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海南省儋州市海花島。視頻截圖

海南省儋州市綜合行政執法局發布行政處罰決定書，決定對海南儋州市的一處房地產開發項目實施強制拆除。該項目的規劃許可證已經被撤銷，項目違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條的規定，責令公司在10日內自行拆除。如果逾期不拆除，執法局將依法組織拆除。這是我國處理房地產歷史遺留問題的最常見做法。

根據城市房地產管理法和城鄉規劃法的規定，從事房地產開發必須首先辦理城市規劃許可證，并在此基礎之上，依照建筑法取得有關建筑施工許可證。如果沒有取得城市規劃許可證，不得從事房地產開發。已經取得城市規劃許可證，可是，違反環境評價法，沒有進行環境評價的，不得進行房地產開發。

海南省儋州市的這個房地產開發項目，是當地政府采用“批發改零售”的方式，以非法的手段獲得規劃許可證。相關腐敗案件被處理后，海南省儋州市已經撤銷非法取得的規劃許可證，強制拆除是自然而然的事情。

但由此產生的問題是，房地產開發的成本，應當由誰來承擔？從法律上來說，房地產開發企業違法從事房地產開發，當然應該承擔由此產生的一切法律后果。可是，由于社會成本巨大，當地政府處理違法案件的時候，不得不考慮由此產生的社會影響。

筆者認為，涉及我國城鄉規劃法的房地產開發違法案件，如果只是進行行政處罰，而沒有對相關責任人實施行政處分，不可能從根本上解決問題。

我國一些城市的郊區，出現大量的“小產權”房屋，這同樣是違反城鄉規劃法產生的惡果。如果采取強制拆除措施，不僅會導致違法行為人遭受重大損失，同時也會導致資源嚴重浪費。處理這類違法案件的時候，應當實事求是，具體情況具體分析。

首先，如果屬于違反我國環境保護法、土地管理法等基本法律規定，造成環境污染或者自然資源破壞，不拆除不足以恢復原狀，修復環境，保護自然，科學利用土地的，必須采取強制措施，拆除非法建筑物，因為只有這樣，才能真正保護社會公共利益。

非法拆除造成的損失，應當由房地產開發商承擔。當地政府官員特別是負責城市規劃許可的官員，必須承擔法律責任。事實上，海南省儋州市原市長和市委書記已經為此付出代價，他們因涉嫌犯罪被司法機關繩之以法。

其次，如果通過修改城市規劃，妥善解決遺留問題，實現國家利益、社會利益和個人利益的平衡的，應當考慮通過法定程序修改城市規劃，妥善解決歷史遺留問題。

這不是法不責眾，也不是遷就違法行為人，而是要在合理利用資源基礎之上，妥善解決歷史遺留問題。我國一些城市的“小產權”房屋如果強制拆除，不僅會造成購買人的利益受到損失，而且更重要的是，會激化社會矛盾，導致集體經濟組織成員承擔集體經濟組織負責人違法犯罪所帶來的嚴重后果。

解決問題的根本出路就在于，充分利用現有的資源。

一方面不能承認非法建筑物的所有權。但是另一方面，可以采取強制沒收等方式，通過修改城鄉規劃，將建筑物用于維護社會公共利益。

如果修改城鄉規劃，將非法建筑變為國家控制的資產，那么，可以用來安置貧困家庭，可以作為租賃房屋使用，在一些旅游景區，政府可以將變更后的房地產開發項目，作為政府資產，用來安置游客。

上個世紀90年代，亞洲金融危機爆發之后，許多海濱城市房地產開發項目面臨危機。當時馬來西亞總理馬哈蒂爾一聲令下，將一些房地產開發商的開發項目收歸國有，并且通過政府經營，一方面解決當地居民的就業問題，另一方面將非法建筑物合法化，用來安置游客。事實證明，這樣的處理方式，有利于“廢物利用”。

當然，由于建筑物已經變成國家資財，因此，必須納入國家資產管理的法規體系中，加強監督，防止出現權錢交易腐敗現象。

第三，城鄉規劃的剛性約束至關重要。但是正如人們所看到的那樣，我國處在發展時期，許多城市的規劃朝令夕改。這一方面與我國的行政管理體制有關，地方政府官員為了在自己的任期內出成績，往往加大房地產開發力度，從而導致規避中央房地產宏觀調控政策和土地出讓政策的現象非常普遍。另一方面，城鄉規劃頻繁修改，導致社會資源嚴重浪費，一些城市基礎設施建設大拆大建，不僅嚴重干擾市民的正常生活，而且更主要的是，導致整個社會的不確定性日益增加。

解決問題的具體措施是，由中央統一批準城市規劃，并且將城市規劃通過各種方式傳送到千家萬戶，讓每個城市的市民對自己所生活的城市環境有一個明確的心理預期，讓城市管理經營者充分意識到，如果修改城鄉規劃，必須經過中央政府批準。因為只有這樣，才能確保城鄉規劃保持穩定。

根據我國城鄉規劃法，城鄉規劃必須經過當地人大審議批準，方能修改。但是，正如人們所知道的那樣，如果以促進經濟發展的名義要求地方人大審議批準修改城鄉規劃，地方人大及其常委會通常不會拒絕。所以，必須建立雙重監督機制。

一方面，強化地方人大及其常委會的監督；另一方面應當強化中央監督，把城鄉規劃批準修改與我國城鎮整體布局結合起來，因為只有這樣，才能確保我國城鄉規劃真正成為城市發展“定盤星”，才能確保我國城鄉規劃不會引發更多房地產強制拆除行為。

                                                                         2022年1月2日星期日

（作者系中南財經政法大學教授、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“喬新生”微信公眾號；圖片來自網絡，侵刪） 

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