的，都是國家的邊疆。中國在崛起過程中必須面對的地理空間問題，也突出表現在不同形態的邊疆問題上。

第一，陸地邊疆有望成為國家實力的新增長點。在國家政治地理空間的開發和利用上，中國自秦代以后在國家治理中便逐漸形成了以邊疆服從和服務于核心區的“邊緣—核心”模式。該模式在國家治理中發揮了十分重要的作用，并一直延續到了當代。但是，這樣的“邊緣—核心”模式的長期運行，也導致了傳統邊疆即陸地邊疆開發和得到大幅提升，國家發展在總體上也已經由在某些區域和領域的重點發展轉向全面發展。在此條件下，國家有能力也有必要投入更多的資源于陸地邊疆的開發和建設，從而使陸地邊疆成為國家實力的新增長點，并在國家崛起中發揮重要作用。

第二，海洋邊疆正在成為國家崛起的關鍵區域。國家崛起意味著國家活動在全球范圍的拓展及全球影響力的鞏固。而所有這些又與國家的海洋活動緊密地聯系在一起。近代以來尤其是進入海權時代以來，大國的崛起都與海洋活動的增多和海權的鞏固緊密地結合在一起。大國之路始于海洋。中國具有遼闊的海疆，但長期重陸輕海在對國家實力的增強形成阻滯的同時，也造成了中國僅僅是一個陸權國家的印象。中國的崛起浮出水面以后，中共十八大做出了“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的決策，海疆的維護和開發、利用得到前所未有的重視，從而凸顯了中國的海權，并為中國由陸權國家向海陸復合型國家轉變創造條件，進而為國家崛起提供重要的條件。

第三，領土邊緣地帶為“一帶一路”等國家戰略提供著支撐。中國在崛起的過程中，根據形勢的發展先后推出了一系列外向型的國家戰略，既有周邊戰略、外交戰略，也有經濟戰略、文化戰略和軍事戰略，還有地緣政治戰略。中國于２０１３年推出的“絲綢之路經濟帶”和“２１世紀海上絲綢之路”建設的倡議，對中國實現國家崛起的目標具有決定性意義。但是，“一帶一路”以及相關的國家戰略的推進和實施，以及能否達成預定的目標和取得預定的效果，都有賴于陸地邊疆、海洋邊疆的鞏固和發展。領土的邊緣地帶成為中國走向世界的出發點和通道。從這個意義上說，領土的邊緣地帶已經成為“一帶一路”等計劃的戰略支點。

第四，海外利益的維護凸顯了利益邊疆的意義。中國在全球化背景下快速發展的一個必然結果就是，中國越來越融入世界并在其中發揮著越來越重要的作用。隨著國家活動大量地和經常性地在領土外展開，國家利益的外溢已經成為普遍現象。而且，國家的海外利益的意義和影響也越來越突出，并日益凸顯出其對國家崛起的根本性影響，因而也越來越具有國家核心利益的性質。在此條件下，全面利用國家的硬實力和軟實力去對國家海外利益積聚區和節點性區域進行維護，構建國家的軍事戰略布局以滿足日漸凸顯的國家海外利益需要，就成為必然性的選擇。中國官方雖然沒有采用西方國家描述和分析國家海外利益區域的“利益邊疆”概念，卻以“海外利益攸關區”去論述“維護海外利益安全”問題。

第五，國家外層空間活動頻密，凸顯了太空邊疆的巨大意義。隨著科學技術的快速發展，實力強大的國家對太空和外太空的探索及開發和利用已經達到相當高的程度。在此條件下，國家在太空和外太空的活動和相關的設施，對國家的發展和安全的影響越來越具有決定性的意義，因而也越來越成為國家間競爭的重要手段和籌碼。美國早在２０世紀８０年代就以“高邊疆”的概念來論述自己對太空和外太空的控制，并越來越將太空和外太空的活動演變成為打擊戰略競爭對手的武器。時至今日，太空邊疆已經成為大國爭奪的制高點。面對這樣的形勢，中國也必須加強自己的太空活動，以此來破除某些西方大國的太空訛詐，維護國家的安全，為國家崛起保駕護航。

總而言之，中國的崛起越來越凸顯了邊疆的地位。從國家崛起的角度來看，邊疆是國家實現持續發展的重要區域，是承載國家核心利益的關鍵性區域，也是國家地緣政治的敏感區域，在國家崛起中發揮著關鍵性的作用，對國家崛起目標的實現具有決定性的影響。這也是其他世界性大國如美國等的崛起走過的路程。

二、當代邊疆是一個立體性結構

中國在崛起過程中凸顯的邊疆具有多樣性的形態，是一個立體的結構。而這樣的邊疆認知和對邊疆的界定，已經大大超越于中國傳統的邊疆觀念，以及在傳統邊疆觀念影響下形成的邊疆知識，是全球化時代的國家疆域形態變化和邊疆認知方式變化的產物。

中國歷史上把疆域的特定區域認定為邊疆始于秦漢之際。秦統一中國后，為了應對范圍巨大且各區域間差異性極大的疆域如何進行有效統治和治理的問題，在將王朝的權力集中于中央和實行郡縣制的前提下，把差異性特征明顯的邊緣區域區分出來，建立專門的行政建置、采取特殊的方式進行治理，因而開了在疆域中劃定邊疆的先河。這樣的做法為漢代所承襲并逐漸鞏固，于是便形成了國家治理中的邊疆制度，構建了國家的邊疆。

在長期的邊疆實踐中，一套認識邊疆、界定邊疆的思維和觀念逐步形成。在這樣的邊疆觀念中，邊疆就是國家陸地疆域內一個相對于核心區來說的邊遠區域。從總體上看，“古代的‘邊疆’通常指一個較大的地域范圍，同時古代邊疆還因種種原因處于經常變動與調整的過程中”。當然，這樣的邊疆都是在陸地上劃定的， “它最初只是泛指相對于中原地區的‘四夷’，其地域并不確定。以后由于中國疆域的逐步拓展，邊疆的概念才逐漸明確，至清代，一個清晰完整的中國邊疆展現在世界面前，并給中國和世界的歷史帶來巨大的影響”。

這樣的邊疆觀念雖然在長期的歷史發展過程中不斷增添新的內容，但其基本格局和內容并未發生根本性改變，并延續到了當代且影響著現行的邊疆認知。中華人民共和國成立以來，在學術文獻和政治文件中邊疆常常被定義為“邊疆民族地區”，甚至常常用“民族地區”來指稱邊疆，并把邊疆問題等同于民族問題。在國家治理體系中，邊疆問題的解決和邊疆治理也被置于民族問題的框架內由國家民委來負責。

中國歷史上的邊疆是在王朝國家疆域基礎上根據國家治理的需要而界定的。傳統的邊疆觀念和邊疆認知不僅在此基礎上形成，而且也是對這樣一種具有特定內涵的邊疆制度和邊疆實踐的反映。然而，自從民族國家首先在西歐形成并逐漸在全球范圍內擴張進而形成民族國家世界體系以后，基于民族國家主權原則的一系列國際規則的形成和實踐，不僅使國家疆域具有了新的形態，也將國家疆域形態演變的問題突出了出來。第二次世界大戰后，一系列將全球各個國家緊密聯系在一起的規則和機制的形成并發揮作用，就促成了全球化在深度和廣度兩個方面的迅速發展。“到２０世紀８０年代末，經濟全球化趨勢已經相當明顯。”而全球化的進行尤其是全球化時代的形成，在深刻改變主權國家行為方式的同時，也導致了國家在主權之外控制地理空間的問題的凸顯，這不僅進一步鞏固了“國家疆域是變動著的存在”的認識，而且導致了新疆域形態的確認。在這樣的背景下，以國家疆域為基礎和根據國家疆域的變化而界定邊疆，就逐漸成為邊疆界定和邊疆實踐的基本方式，并被一些西方大國付諸自己的邊疆實踐。面對這樣的形勢，中國在邊疆的認知和界定問題上也就不能墨守成規，更不能抱持自外于世界主流的邊疆認知的故步自封的態度，而必須根據當代世界的形勢來認知和界定自己的邊疆，實現邊疆問題上的與時俱進。

從當今世界各國的實踐來看，那些疆域規模較大且疆域內不同區域間存在明顯差異的國家，疆域的邊緣區域因為明顯的特殊性而需采取專門的方式進行治理而被界定為邊疆。邊疆因國家治理的需要而構建，以國家的疆域為基礎，服務于自身國家治理的需要。離開國家的疆域，就無法對邊疆進行準確的界定和合理的說明。中國歷史上對邊疆的界定盡管富有特色，但無論如何界定，都沒有脫離國家疆域的邊緣這個基本的特點。因此，為了對自己的邊疆進行清晰的界定和有效的論證，從疆域的角度來看待和界定邊疆，無疑是一個合理的選擇。

國家的疆域，是國家占據或控制的地理空間范圍。而國家占據或控制地理空間的方式，既會受國家形態的影響，也必然受到人類在科學技術發展基礎上的活動能力的影響。一方面，國家自身的發展和演變，尤其是國家主權體制的形成，對國家占有或控制地理空間范圍的方式具有根本性的影響。國家主權體制建立以后，國家的疆域就成為主權管轄的范圍，即領土。此前的國家疆域，并不存在主權管轄這樣的問題，是非主權性的。二戰后隨著全球化的不斷深化，國家間超越主權的行為和規則日漸增多，國家對某些地理空間范圍進行不具有主權的控制或在主權管轄基礎上的再控制的現象也多了起來。另一方面，隨著人類活動范圍的擴大，國家疆域呈現一個由陸地到海洋、由地球表面到太空以及深海和地底、由平面到立體的過程，從而形成了陸地疆域、海洋疆域、空中疆域、太空疆域、底土疆域等形態。與此相適應，國家的邊疆也就具有主權性邊疆（硬邊疆）、非主權邊疆（軟邊疆）等類型，以及陸地邊疆、海洋邊疆、太空邊疆、底土邊疆、利益邊疆、戰略邊疆等具體的形態。

根據今天的國際形勢、中國在國際上的地位以及今天中國疆域的現實，中國邊疆的范圍不僅十分廣闊而且形態多樣，但大致上可劃分為兩個基本的部分：一是主權性邊疆；二是非主權性邊疆。主權性邊疆是中國擁有主權的范圍即領土的邊緣性區域，具體又可分為幾種形態：一是陸地邊疆，二是海洋邊疆（擁有主權的島礁，以及主權權利區），三是空中邊疆，四是底土邊疆。非主權性邊疆是中國雖然不擁有主權但按照現行國際規則而實際控制的區域，具體又可分為幾種形態：一是利益邊疆，二是戰略邊疆，三是太空邊疆，四是中國按照國際規則取得使用權并形成實際控制的其他區域。從總體上看，中國的邊疆具有多種形態，是由多種形態邊疆組成的一個立體結構，是一個具有復雜結構的整體。

中國在崛起過程中凸顯的邊疆是立體性的。換一個角度來看，也只有關注各種新形態邊疆、使用立體邊疆的概念，才能對今天中國面臨的邊疆形勢做出合理的說明。

三、邊疆需要全面而有效的治理

邊疆在中國崛起過程中地位和意義的凸顯，這既是必然的現象也是一個現實的過程。然而，多種形態的發展和崛起提供了客觀條件，換句話說，邊疆對國家發展和崛起的意義只是表現為一種可能性。縱觀人類的國家發展史，既可以看到一系列邊疆支撐國家發展或崛起的成功例子，也能找到邊疆由于治理不力或經營不善而衰弱并最終拖垮國家的例子。羅馬帝國的滅亡就與其范圍廣大的邊疆衰弱和崩塌直接相關。這就表明，邊疆能否在國家發展中發揮作用，有賴于邊疆的鞏固和有效利用，而邊疆的鞏固和有效利用，又取決于邊疆的治理。從這個意義上說，邊疆只有得到有效的治理，才能發揮其應有的作用。

國家疆域的本質是國家占據或控制的地理空間范疇。邊疆是國家疆域的邊緣性區域，處于國家核心區的外圍，甚至是遠離國家的核心區，處于國家能力所及的遠端，不可避免地面臨著諸多復雜的因素和多種多樣的挑戰。因此，邊疆往往是國家疆域中敏感性和脆弱性都十分突出的區域，也是矛盾和問題的多發區域。從今天中國邊疆的現實來看，面臨的問題和挑戰就十分突出：

第一，邊疆的自然條件較差，歷史上國家在邊疆治理方面投入的資源較為有限，邊疆的經濟和社會發展水平與內地存在較大的差距；第二，邊疆社會存在多種矛盾且各種矛盾相互糾纏，穩定和安全的壓力都十分突出；第三，邊疆尤其是海洋邊疆，受到了其他國家和勢力的嚴重挑戰，安全風險居高不下，對國家崛起的影響十分突出；第四，利益邊疆、戰略邊疆、太空邊疆對國家崛起的意義日漸凸顯，但承受的壓力和面臨的挑戰都十分嚴重，某些方面還陷于困境。由于如此，邊疆既面臨著發展的壓力、穩定的壓力，也面臨著安全的壓力和分裂的壓力。

如果邊疆那些糾纏在一起的各種矛盾不能得到有效化解，壓力無法及時地舒緩或排除，矛盾和壓力發展到一定的程度就會導致邊疆危機。常見的安全危機、分裂危機、社會危機、政治危機、發展危機等，既會單個發生，也會糾纏在一起而相互激蕩；既會發生于某個特定類型的邊疆或邊疆的特定區域，也會發生于整個邊疆領域。邊疆危機的形成，表明邊疆既不鞏固也不強大，而是處于一個衰弱狀態。而不論是邊疆出現危機還是邊疆衰弱，其產生的影響絕不止于邊疆，而是對整個國家的影響。具體來說，主權性邊疆的危機，就會危及國家的統一、穩定和發展，對中華民族的整體利益造成嚴重的破壞，甚至擾亂國家發展的進程，遲滯國家崛起的步伐。非主權性邊疆的危機，不論是利益邊疆危機，還是太空邊疆危機，都不僅會直接威脅國家安全，還會影響國家發展的外部條件，導致國家的外部戰略失效或失敗，“一帶一路”建設難以為繼，甚至導致中國崛起進程的中斷。

中國在崛起的過程中將形態多樣的邊疆推到了歷史的前臺，而邊疆自身特定的地位和性質又使得它必然面臨著諸多的矛盾和問題。其中，有些問題雖然產生和存在于邊疆，但卻會對國家的發展和整體利益造成影響，因而也就需要以國家的力量去應對。這就是邊疆研究中所說的“邊疆問題”。邊疆問題對國家的發展和崛起具有重要的影響。因此，“國家必須運用政權的力量，動員其他社會力量，運用國家和社會的資源，去解決邊疆問題，這就形成了邊疆治理。從本質上看，邊疆治理是一個運用國家權力并動員社會力量解決邊疆問題的過程。”邊疆治理由國家主導，運用國家權力，動員和調動整個國家的資源，但針對的都是突出出來的多種多樣的邊疆問題。對于今天中國的發展和崛起來說，加強邊疆治理就既十分必要也十分重要，“治國必治邊”就是國家決策層針對當下邊疆治理在國家治理中地位的一個明確的判斷。

邊疆治理是一個總體的結構，但邊疆是由多種形態的具體地理空間組成的，不同形態的邊疆面臨的問題各不相同，治理的任務和目標各有特點，因此邊疆治理也是一個內容復雜的結構。從目前的形勢來看，陸地邊疆治理的主要內容：一是進行全面的開發和建設，促進邊疆地區的經濟社會發展；二是保持社會穩定，維護國家安全，促進國家的統一；三是積極實施“一帶一路”建設等國家倡議及戰略，為國家的周邊戰略、地緣政治戰略等提供有效支撐。海洋邊疆治理的主要內容：一是維護國家的海洋主權和相關權益，實現海疆的安全；二是加強海洋國土的開發和建設，發展和壯大海洋經濟，夯實國家經濟發展的新增長點；三是鞏固和增加中國的海權，把中國建設成為兼具陸權和海權的復合型國家。利益邊疆治理的主要任務：一是通過對國家硬實力和軟實力的綜合運用，實現對中國海外利益的積聚區和節點區域的支配性影響，維護國家的海外利益；二是通過國家力量的恰當運用，維護好國家的能源運輸通道，以及能源供給地和重要投資地的安全。戰略邊疆治理的內容：一是全面建設能夠有效維護國家利益邊疆的能力體系，全面支撐國家的戰略邊疆；二是全面建設能夠對威脅國家安全和利益邊疆的勢力進行反制的能力。太空邊疆治理的主要內容：一是全面開展對太空進行和平探索和利用的活動，提高造福于國家和人類的能力；二是建設防范個別國家利用太空對國家安全進行威脅的能力，維護國家安全；三是積極倡導和促進建立太空秩序，為各國和平利用太空創造條件。

中國的發展或崛起走到今天，或者說，中國的崛起得到全面凸顯，與上述邊疆治理活動的全面展開并取得成效是分不開的，甚至可以說這就是邊疆治理取得成效的必然結果。隨著國家發展和國家崛起的進一步推進，邊疆治理在深度和廣度方面還會更進一步地發展。但是，已經展開的邊疆治理已經凸顯了一個事實，那就是隨著邊疆治理的全面展開，國家治理和國家發展已經置身于一個前所未有的巨大空間場域之中了。這是過去從未經歷過的一個宏大的地理空間。在這樣的事實出現之前，對如此巨大的空間場域我們可能是從未設想過的。這樣的巨大空間場域，在為國家發展提供了更大的可能性的同時，也對國家治理提出了更大的挑戰。

這樣的挑戰，實質上是突出了國家治理中的地理空間治理問題。在國家活動、國家利益形成在一個巨大的地理空間范圍內展開的條件下，國家治理也必須全面覆蓋這樣的地理空間范圍，否則就無法全面維護和發展國家利益。關于國土空間開發利用中的空間布局早已被納入到國家治理的范疇，但這遠遠不能適應今天國家活動已經大超越于領土空間的現實。相對而言，傳統國家治理架構中的“邊緣—核心”模式與此有更大的契合度，也有豐富的文化和治理資源可資利用。從歷史上曾經長期發揮作用的“邊緣—核心”模式來看，今天中國邊疆治理的地理空間謀劃涉及兩個大的結構：一是國土空間內的核心區與邊緣區的治理結構，二是現代疆域空間內的核心區與邊緣區的治理結構。而在這兩個結構中的領土內的邊緣區和包括超領土疆域在內的邊緣區，都是以“邊疆”概念來描述和分析的，其治理都屬于國家治理中的邊疆治理的范疇。這就極大地凸顯了邊疆治理在國家治理中的地位和影響。

從地理空間的角度來看，國家治理就包括兩個方面：一是核心區的治理，一是邊疆治理。邊疆治理在國家治理中具有半壁江山的意義。加強邊疆治理以及在邊疆治理中取得成效，直接攸關國家崛起目標和中國夢的實現。

為了全面加強國家治理并以此來為國家崛起和中國夢的實現提供條件，國家決策層提出了國家治理體系和治理能力現代化的要求。而無論是國家治理體系現代化還是治理能力現代化，邊疆治理都是需要高度關注的。邊疆治理的現代化，是國家治理現代化的題中應有之義。

四、以邊疆治理助力國家的崛起

邊疆治理在國家治理中地位的確立和凸顯，是中國在長期的國家發展中尤其是改革開放以來現代化的快速推進導致國家活動、國家利益和國家發展的地理空間條件的變化的必然結果，也是國家治理和國家發展處于巨大的地理空間場域的現實所導致的。當然，邊疆治理范圍的擴大、內容的豐富以及影響的突出，使得邊疆治理在國家治理中不僅不可或缺而且意義重大，同時也導致了國家治理結構的變化。這樣的結構性變化又進一步表明，加強邊疆治理是實現國家持續穩定發展和完成崛起目標的客觀要求。

但是，從今天的形勢來看，邊疆治理的意義除了國家治理的結構性特征所表明的意義，還具有國家崛起進程和國際關系格局的驟然變化所導致或帶來的重要性和必要性。首先，中國的崛起是在改革開放以來現代化快速推進的基礎上逐漸實現的，是國家能力和國家實力長期積累的必然結果。但是，當國家崛起浮出水面后，中國的崛起與既定國際秩序及建立這樣的秩序并從中獲得巨大利益的那些國家之間的張力就不可抑制地持續增強，并日益具有剛性的特征。這樣的形勢就必然地把對國家發展和崛起具有根本影響的疆域邊緣地帶突出了出來。為了保持國家發展的勢頭并最終完成國家崛起的目標，投入更大的力量和更多的資源于邊疆治理就成了必然的選擇。其次，英國脫歐公投及特朗普在美國大選中勝出和他的政策傾向的逐漸顯現，已經使一種新的趨勢形成的概率大大提高，那就是以“新自由主義革命”為特征的全球化將逐漸式微，把全球化導向服務于本國利益的反向全球化正在形成。這樣的過程的形成和凸顯，使得中國牽涉于國家間的激烈競爭甚至碰撞的可能性驟增。而這樣的現實一旦形成，中國疆域的邊緣地帶將首當其沖地受到影響，以中國為一方的國家間邊疆爭奪不僅會加劇而且也會更加復雜。而這樣的現實必然對國家治理的注意力和能力投射形成強勢牽引，從而使邊疆在國家治理中受到更多的重視。

當然，經過改革開放以來近四十多年的快速現代化的中國，除了已經形成了強大的綜合國力，而且實現了工業化，具備了強大的以制造業為基礎的生產能力，從而使國家具備了在邊疆治理方面投入更多資源的能力。加強邊疆治理的必然性、必要性與國家有能力在邊疆治理方面投入更多資源的可能性結合在一起，就會導致邊疆治理的進一步發展和不斷走強。以邊疆治理來助推國家的發展和崛起，就會成為一個宏大的現實過程。現在的問題是，如何規劃和推進邊疆治理，從而最大限度地發揮邊疆治理的功能。誠然，從國家治理的角度來看，實質性地強化邊疆治理，涉及的問題還很多，這些問題既有理論方面的，也有政策方面的，還有實踐方面的。僅就理論的層面來看，涉及的問題也具有突出的多樣性和復雜性，但最需要從理論上說清楚的主要是以下幾個方面：

第一，邊疆治理需要創新思維。在邊疆的地位和邊疆治理的意義日漸凸顯的條件下，只有改變傳統的邊疆觀念和邊疆治理思維，才能對邊疆及其治理的意義形成準確的認知和判斷，進而做出正確的政策選擇。這樣的認知和判斷，涉及諸多的方面，但有幾個方面特別重要：一是要對國家治理和國家發展的地理空間條件和形勢形成準確的認知和判斷；二是在新的國家疆域觀的基礎上對中國邊疆的多形態結構形成全面的認知，進而形成對邊疆治理的意義的準確判斷；三是要在對國家治理和發展的地理空間環境的準確認知的基礎上，對邊疆及其治理對于國家治理和國家發展的意義做出準確的判斷；四是要改變把邊疆局限于陸地邊疆并以 “族際主義”的取向來展開邊疆治理的傳統，根據不同類型邊疆的特點來確定治理的取向，并采取不同的治理方式；五是在邊疆治理既牽涉國家的國內戰略又牽涉國際戰略的條件下，把相關的國內戰略與國際戰略結合起來，使相關的各種戰略相輔相成，促進邊疆治理效用的最大化。

第二，邊疆治理要有頂層設計。中國自古以來就是一個疆域遼闊的國家，并由于疆域的邊緣地帶突出的特殊性而凸顯了邊疆治理在國家治理中的作用。中華人民共和國成立以來，邊疆及其治理在國家治理中也占有重要的地位。然而，由于邊疆長期被定位于陸地疆域的邊緣區域，并且在官方文獻和學術文獻中長期被界定為“邊疆民族地區”，以解決族際關系問題為主要內容，邊疆治理通常被置于民族問題的框架下謀劃。所以，邊疆治理盡管受到重視，但卻與當前國家邊疆形勢的要求之間存在相當大的差距，且未形成相應的國家戰略，缺乏必要的頂層設計，從而使邊疆治理缺乏全面性和穩定性，未能發揮其在國家發展和國家崛起中應有的作用。因此，必須在對邊疆的形態、類型和影響等全面認知和判斷的基礎上，從國家治理和國家發展的角度對國土范圍內核心區的治理與邊緣區治理的關系、陸地邊疆治理與海洋邊疆治理的關系，以及領土性邊疆治理與非領土邊疆治理之間的關系等形成正確的認識和判斷，對邊疆治理做出頂層設計。這是有效發揮邊疆治理之功能的必要條件。構建邊疆治理的頂層設計的核心是，構建一個國家層面且對多種形態邊疆的治理進行統籌的邊疆治理戰略。

第三，構建“邊緣—核心”雙向互動模式。中國自秦統一以后，為了解決龐大疆域中異質性和特殊性突出的邊緣性區域的治理，便將這個特殊的區域區分出來而采取有針對性的方式進行治理，因而構建了邊疆制度。自此以后，國家治理中便逐漸形成了一個具有特定內涵的“邊緣—核心”模式，并對國家治理形成深刻的影響。但是，在這個內涵豐富的“邊緣—核心”模式中，突出的是“核心”，以邊疆為主要內容的“邊緣”的治理，始終處于從屬地位，必須服從和服務于“核心”區的治理和發展。這樣的“邊緣—核心”模式一起延續到當代，當代中國邊疆治理中注重陸疆、輕視海疆，以及在陸疆治理中重穩定輕發展，就是其具體的表現。這樣一種以邊疆為一極的國家治理結構，雖然已經凸顯了邊疆治理對于國家的治理和發展的意義，但其突出的局限性又使得它無法適應新形勢下的邊疆形勢和邊疆治理。為了充分發揮邊疆及其治理對于國家發展和崛起的積極作用，就必須探索構建“邊緣—核心”雙向互動的可能性和路徑，進而通過構建“邊緣—核心”雙向互動模式，為充分發揮邊疆及其治理的作用提供支撐。