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夏柱智：警惕！產業扶貧成為形式主義的重災區

點擊：作者：夏柱智來源：“新鄉土”公眾號發布時間:2020-08-31 10:03:34

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【摘要】精準的產業扶貧被作為每一個村莊、每一個貧困戶短期內使用自上而下的扶貧資金必須完成的行政任務，作為脫貧攻堅迎檢評估的重要指標，產業扶貧政策被大大地異化了。

一產業扶貧的困惑所在

產業扶貧是脫貧攻堅的重要內容，也是貧困村、貧困戶脫貧評估迎檢最基本的指標。

為了推進產業扶貧，2016年，農業部等國家部委曾聯合印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，明確提出了通過發展特色產業（主要是經濟作物），制定貧困地區特色產業發展規劃，其目標是通過產業扶持實現3000萬以上農村貧困人口脫貧。其理論基礎是，相對于“輸血式扶貧”，產業扶貧是“造血式扶貧”，是提高貧困地區村莊和農戶自我發展能力的根本舉措。

令人困惑的是，從筆者近年對多個貧困地區的調研看，無論上級政府是否有非常具體的產業扶貧項目，這些資金的投入很少有效率，產業要么失敗了，要么預期是要失敗的。即使如此，扶貧資金還要繼續投，結果是絕大多數資金被浪費了。而在政策執行過程中，由于上級政府特別重視產業扶貧，而且積極投入資金，要求村莊發展特色產業扶貧，產業扶貧成為近幾年形式主義、官僚主義的重災區，成為基層干部最重要的壓力源。

當然，相對于原來上面只下任務、下指標、不給錢，現在產業扶貧的資金是有保證的，村級不負債發展（地方政府、上級政府可能就要負債了），這是好的方面。然而麻煩的是：嚴苛監督、考核下，產業扶貧是不能虧損的，這和扶貧項目大概率失敗存在尖銳矛盾。無論如何變通（如下文所述），貧困地區的資源稟賦是不可能短期內改變的，這決定了普遍的產業扶貧效果不可能好。

基于現實的理由，基層干部可能不接受項目資金，上級給壓力，說不擔當、不作為；接受項目資金，要努力找項目，項目經營失敗之后，可能要被問責。之前就有內蒙古基層干部因扶貧項目虧損被問責的故事，引起了巨大的輿論爭議。產業扶貧給基層帶來巨大壓力，搞得基層不知所措，只能形式主義應對。有的地方規定，只要基層干部按照程序使用資金、選擇項目，項目失敗了也不問責，但是同樣項目可持續的政治壓力是沒有減少。作為市場經濟的一部分，哪有產業項目必然賺錢的好事呢？過去幾十年的特色農業發展史揭示的規律是，大多數地區必然失敗，只有少數能成功。

二 Z 鎮的產業扶貧概況和問題

Z鎮是中部丘陵山區鎮。土地資源并不豐富，耕地人均不到1畝，而且相對貧瘠。農戶很早就依靠外出務工收入，耕地上主要生產糧食及滿足留守老人的收入需求。

90年代以來早期的產業發展中國家投入資金不多，縣鄉村通過行政體系動員農戶配合，許諾有企業高價回收，農業收入提升。根據村干部回憶，Z村所在的鎮、縣推動了許多特色產業，比如苧麻、茶油、枇杷、柑橘等等，無一不是失敗的。以至于農民講，“政府提倡什么，就不能種什么。”該地區一直沒有特別成功的特色產業，這是大的背景。

2012年左右，國家開始以項目的方式大量投入資金，Z村是第一批貧困村，2012年就獲得了120萬元的資金，扶貧變成了“分錢”，產業扶貧的方式是，給村莊中的“貧困戶”發放雞鴨鵝豬等、發放柑橘苗等，而不再需要“動員”。由于項目資金缺乏嚴格監管，資金跑冒滴漏嚴重，部分項目資金轉入私人腰包，為此村干部還遭到刑事追責。

2014年國家提出“精準扶貧”，項目資金受到嚴格監管，私人的灰色運作缺乏空間，產業扶貧問題轉化為產業發展本身的問題，村集體本身成為重要的產業扶貧對象，如何推動貧困村莊集體經濟發展帶動貧困戶成為重要的扶貧路徑。從調查來看，Z鎮每年都有20-30萬元的扶貧資金注入村級，扶貧資金專款專用，使用受到嚴格監督和利用，產業發展高潮是在2017年到2019年之間。

從產業發展主體看，Z鎮的產業扶貧主要有四種方式，每一種方式都有其內在困境。

一是特色種養：虧損了就要問責

這是前期比較普遍的。前期有村莊選擇養羊，村雇傭貧困戶出工養羊，但是一二年后把幾十萬扶貧資金虧進去了，村干部被問責；有村莊種植菊花，初期設想賺錢，經營一年多后也已經虧得差不多了，只留了少部分，除非上級繼續投資，村集體已經無力維持，村干部正在擔心問責。這是很大的教訓。

為什么失敗，非常簡單。這源于兩個基本原因：村干部缺乏經營能力（包括動力），村干部專職化了，經濟能人早就外出務工經商了或者在村莊發展產業了。另外農村也缺乏經營的空間，私人能做的事情，集體是無法和其競爭的，集體發展產業要租地、要雇工、而且存在行政考核，市場同樣沒有保證。不可能有了扶貧資金、行政壓力，產業才能發展起來了。

為了防止虧損，使扶貧產業“看得見、見長效”，Z鎮五六個村莊利用扶貧資金發展規模苗木，鎮村干部認為這是妙招。苗木的優勢是，“再貶值也有價值（被稱之為“綠色銀行”），可以用于村莊綠化，還可以賣一部分出去”。貧困戶收益方式則獲得苗木基地的優先務工機會。至少在脫貧攻堅的這幾年內是可以應付檢查，因為產業還在，效益是可能產生的。

二是光伏發電：靠高額補貼存活

2017年大多數村莊選擇光伏項目，利用村莊四荒地、堰塘、屋頂等裝光伏板并網發電等。按照規定，獲得的純收益按照7:3比例在集體和貧困戶之間分享，70%發放到和這個產業聯結的貧困戶，30%留在集體用于基礎設施建設。

光伏產業依靠國家補貼獲得穩定收益，集體獲得收益實際上是政府補貼收入。計算表明：中央、省、市三級補貼收購電價，達到1.1元/度，比火電廠出廠電價3毛多/度要高出近2倍。光伏產業從而成為農村產業扶貧中接受補貼比例最高的領域，光伏成為國家借以補貼貧困村、貧困戶的產業工具了。

如果貧困村光伏補貼政策持續下去，當然基層干部歡迎，雖然這是不經濟的。依靠光伏收入，村莊普遍多了幾萬元集體經濟收入，可以用于村莊道路溝渠修修補補。基層干部擔心的是，2020年全面脫貧后，國家財政一旦不再補貼，光伏產業如何繼續成為一個問題。還有后續的光伏板維修問題等。

三是入股企業：企業主是不樂意的

投資種養業風險很大，又要操心，每年都要審計監督，產業虧損了要問責；國家支持的光伏項目的投資集中于2017、2018年，后面就沒有政策扶持了。為了找到“穩定”的扶貧資金投資方式，地方政府普遍把扶貧資金入股當地企業（或者“合作社”），這成為了當前最主流的扶貧經驗。

按照一般的約定，村扶貧資金入股到企業，獲得企業分紅，分紅的比例要高于市場化的銀行利息。如Z村某村，把30萬元扶貧資金入股村莊苗木老板，獲得3.6萬元/年的收益，收益仍然按照7:3比例在集體和掛靠貧困戶之間分享。企業要優先雇貧困戶務工，獲得工資收入。與之相關的扶貧政策還規定，企業帶動1個貧困戶就業，政府就直接給企業補貼多少資金，如某大戶，帶動5個貧困戶就業，政府補貼2萬元。

理想化的情形是：企業是產業發展主體，政府支持企業發展，企業幫扶村集體和貧困戶。這種方式有兩個問題：第一，入股分紅比例很大、義務也很多、扶貧資金監管很嚴，提高了經營成本，企業不愿意卷入其中，因此基層干部只能攀交情，必要時要給企業施加行政壓力；第二，被入股扶貧資金的企業雇傭貧困戶，扶貧業績又部分地掌握在貧困戶手中，因此貧困戶可能享受更多的工資收入、更自由的勞動時間，企業不敢得罪。某大戶向筆者說，一個“貧困戶”帶了一個智力殘疾的兒子上工，企業照樣要記工發工資。

四是扶貧貸款：把貸款用于“放貸”的風險

一種理論認為，造成貧困的原因是金融扶貧力度不夠，應該發展面對貧困戶的小額信貸。基層銀行，特別是農村商業銀行（原信用社改制而成的），在行政壓力下就放出了大量信貸，一個鎮就上千萬元之多。然而真正的“貧困戶”是很少有能力發展產業的，因此絕大多數金融扶貧的資金，實際上主動或被動掛靠到企業，這些企業按照約定給貧困戶支付“利息”。

其運作方式是：按照政策，由貧困戶作為主體向銀行貸款（無需要抵押、擔保），再自愿把貸款轉交給企業。按照規定，貧困戶在約定年限（1年后）支付本金和利息，利息支付后，再由國家財政對貧困戶進行補貼，貧困戶實際不承擔利息。實際利用貸款資金的企業則向農戶支付入股“分紅”，相當于民間借貸的利息，農戶實際上拿的就是國家補貼的利息。銀行也不是傻子。為了應對扶貧貸款轉用，銀行和企業另外簽訂內部協議——要求有資產抵押，或者要求兩個公務員擔保貸款償還，保障貸款償還能力。

但是，這種企業一般是農村小型企業，如種養殖業、小型加工廠，要么是本來有資產、有經營能力，無需通過扶貧貸款；要么缺資產、缺教育能力，需要扶貧貸款，也把基層鎮村集體、貧困戶也置于金融風險之中。Z鎮最大的一個企業通過這種方式獲得的實際資金超過100萬元，涉及五六個村莊幾十個農戶。新冠疫情背景下，這個企業就要破產了，給當地帶來很大的困境，當地政府也不知道怎么辦。銀行找貸款主體——貧困戶，這是不可能的。最終被問責的可能還是基層銀行負責人。

三產業扶貧反思

每當看到輿論報道某個地區產業扶貧的成績時，筆者都不禁要反思，這是普遍的，還是個別的？筆者也不是沒有看到產業發展成功的區域，不過在最近幾年依靠產業扶貧推動成功的特色產業，筆者確實還沒有看到。

從規律來看，一個地區的特色農業的成功，其標志是形成專業村、專業鎮，擁有品牌，占領市場等等，至少需要5-10年。改革開放四十年來，無數村鎮發展特色農業取得了成功，形成了著名的品牌，比如贛南臍橙、寧夏枸杞、平谷大桃等，這顯然是大的市場經濟發展環境造就的，地方政府的推動是外部條件。本質上產業發展并不依靠這些零碎的產業扶貧資金及地方推動，而是有賴于村莊的區位優勢、資源優勢、市場需求、專業市場體系、經濟精英的帶動等綜合因素的作用。

當前脫貧攻堅最麻煩的地方在于，精準的產業扶貧被作為每一個村莊、每一個貧困戶短期內使用自上而下的扶貧資金必須完成的行政任務，作為脫貧攻堅迎檢評估的重要指標，產業扶貧政策被大大地異化了。產業扶貧就成為了“形式主義”、“官僚主義”的最重要表現，“有條件也要上，沒有條件創造條件也要上”，這對于少數地區或許是可能的，一旦作為普遍行政要求，則就是蠻干了。上級產業扶貧考核壓力越大，撥付的扶貧資金越大，產業扶貧項目就越成為迎檢評估必須的指標，下級產業扶貧項目就越是陷入“形式主義”，不得不成為上下級政府、縣鄉村之間的“共謀”，結果是國家資金很多，產業扶貧景觀不少，實際上的資金投入效率、產業發展水平和脫貧攻堅成效等等，都不被真正關心。

2020年是脫貧攻堅、全面建成小康社會之年，經過了多年的熱熱鬧鬧之后，學界有必要對過去幾年的產業扶貧政策執行效果來一次全面的、實事求是的檢視和反思了！

（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授；來源：昆侖策網，轉編自“新鄉土”，原標題《產業扶貧：形式主義重災區》）

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