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7月31日，國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《深入實施以人為本新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》的通知正式公開。

《行動計劃》的核心內(nèi)容，就是“農(nóng)民工市民化”。二十屆三中全會《決定》中，高層對戶籍改革推動“農(nóng)民工市民化”寄予厚望。而日前發(fā)布的《行動計劃》，可以說是三中全會《決定》在執(zhí)行層面的首個落地實施文件。

《行動計劃》的核心內(nèi)容，和三中全會的相關(guān)表述基本一致，不過更具體：

放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。

推動相關(guān)公共服務(wù)隨人走……健全以公民身份號碼為標(biāo)識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務(wù)提供機制，穩(wěn)步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給、覆蓋全部常住人口……保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利……鼓勵有條件的城市逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障政策范圍……逐步使租購住房群體享有同等公共服務(wù)權(quán)利……擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障覆蓋面。

健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護政策。規(guī)范開展農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，不得以退出上述權(quán)益作為農(nóng)民進城落戶的條件，探索建立自愿有償退出的辦法。

《行動計劃》一旦付諸實施，意味著經(jīng)過數(shù)十年的努力，中國的戶籍改革將基本完成。

從《行動計劃》對不同城市的界定表述來看，關(guān)于落戶的限制性措施將主要只在“個別超大城市”保留。顯然，這里的“個別超大城市”，主要就是特指北京和上海。

換言之，在京滬之外，戶口“想落就落”。同時，落戶之后就享有當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)，不和買房掛鉤，甚至沒有落戶的只要有“居住證”的非戶籍人口，也可以在居住一定年限之后享受居住地的基本公共服務(wù)。人住在哪里，公共服務(wù)就在哪里。

而且，將進城落戶和農(nóng)村土地權(quán)益完全脫鉤。進城之后不用退農(nóng)村的房，退農(nóng)村的地。意味著農(nóng)民的土地權(quán)利不再和農(nóng)村戶籍綁定。

這一改革的目標(biāo)很清晰，就是要把目前居住在城市但戶籍在農(nóng)村的大約2.5億農(nóng)民工，轉(zhuǎn)為擁有城市戶口的城市居民。這是迄今最大規(guī)模的戶籍改革計劃。

目前，大多數(shù)城市的落戶門檻已經(jīng)放寬到大專以上學(xué)歷，或者一段時期的社保。所以對于京滬之外的城市白領(lǐng)來說，戶籍限制早已名存實亡。然而，為什么還有超過兩億人已進城未落戶呢？

一方面原因是“不能落戶”。

一些地方的無條件落戶門檻是學(xué)歷門檻，但中國的高等教育普及率并不是那么高，作為產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工絕大多數(shù)沒有接受過高等教育。前段時間，盧克文還公開找人想提前解決成都落戶問題，就是因為他中專學(xué)歷不夠直接落戶，得熬三年社保才行。

不滿足學(xué)歷要求，一般落戶最常見的門檻就是社保門檻。但大量農(nóng)民工因為種種原因沒有交社保。根據(jù)人社部最新公布的2023年數(shù)據(jù)，全年城鎮(zhèn)就業(yè)人口是47032萬人，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保職工是37925萬人，也就是說根據(jù)官方統(tǒng)計，超過9100萬城鎮(zhèn)就業(yè)人口沒有交社保。不論這些人沒有交社保是什么原因，只要一個人既不是大專以上學(xué)歷，也沒有交足夠年限社保，就是不能在城市落戶的。

另一方面原因是“不愿落戶”。

這甚至可能是超過“不能落戶”的更重要原因。在很漫長的歷史時期，農(nóng)村人口“躍出農(nóng)門”的主要方式是考學(xué)和參軍，通過這種方式進城獲得正式工作之后自然會喪失農(nóng)村戶口，同時也喪失農(nóng)村土地。

但進城農(nóng)民工面臨的情況卻大不相同。對于進城農(nóng)民工而言，最重要的公共服務(wù)無疑是住房保障和子女教育，過去城市房地產(chǎn)長期是商品房驅(qū)動的單軌邏輯，住房保障極難獲得；而子女教育長期又同時綁定戶籍和房產(chǎn)，沒有穩(wěn)定住房孩子也不可能有好學(xué)校上。在這種情況下，進城落戶獲得的公共服務(wù)增量其實非常有限。然而，如果為此要放棄農(nóng)村的宅基地和承包地，卻是實實在在的財產(chǎn)損失。人人心中有本賬，“兩害相權(quán)取其輕”，進城農(nóng)民工絕大多數(shù)保留農(nóng)村戶籍也是自然。

從三中全會《決定》到五年《行動計劃》，決策層想解決的問題，就是農(nóng)民工“不能落戶”“不愿落戶”的問題。解決“不能落戶”問題，就是降低乃至取消落戶門檻；解決“不愿落戶”問題，就是把進城落戶和農(nóng)村地權(quán)脫鉤。

為什么高層要在此時推動這一政策？

第一，這是擴大內(nèi)需的需要。當(dāng)前農(nóng)民工大量處于“進城未落戶”的狀態(tài)，本質(zhì)上是“半進城”。因為很多農(nóng)民工是“半進城”，同時還產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的“留守兒童”。這種狀態(tài)不僅對農(nóng)民工家庭來說是不好的，而且也客觀抑制了社會需求。一個一家三口、一家四口的成建制家庭，消費行為消費習(xí)慣和生活方式，和“父母在城市攢錢，娃放在鄉(xiāng)下老家”那是完全不可比的。目前，現(xiàn)有城市白領(lǐng)家庭財務(wù)杠桿高企，收入預(yù)期也在下降，消費增長的潛力不大了，待市民化的農(nóng)民工，客觀上是創(chuàng)造消費需求可以依靠的最后一個人群了。

第二，促進財政平衡。新一輪戶籍改革的核心邏輯，是人在哪里，公共服務(wù)就由哪里提供。在“人戶分離”的情況下，人在哪里工作就是哪里的稅基，但教育醫(yī)療等大量公共服務(wù)又是由戶籍地提供的。這種運行方式效率極低，且實際上以犧牲進城農(nóng)民工在本地的諸多權(quán)益為代價，同時又必須產(chǎn)生大規(guī)模的從人口流入地到人口流出地的財政轉(zhuǎn)移支付，這種財政轉(zhuǎn)移支付過程中，產(chǎn)生大量的“跑冒滴漏”實際上又是不可避免的。如果真正做到“公共服務(wù)隨人走”，那么地方的稅基人口和地方的公共服務(wù)對象會基本一致，可以適度縮減轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，而發(fā)達地區(qū)人口、土地、財政資源也可以形成正向循環(huán)。

第三重考慮，是為了社保機制的可持續(xù)。從長期來看，中國的社保可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。但從短期來看，增加參保人數(shù)仍是降低社保綜合給付壓力的手段。正如前文所提到的，過去農(nóng)民工即使在城市落戶在公共服務(wù)上所享受的待遇也會遭遇房產(chǎn)等各類軟性門檻，但如果這些軟性門檻全部取消，落戶之后就能享受較完整的公共服務(wù)，交社保落戶就可能是一件“有性價比”的事情。這一波戶籍改革，專門提到“擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保覆蓋面”，提出了一系列非常具體的措施，也有社保擴圍的考慮。

戶籍制度在中國，曾經(jīng)是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的基石。戶籍關(guān)聯(lián)的是福利，而不是權(quán)利。擁有農(nóng)村戶籍就可以分地，但就沒有醫(yī)療、養(yǎng)老等種種社會保障；擁有城市戶籍就不能分地，但是可以吃商品糧，有退休金等等。

這種機制在本質(zhì)上顯失公平。過去幾十年，中國進行了漸進式的戶籍制度改革，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未被真正終結(jié)。直至現(xiàn)在在一些大城市仍然存在的以學(xué)歷來確定落戶門檻或年限的做法，顯示出控制人口流動的慣性還在，一些地方還是只想要所謂的“人才”，而不是“人口”。

戶籍改革的終極目標(biāo)，是徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。住在哪里，稅交在哪里，就享受哪里的公共服務(wù)，只有這樣，才意味著戶籍對應(yīng)的不是福利，而是權(quán)利。在人口已經(jīng)負增長的當(dāng)下，每個人對全社會都是寶貴的資產(chǎn)，繼續(xù)用戶籍來區(qū)隔不同人的權(quán)利，顯然已經(jīng)過時了。

最后再多說兩句。

工業(yè)化和城市化，是解決農(nóng)村問題的唯一出路。工業(yè)化帶動了數(shù)億農(nóng)民工進入城市，他們獲得了比在土地上高得多的收入，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟繁榮改善他們所在家庭生活質(zhì)量的最根本原因。農(nóng)民工進城，也客觀上為農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，要不然中國還有八九億人靠耕地吃飯，農(nóng)村土地只會被分割得更零散更破碎，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率只會更低。

總有一些所謂的“農(nóng)村問題專家”，喜歡兜售所謂的“蓄水池”理論。農(nóng)民進城了就掙錢，經(jīng)濟不好了就退到農(nóng)村，農(nóng)村土地就是他們的兜底云云。很明顯，至少在今天的決策者看來，這種理論已經(jīng)過時了。

農(nóng)民工進城，不是手段，而是目的。中國的現(xiàn)代化，必須依托于大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，別無他途。既然農(nóng)民工進城了，那就應(yīng)該成為市民，不為他們提供公共服務(wù)而把他們實際擁有使用權(quán)的農(nóng)村宅基地、土地就當(dāng)成給他們的社會保障，這不僅是不公平的，也最終限制了農(nóng)民工自身的消費能力，導(dǎo)致內(nèi)需的不足，從而影響經(jīng)濟循環(huán)。

是時候徹底終結(jié)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)了。只有完成戶籍改革，終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制，社會才會更公正，經(jīng)濟才會更可持續(xù)。

文章來源于元淦恭說 ，作者元淦恭