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夏柱智：警惕！產(chǎn)業(yè)扶貧成為形式主義的重災(zāi)區(qū)

點(diǎn)擊：作者：夏柱智來(lái)源：“新鄉(xiāng)土”公眾號(hào) 發(fā)布時(shí)間:2020-08-31 10:03:34

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【摘要】精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧被作為每一個(gè)村莊、每一個(gè)貧困戶短期內(nèi)使用自上而下的扶貧資金必須完成的行政任務(wù)，作為脫貧攻堅(jiān)迎檢評(píng)估的重要指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策被大大地異化了。

一產(chǎn)業(yè)扶貧的困惑所在

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重要內(nèi)容，也是貧困村、貧困戶脫貧評(píng)估迎檢最基本的指標(biāo)。

為了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，2016年，農(nóng)業(yè)部等國(guó)家部委曾聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，明確提出了通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（主要是經(jīng)濟(jì)作物），制定貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，其目標(biāo)是通過產(chǎn)業(yè)扶持實(shí)現(xiàn)3000萬(wàn)以上農(nóng)村貧困人口脫貧。其理論基礎(chǔ)是，相對(duì)于“輸血式扶貧”，產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血式扶貧”，是提高貧困地區(qū)村莊和農(nóng)戶自我發(fā)展能力的根本舉措。

令人困惑的是，從筆者近年對(duì)多個(gè)貧困地區(qū)的調(diào)研看，無(wú)論上級(jí)政府是否有非常具體的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，這些資金的投入很少有效率，產(chǎn)業(yè)要么失敗了，要么預(yù)期是要失敗的。即使如此，扶貧資金還要繼續(xù)投，結(jié)果是絕大多數(shù)資金被浪費(fèi)了。而在政策執(zhí)行過程中，由于上級(jí)政府特別重視產(chǎn)業(yè)扶貧，而且積極投入資金，要求村莊發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧成為近幾年形式主義、官僚主義的重災(zāi)區(qū)，成為基層干部最重要的壓力源。

當(dāng)然，相對(duì)于原來(lái)上面只下任務(wù)、下指標(biāo)、不給錢，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)扶貧的資金是有保證的，村級(jí)不負(fù)債發(fā)展（地方政府、上級(jí)政府可能就要負(fù)債了），這是好的方面。然而麻煩的是：嚴(yán)苛監(jiān)督、考核下，產(chǎn)業(yè)扶貧是不能虧損的，這和扶貧項(xiàng)目大概率失敗存在尖銳矛盾。無(wú)論如何變通（如下文所述），貧困地區(qū)的資源稟賦是不可能短期內(nèi)改變的，這決定了普遍的產(chǎn)業(yè)扶貧效果不可能好。

基于現(xiàn)實(shí)的理由，基層干部可能不接受項(xiàng)目資金，上級(jí)給壓力，說(shuō)不擔(dān)當(dāng)、不作為；接受項(xiàng)目資金，要努力找項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗之后，可能要被問責(zé)。之前就有內(nèi)蒙古基層干部因扶貧項(xiàng)目虧損被問責(zé)的故事，引起了巨大的輿論爭(zhēng)議。產(chǎn)業(yè)扶貧給基層帶來(lái)巨大壓力，搞得基層不知所措，只能形式主義應(yīng)對(duì)。有的地方規(guī)定，只要基層干部按照程序使用資金、選擇項(xiàng)目，項(xiàng)目失敗了也不問責(zé)，但是同樣項(xiàng)目可持續(xù)的政治壓力是沒有減少。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，哪有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目必然賺錢的好事呢？過去幾十年的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展史揭示的規(guī)律是，大多數(shù)地區(qū)必然失敗，只有少數(shù)能成功。

二 Z 鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶貧概況和問題

Z鎮(zhèn)是中部丘陵山區(qū)鎮(zhèn)。土地資源并不豐富，耕地人均不到1畝，而且相對(duì)貧瘠。農(nóng)戶很早就依靠外出務(wù)工收入，耕地上主要生產(chǎn)糧食及滿足留守老人的收入需求。

90年代以來(lái)早期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中國(guó)家投入資金不多，縣鄉(xiāng)村通過行政體系動(dòng)員農(nóng)戶配合，許諾有企業(yè)高價(jià)回收，農(nóng)業(yè)收入提升。根據(jù)村干部回憶，Z村所在的鎮(zhèn)、縣推動(dòng)了許多特色產(chǎn)業(yè)，比如苧麻、茶油、枇杷、柑橘等等，無(wú)一不是失敗的。以至于農(nóng)民講，“政府提倡什么，就不能種什么。”該地區(qū)一直沒有特別成功的特色產(chǎn)業(yè)，這是大的背景。

2012年左右，國(guó)家開始以項(xiàng)目的方式大量投入資金，Z村是第一批貧困村，2012年就獲得了120萬(wàn)元的資金，扶貧變成了“分錢”，產(chǎn)業(yè)扶貧的方式是，給村莊中的“貧困戶”發(fā)放雞鴨鵝豬等、發(fā)放柑橘苗等，而不再需要“動(dòng)員”。由于項(xiàng)目資金缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，資金跑冒滴漏嚴(yán)重，部分項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)入私人腰包，為此村干部還遭到刑事追責(zé)。

2014年國(guó)家提出“精準(zhǔn)扶貧”，項(xiàng)目資金受到嚴(yán)格監(jiān)管，私人的灰色運(yùn)作缺乏空間，產(chǎn)業(yè)扶貧問題轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的問題，村集體本身成為重要的產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象，如何推動(dòng)貧困村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)貧困戶成為重要的扶貧路徑。從調(diào)查來(lái)看，Z鎮(zhèn)每年都有20-30萬(wàn)元的扶貧資金注入村級(jí)，扶貧資金專款專用，使用受到嚴(yán)格監(jiān)督和利用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展高潮是在2017年到2019年之間。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體看，Z鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶貧主要有四種方式，每一種方式都有其內(nèi)在困境。

一是特色種養(yǎng)：虧損了就要問責(zé)

這是前期比較普遍的。前期有村莊選擇養(yǎng)羊，村雇傭貧困戶出工養(yǎng)羊，但是一二年后把幾十萬(wàn)扶貧資金虧進(jìn)去了，村干部被問責(zé)；有村莊種植菊花，初期設(shè)想賺錢，經(jīng)營(yíng)一年多后也已經(jīng)虧得差不多了，只留了少部分，除非上級(jí)繼續(xù)投資，村集體已經(jīng)無(wú)力維持，村干部正在擔(dān)心問責(zé)。這是很大的教訓(xùn)。

為什么失敗，非常簡(jiǎn)單。這源于兩個(gè)基本原因：村干部缺乏經(jīng)營(yíng)能力（包括動(dòng)力），村干部專職化了，經(jīng)濟(jì)能人早就外出務(wù)工經(jīng)商了或者在村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)了。另外農(nóng)村也缺乏經(jīng)營(yíng)的空間，私人能做的事情，集體是無(wú)法和其競(jìng)爭(zhēng)的，集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)要租地、要雇工、而且存在行政考核，市場(chǎng)同樣沒有保證。不可能有了扶貧資金、行政壓力，產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來(lái)了。

為了防止虧損，使扶貧產(chǎn)業(yè)“看得見、見長(zhǎng)效”，Z鎮(zhèn)五六個(gè)村莊利用扶貧資金發(fā)展規(guī)模苗木，鎮(zhèn)村干部認(rèn)為這是妙招。苗木的優(yōu)勢(shì)是，“再貶值也有價(jià)值（被稱之為“綠色銀行”），可以用于村莊綠化，還可以賣一部分出去”。貧困戶收益方式則獲得苗木基地的優(yōu)先務(wù)工機(jī)會(huì)。至少在脫貧攻堅(jiān)的這幾年內(nèi)是可以應(yīng)付檢查，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)還在，效益是可能產(chǎn)生的。

二是光伏發(fā)電：靠高額補(bǔ)貼存活

2017年大多數(shù)村莊選擇光伏項(xiàng)目，利用村莊四荒地、堰塘、屋頂?shù)妊b光伏板并網(wǎng)發(fā)電等。按照規(guī)定，獲得的純收益按照7:3比例在集體和貧困戶之間分享，70%發(fā)放到和這個(gè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)的貧困戶，30%留在集體用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

光伏產(chǎn)業(yè)依靠國(guó)家補(bǔ)貼獲得穩(wěn)定收益，集體獲得收益實(shí)際上是政府補(bǔ)貼收入。計(jì)算表明：中央、省、市三級(jí)補(bǔ)貼收購(gòu)電價(jià)，達(dá)到1.1元/度，比火電廠出廠電價(jià)3毛多/度要高出近2倍。光伏產(chǎn)業(yè)從而成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中接受補(bǔ)貼比例最高的領(lǐng)域，光伏成為國(guó)家借以補(bǔ)貼貧困村、貧困戶的產(chǎn)業(yè)工具了。

如果貧困村光伏補(bǔ)貼政策持續(xù)下去，當(dāng)然基層干部歡迎，雖然這是不經(jīng)濟(jì)的。依靠光伏收入，村莊普遍多了幾萬(wàn)元集體經(jīng)濟(jì)收入，可以用于村莊道路溝渠修修補(bǔ)補(bǔ)。基層干部擔(dān)心的是，2020年全面脫貧后，國(guó)家財(cái)政一旦不再補(bǔ)貼，光伏產(chǎn)業(yè)如何繼續(xù)成為一個(gè)問題。還有后續(xù)的光伏板維修問題等。

三是入股企業(yè)：企業(yè)主是不樂意的

投資種養(yǎng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)很大，又要操心，每年都要審計(jì)監(jiān)督，產(chǎn)業(yè)虧損了要問責(zé)；國(guó)家支持的光伏項(xiàng)目的投資集中于2017、2018年，后面就沒有政策扶持了。為了找到“穩(wěn)定”的扶貧資金投資方式，地方政府普遍把扶貧資金入股當(dāng)?shù)仄髽I(yè)（或者“合作社”），這成為了當(dāng)前最主流的扶貧經(jīng)驗(yàn)。

按照一般的約定，村扶貧資金入股到企業(yè)，獲得企業(yè)分紅，分紅的比例要高于市場(chǎng)化的銀行利息。如Z村某村，把30萬(wàn)元扶貧資金入股村莊苗木老板，獲得3.6萬(wàn)元/年的收益，收益仍然按照7:3比例在集體和掛靠貧困戶之間分享。企業(yè)要優(yōu)先雇貧困戶務(wù)工，獲得工資收入。與之相關(guān)的扶貧政策還規(guī)定，企業(yè)帶動(dòng)1個(gè)貧困戶就業(yè)，政府就直接給企業(yè)補(bǔ)貼多少資金，如某大戶，帶動(dòng)5個(gè)貧困戶就業(yè)，政府補(bǔ)貼2萬(wàn)元。

理想化的情形是：企業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，政府支持企業(yè)發(fā)展，企業(yè)幫扶村集體和貧困戶。這種方式有兩個(gè)問題：第一，入股分紅比例很大、義務(wù)也很多、扶貧資金監(jiān)管很嚴(yán)，提高了經(jīng)營(yíng)成本，企業(yè)不愿意卷入其中，因此基層干部只能攀交情，必要時(shí)要給企業(yè)施加行政壓力；第二，被入股扶貧資金的企業(yè)雇傭貧困戶，扶貧業(yè)績(jī)又部分地掌握在貧困戶手中，因此貧困戶可能享受更多的工資收入、更自由的勞動(dòng)時(shí)間，企業(yè)不敢得罪。某大戶向筆者說(shuō)，一個(gè)“貧困戶”帶了一個(gè)智力殘疾的兒子上工，企業(yè)照樣要記工發(fā)工資。

四是扶貧貸款：把貸款用于“放貸”的風(fēng)險(xiǎn)

一種理論認(rèn)為，造成貧困的原因是金融扶貧力度不夠，應(yīng)該發(fā)展面對(duì)貧困戶的小額信貸。基層銀行，特別是農(nóng)村商業(yè)銀行（原信用社改制而成的），在行政壓力下就放出了大量信貸，一個(gè)鎮(zhèn)就上千萬(wàn)元之多。然而真正的“貧困戶”是很少有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，因此絕大多數(shù)金融扶貧的資金，實(shí)際上主動(dòng)或被動(dòng)掛靠到企業(yè)，這些企業(yè)按照約定給貧困戶支付“利息”。

其運(yùn)作方式是：按照政策，由貧困戶作為主體向銀行貸款（無(wú)需要抵押、擔(dān)保），再自愿把貸款轉(zhuǎn)交給企業(yè)。按照規(guī)定，貧困戶在約定年限（1年后）支付本金和利息，利息支付后，再由國(guó)家財(cái)政對(duì)貧困戶進(jìn)行補(bǔ)貼，貧困戶實(shí)際不承擔(dān)利息。實(shí)際利用貸款資金的企業(yè)則向農(nóng)戶支付入股“分紅”，相當(dāng)于民間借貸的利息，農(nóng)戶實(shí)際上拿的就是國(guó)家補(bǔ)貼的利息。銀行也不是傻子。為了應(yīng)對(duì)扶貧貸款轉(zhuǎn)用，銀行和企業(yè)另外簽訂內(nèi)部協(xié)議——要求有資產(chǎn)抵押，或者要求兩個(gè)公務(wù)員擔(dān)保貸款償還，保障貸款償還能力。

但是，這種企業(yè)一般是農(nóng)村小型企業(yè)，如種養(yǎng)殖業(yè)、小型加工廠，要么是本來(lái)有資產(chǎn)、有經(jīng)營(yíng)能力，無(wú)需通過扶貧貸款；要么缺資產(chǎn)、缺教育能力，需要扶貧貸款，也把基層鎮(zhèn)村集體、貧困戶也置于金融風(fēng)險(xiǎn)之中。Z鎮(zhèn)最大的一個(gè)企業(yè)通過這種方式獲得的實(shí)際資金超過100萬(wàn)元，涉及五六個(gè)村莊幾十個(gè)農(nóng)戶。新冠疫情背景下，這個(gè)企業(yè)就要破產(chǎn)了，給當(dāng)?shù)貛?lái)很大的困境，當(dāng)?shù)卣膊恢涝趺崔k。銀行找貸款主體——貧困戶，這是不可能的。最終被問責(zé)的可能還是基層銀行負(fù)責(zé)人。

三產(chǎn)業(yè)扶貧反思

每當(dāng)看到輿論報(bào)道某個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的成績(jī)時(shí)，筆者都不禁要反思，這是普遍的，還是個(gè)別的？筆者也不是沒有看到產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功的區(qū)域，不過在最近幾年依靠產(chǎn)業(yè)扶貧推動(dòng)成功的特色產(chǎn)業(yè)，筆者確實(shí)還沒有看到。

從規(guī)律來(lái)看，一個(gè)地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)的成功，其標(biāo)志是形成專業(yè)村、專業(yè)鎮(zhèn)，擁有品牌，占領(lǐng)市場(chǎng)等等，至少需要5-10年。改革開放四十年來(lái)，無(wú)數(shù)村鎮(zhèn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)取得了成功，形成了著名的品牌，比如贛南臍橙、寧夏枸杞、平谷大桃等，這顯然是大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境造就的，地方政府的推動(dòng)是外部條件。本質(zhì)上產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不依靠這些零碎的產(chǎn)業(yè)扶貧資金及地方推動(dòng)，而是有賴于村莊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)需求、專業(yè)市場(chǎng)體系、經(jīng)濟(jì)精英的帶動(dòng)等綜合因素的作用。

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)最麻煩的地方在于，精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧被作為每一個(gè)村莊、每一個(gè)貧困戶短期內(nèi)使用自上而下的扶貧資金必須完成的行政任務(wù)，作為脫貧攻堅(jiān)迎檢評(píng)估的重要指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策被大大地異化了。產(chǎn)業(yè)扶貧就成為了“形式主義”、“官僚主義”的最重要表現(xiàn)，“有條件也要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”，這對(duì)于少數(shù)地區(qū)或許是可能的，一旦作為普遍行政要求，則就是蠻干了。上級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧考核壓力越大，撥付的扶貧資金越大，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目就越成為迎檢評(píng)估必須的指標(biāo)，下級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目就越是陷入“形式主義”，不得不成為上下級(jí)政府、縣鄉(xiāng)村之間的“共謀”，結(jié)果是國(guó)家資金很多，產(chǎn)業(yè)扶貧景觀不少，實(shí)際上的資金投入效率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和脫貧攻堅(jiān)成效等等，都不被真正關(guān)心。

2020年是脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)之年，經(jīng)過了多年的熱熱鬧鬧之后，學(xué)界有必要對(duì)過去幾年的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果來(lái)一次全面的、實(shí)事求是的檢視和反思了！

（作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副教授；來(lái)源：昆侖策網(wǎng)，轉(zhuǎn)編自“新鄉(xiāng)土”，原標(biāo)題《產(chǎn)業(yè)扶貧：形式主義重災(zāi)區(qū)》）

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