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石磊：中國人的飯碗要端在自己手里，未來會面臨糧食戰嗎？

點擊：3410 作者：石磊來源：昆侖策網【授權】發布時間:2022-03-09 07:13:27

“誰來養活中國？中國要靠自力更生，自己養活自己！”3月6日，習近平總書記看望全國政協會議的農業界、社會福利和社會保障界委員并參加聯組會時，強調要未雨綢繆，始終緊繃糧食安全這根弦。

中國目前的糧食安全情況如何？在部分糧食品類大量依賴進口的情況下，應當如何確保“中國人的飯碗端在自己手里”？如何提高農村種糧的積極性？帶著以上問題，觀察者網采訪了復旦大學公共經濟研究中心主任石磊教授。

中國糧食安全的情況

觀察者網：根據海關總署的統計，2020年我國糧食進口量達到了1.42億噸，2021年全年糧食進口量超過1.6億噸。一方面我們看到“糧食生產迎來十八連豐”，另一方面去年中國糧食進口增加了28%。外媒質疑中國糧食儲備存在很多隱患，中國的糧食安全是居安思危還是迫在眉睫？

石磊：首先我們看中國糧食安全的基本狀況。從產量來說，2021年底的統計顯示同比2%的增長率，意味著我們講糧食安全的時候，不是說馬上就面臨嚴重的糧荒，糧食供不應求的局面，因為還有同比2%的增長。

這個增長對于中國意味著什么？這對于滿足全國糧食消費、養殖業的飼料需求、工業用糧和國家必要的糧食儲備來說，目前還沒有到非常危險的地步。

既然沒有到危險的地步，為什么國家特別注重糧食安全？第二個因素就值得關注，糧食產量這些年來仍然呈現著同比2%的增長，但是增長速率始終是邊際遞減的，早期每年都以非常高的增長率增長，去年是2%，雖然是正的增長，但是增長的比例已經非常小了，這就意味著未來不排除2%的增長率也保證不了的可能。

這就涉及到一個人口大國，糧食過度依靠國際市場，飯碗掌握在別人的手中的問題。

從長期利益看，糧食安全是國家安全的基礎，它不同于其他一般工業品的短缺，哪怕5納米、7納米芯片短缺，但是國家的日子還能過，只不過是某一些高端電子產品面臨卡脖子的問題，但是糧食一旦不能滿足民眾需求、供不應求的時候，會出現整個國家的安全危機。

第三方面，糧食安全不僅僅是產量安全，還有質量安全。質量安全包括大家平時議論比較多的轉基因食品。我們不去討論轉基因產品是否一定有害或者無害，這里講的質量安全意味著國家長期大規模的糧食儲備。

3年以內的糧食勉強說還可以吃，但是超過5年以上做飼料都有問題，植物的纖維已經遭到嚴重破壞，甚至霉變有了致癌因素，這就涉及到質量安全的問題。

因此，儲備數量過多過少都不行，糧食儲備成本比較高，容易霉變，帶來質量危機，所以國家糧食儲備系統有一個最優儲備規模的問題。

第四，糧食安全還有人均可耕地，中國的人均可耕地在世界上是一個比較低的國家，總體上的中國人均可耕地面積不足，大約是世界平均水平的1/4，人口大國面臨人均農地規模如此之小，因此我們不得不考慮如何基于人均嚴重不足的現實，建立一個高效率高質量穩定發展的糧食安全體系。

從糧食安全這四個字來看，包括剛才我們講的這四個方面的內容，而不是單純產量的問題，也不是糧食儲備系統現有多少儲備糧的問題，更不是外媒所質疑的進口量問題。

正是因為這樣，國家早在2014年的時候，針對糧食安全提出了二十字方針，概括起來就是“以我為主，立足國內，確保質量，適度進口，科技支持”。

針對吃飯問題，當然必須“以我為主”，著眼于一個大體系，未來工業用地、公共基礎設施建設預留用地、其他方面社會保障用地等都要籌劃好，剩下的滿足糧食生產的農地，現在我們講18億畝紅線不能動，其實剩下的土地已經逼近18億畝了，空間已經不大了。

所以“以我為主”涉及到如何提高糧食的生產效率，提高機械化的程度，提高單位面積土地的產量，確保數量的穩定。

第二個就是“立足國內”，目前為止，我們的進口糧，比如大豆確實93%以上的靠進口，國內只有一些農村小規模種植。從國家的飼料需求、油料需求、食用需求這三個方面來看，大豆主要靠進口，它是非主糧，這個問題倒不大。

中國的主糧包括稻米、麥類、薯類，玉米這幾大類，這幾大類如果不能立足于國內，過多依靠國際市場，我們不能保證國際市場糧食一定能夠穩定供給，一定能保證中國人口大國糧食的需求，所以立足國內是確保國家糧食安全的基礎。

第三個方面是確保質量，這里就涉及到如果過度儲備糧食，質量會有問題。我們的生產體系中存在著化學產品過度使用的問題，有可能損害農產品的品質。

還有一些是受到氣候條件的影響，尤其是一些低緯度地區生產不出高品質的農產品。通常，北緯38度以上的農產品質量好，它的生長周期比較長，植物纖維比較好，營養也充分，但是我們大量的農田緯度不在38度以上。

由于自然氣候條件和生產方式、種植方式的原因，糧食可能就面臨質量難以保證的問題，進口的產品中存在質量風險，這些都是需要考慮的。

第四是適度進口，目前我們小麥每年進口的規模也是比較大的，進口比例大約占我們小麥產量的20%。不光是大豆、玉米、小麥進口規模大，由于國內38度以下的地方生產不出長纖維的小麥，而高品質的面包和面制品需要用長纖維小麥，因此我們每年要從加拿大進口很多的小麥。如果我們對局部地區的依賴強度過高，可能涉及到中國和加拿大在農產品貿易中，一些比較被動的局面。

最后是科技支撐。既然人均可耕地比較少，科技如何服務于農產品的生產？科技如何用于農產品的安全和質量品質的提升、生產效率的提升，這都體現了科技進步在農業和糧食安全體系中重要的作用。

從目前的情況看，我們五個方面都在做，但是很不平衡。因為這涉及到地方產業結構升級調整中出現的矛盾，比如我們要求“以我為主”，很顯然要確保糧食產量的穩定性，問題是很多地方希望招商引資的規模和稅收水平的增長、GDP和就業的增長，那么核心農田可能沒有嚴格保護，很多地方政府沒有積極性搞農業，這是一個體制上普遍存在的問題。

對于適度進口來說，還存在一個結構性的問題，國家對于大豆大量進口的現象已經在調整了，要逐步恢復東北可以種植大豆、條件比較好的黑土地地區，不能過度依賴進口。

大家也在抱怨，東北過去產那么多的玉米和大豆，為什么現在不生產，這個問題不能簡單情緒化地議論，那些土地不種大豆，也沒有閑置。它們現在都在種植優質水稻，因為東北北緯40度以上的條件，種出來的水稻品質都非常好。

從2014年以來，國家在糧食安全體系的建構中已經采取了一些措施，比如用最嚴格的法律和政策來確保18億畝核心良田紅線不能被侵占，土地使用不能遷移，經濟作物和主糧中，首先要考慮糧食有所保障，適度增大經濟作物種植面積，不能過度強調經濟作物。

觀察者網：您之前講中國人的飯碗不是狹義的糧食，而是廣義的糧食。從這個維度講，中國的糧食安全狀況如何？

石磊： 對，這是一個新問題，我們也正在進一步研究。早期，我們講糧食安全主要還是主糧、碳水化合物，因為碳水化合物基本熱量是維系生命存續的基本營養條件。隨著全面小康收官和脫貧攻堅落實，高質量的發展也就對應高質量的飲食。

【健康飲食金字塔。圖片來源：維基百科】

高質量的飲食首先包括營養結構，光有碳水化合物顯然是不夠的，所以我們把糧食安全一分為三，第一是熱量需求有保障。

第二是糧食轉化物，肉蛋奶等這些動物蛋白也是健康的基本營養基礎。過去我們也不是完全忽視，但是營養結構確實有問題。從長期健康和提高整個國民健康水平來說，這一部分應該納入國家糧食安全體系整體上來加以設計。

第三部分是糧食替代物，大量的維生素主要來源于蔬菜水果，在寶塔式的營養結構當中也占了至少1/3的比重，隨著居民對身體健康關注程度的提升，這個比重也會提升。

一方面，我國居民恩格爾系數不斷下降，另一方面我們用于食品支出的資金也在增加，增加的主要是營養品，就是糧食轉化物和糧食替代物。我們把這三種放在一起叫做“大糧食安全”。如果單純考慮碳水化合物安全，這叫做“小糧食安全”。

在整個國家糧食安全體系中，還要重點考慮碳水化合物以外的另外兩個部分，確保大糧食安全，而這方面政策配套還沒有考慮到。

當然這里面也有矛盾，以主糧來確保糧食安全的話，更多的土地只能用于麥類薯類稻米的生產。那糧食替代物也要有土地基礎來保障。今后在做農業規劃中，要有很好的頂層設計，包括銀行資金對農業的支持，不能只是考慮對碳水化合物產品的支持，還要考慮另外兩類，這是從一個整體更高質量的糧食安全體系建構來考慮。

觀察者網：中國的主糧基本做到了自給自足，但是一些品類比如大豆和油大量依賴進口，在中美貿易戰和疫情肆虐的大背景下，應當如何確保我們的糧食安全和民生保障？未來是否可能會面對糧食戰？

石磊：由于一些非正常因素所帶來對糧食安全的沖擊叫做外生沖擊。

外生沖擊主要包括三個因素，一個是新冠病毒或其他不安全的影響健康的因素，如果沒有新冠病毒，可能還有五號病等同樣影響我們的糧食安全。

基于這一方面的考慮，如果我們自身疫情控制得比較好，對農業的產量穩定顯然是有好處的，如果整個國際環境不能跟我們一樣，有一個安全的保障體系和風險防范體系，衛生保障和醫療支持體系，那么過度集中對某一些地區的農產品進口依賴，勢必會帶來風險的增加，而且這是外生沖擊，控制的成本很高，控制的難度也很大。

近兩年海關的統計已經證明了這一點。今后，20字方針中的“以我為主”和“適度進口”要結合起來，不是不進口，而是要更加強調“以我為主”的分量。

第二個與國際外部沖擊相關，不安全的因素就是過度集中在某一個地區，進口依賴度過高，比如中國大豆進口嚴重依賴美國，事實上美國的大豆絕大部分都是轉基因大豆，美國照常食用，但是我們不能因此就放心大膽地吃，邏輯上不能這樣理解。

大豆轉基因在國內市場沒有公開信息披露，大家在茫然不知的情況下去使用，是否存在一個長期的健康風險，有諸多的不確定性。

同時，過度依靠美國這一個國家或其他某一個地區，如果由于地緣政治種種原因斷供，我們也會出現嚴重的不安全的因素，所以要考慮“適當進口”的情況下，進一步拓寬進口的渠道，不過度甚至單一依靠某一個國家或某一個地區。

第三就是產量，過度依靠某局部地區的供給，他們也不能保證年年都風調雨順，萬一出現嚴重災害，國內能否實現“以我為主”，這里邊會出現嚴重結構的短缺，總體上還是要強化我們自身的供給能力。

農業資本的有機構成

觀察者網：您之前在演講中提到農村出現大量優質土地拋荒的現象，在經濟和產業角度，如何應對？如何提高農村種糧的積極性？

石磊：種糧看起來似乎是一個很簡單的問題，種地不掙錢，我就不種了，那么土地就拋荒。中國是一個人均可耕地非常少的國家，是一個土地荒不起的國家。

由此看來，種地就不再是一個很簡單的問題。既然荒不起，事實上又荒在那里是什么原因？需要從體制深化改革和機制優化設計兩個層面來加強研究。

從體制上來看，我們始終還沒有解決農村土地如何跟社會資本、科技進步更有效的結合，從而提高農業的資本有機構成，就是說是資本密集型的科技進步用于農業生產，減少對傳統勞動的依賴。實際上這是農業生產方式改善，農產品生產力提升的一個必要條件。

我們看到很多發達國家土地也不多，像以色列土地很少的情況下，卻能夠實現大量優質農產品出口，而且農業的資本回報率還挺高。

過去我們常常說農業一定是低收入行業，這是個偽命題。農業是不是低收入，取決于用什么樣的生產方式來生產農業，這就涉及到未來的體制進一步深化改革，不流于表面，針對中國農業的基本情況，國際農業生產方式和科技進步的基本走向，深層次地考慮如何用更好更完備的體制吸引社會資本和科技進步成果，用于農產品生產方式的改進。

包括農村現有的土地制度，農地保護制度僅僅滿足于現有的方式行不行？劃定紅線是對的，但是紅線劃定了以后，土地依然在拋荒，這就存在問題。劃定紅線只做了第一步，第二步就是紅線以內的土地如何有效地被投入農業的糧食安全體系，到目前為止，這些問題還沒有很好解決。

所以，不能被動地保護，要積極地保護和利用，讓土地、科技、資本、勞動四個要素有效結合，這樣才能夠使得農村發展，農產品增產和農民增收。這是國家鄉村振興體系建設要解決的一個系統性的問題，不單純是土地、農業或糧食安全的問題，要做整體設計。

如果整體設計沒有做好，尤其是土地制度沒有深化改革，一方面劃定紅線，另一方面土地大量拋荒，那矛盾將會長期延續下去。這是目前一個很棘手的現實問題，而且表現比較普遍。

從機制和政策配套的問題，過去我們采取了一些補助農業、輔助農民、支持農村政策。2006年以來的政策實施，農民皆大歡喜，農村得到了很好的支持，農業也有改觀，但是要明白，發達的現代化的農業不是靠補貼補出來的，補貼可以降低農民生產的成本，卻不能增加農民的收益。

現在更需要解決的是增加收益，而不單純是降低成本的問題。因為降低成本是有限的，降到零就沒有空間了，而收入增長沒有極限。所以我想說將來更多不是以簡單的優惠政策來降低農民的成本，而是用更好的政策和體制機制設計來提高農民的收入，讓更多的人盡管從事農業，照樣可以過上富裕體面有尊嚴的生活，這是鄉村振興計劃真正要達到的效果。

觀察者網：您講到現在需要提高農業農民的收益，現在也在討論的大規模農業生產方式，您對此如何看待？

石磊：近幾年，從國家對三農支持的政策傾向和部分鄉村振興效果比較好的情況來看，我們也不必太多的悲觀。

問題歸問題，只要找到解決問題的一些突破口，供給側的改革真正適應了農村、農業、農民目前所存在的嚴重短板和弱項，那問題往往解決得比較好。

我們通常講規模化，往往容易引起質疑，說丘陵山區沒有辦法進行規模化生產。規模化有兩種方式，一是規模化生產，二是規模化經營。

規模化生產更多適應于華北平原、東北三江平原、成都平原、淮北平原和關中平原，這些平原地區生產規模可以擴大，而且平原地區機械化率已經非常高，這是一個很好的表現。

另外一個方面，丘陵山區是否就一定不可以規模化，這可以借鑒日本的經驗，日本很多土地也在山區丘陵地帶，他們主要是規模化經營，保持目前的農村土地家庭承包。經營有規劃，統一規劃好這片土地，集中種某一種或幾類莊稼。

如果每個家庭都要買一些加工機械、運載工具，就會規模不經濟。這時應該發展合作經濟，農村新型合作經濟是社會主義集體經濟的實現方式，也是公有制的實現方式，今后借助于合作經濟的發展，把千家萬戶丘陵山區的農民集中在合作經濟體系下，即使生產規模很小，但經營、走向市場、營銷服務、技術指導、農民培訓都可以規模化的。

日本正在做這個事情，他們不叫社會主義，但是他們農業中經營方式恰恰是高度社會主義的，這個值得我們深思。我們僅僅滿足于土地承包一個層面，生產是有效的，但經營是無效的，沒有實現很好的合作經濟和規模化經營。

家庭承包制的穩定只會鞏固小生產，卻不能帶來農村和農業效率的提升和農民的收入水平的提升以及糧食安全保障體系的提升。

觀察者網：最后一個問題想跟您討論糧食倒掛問題，中國糧價其實比國外要高出40%~70%，國內糧食的競爭力和銷路都受到了影響，您認為我們是否應該市場化地去增加農民收益？

石磊：單純從收益成本理論來說，從經濟學角度講，似乎中國確實不應該太多強調“以我為主”，因為我們農業種植條件確實不是很好，再加上大陸性季風氣候，意味著中國在農業上是一個多災的國家，經常是“南澇北旱”。正因為這樣，有少數經濟學家提出了一個判斷，說中國沒有不要太多強調自己種糧，可以用國際貿易來解決糧食供求不平衡的問題。

如果糧食安全單純是一個經濟學問題的話，這些經濟學家沒有講錯。但是把14.5億人口這個巨大的消費群體放進去的時候，問題就不再是一個單純的經濟學問題了。

正因為不單純是經濟學的問題，所以國家單獨強調糧食安全，單獨提出20字的方針，糧食安全涉及到生存安全，生存安全是國家安全的基礎。

將來，我們要利用智能化、生態化的技術，新型農業組織，更多吸引社會資本和科技成果與農業的融合來解決現有的問題，要走出依靠低水平勞動力來從事農業的困境。

即使我們自然氣候條件可能有一些不利的因素，只要我們把技術進步和體制改革的措施用來解決現有的問題，相信農業生產效率還可以大大提升，不需要更多的人從事農業，照樣能夠解決吃飯問題，能夠很好解決農民增收的問題，甚至城市資本過于密集，將來還有可能出現更多的社會資本走向農業。

到目前為止，我們只有要素的單向度流動，就是農村要素流向城市，農業要素流向工商服務業，中西部要素流向東部沿海。這三種要素的單向度流動維系了過去幾十年的高增長，也維系了過去幾十年的地區結構、產業結構、城鄉結構的嚴重失衡。

糧食安全不單是個經濟學問題，糧食倒掛說到底還是因為我們糧食生產效率低，今后就瞄準這個點來看體制設計上還存在什么問題，政策配套上有什么問題，科技進步和生產方式上還有什么問題，我們集中優勢資源的配置，重點解決基礎性的問題，這樣才是一個有效的安排。

（來源：昆侖策網【授權】，轉編自“觀察者網-科工力量”，修訂發布）

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