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【國資報告】境外國資流失"五宗最"：監(jiān)管機制如何常態(tài)化

點擊：  作者：國資報告    來源：國資報告  發(fā)布時間:2015-06-19 11:22:22

  

 

　　【原題】境外國資調(diào)查報告：監(jiān)管機制如何常態(tài)化

 

　　日前，《國資報告》雜志撰文《境外國資已超12萬億元 資產(chǎn)流失涉五宗最》從境外國資和國企國際化的現(xiàn)狀、案例、風險、對策、背景等多角度解讀境外國有資產(chǎn)監(jiān)管話題，獲得媒體廣泛關(guān)注。

 

　　本文目錄：

　　現(xiàn)狀篇·境外國資已超12萬億元

　　案例篇·境外國資流失“五宗最”

　　風險篇·國企國際化是一種必然

　　對策篇·需建立常態(tài)化監(jiān)管機制

　　背景篇·國企國際化的三個階段

 

　　現(xiàn)狀篇·境外國資已超12萬億元

 

　　在今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、國家審計署原副審計長董大勝稱“央企境外資產(chǎn)基本上未進行過國家審計”。由此一石激起千層浪，諸如“海外國資究竟有多少，近年來發(fā)展速度如何?國企海外風險該如何防控？這些資產(chǎn)究竟該如何審計和監(jiān)管？”等問題，迅速成為社會關(guān)注的熱點。

 

　　對此，《國資報告》編輯部歷時近一個月查閱相關(guān)資料，進行了大量基礎(chǔ)性的分析和研究，并聯(lián)系了相關(guān)部門、涉外律師事務(wù)所及關(guān)注國企境外資產(chǎn)的專家學者，對以上社會關(guān)注的問題進行了深入分析和解答。

 

　　據(jù)《國資報告》記者調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前，境外國資總量已不少于12萬億元。一方面由于境外國資的規(guī)模越來越大，另一方面由于境外國有資產(chǎn)管理存在著復雜性，因此，也就不斷有國資流失的案例發(fā)生。而隨著“一帶一路”戰(zhàn)略向更深層次推進，我們相信，中國的境外國有資產(chǎn)必然會更加龐大，可能被侵蝕的風險也會越來越大。必須從現(xiàn)在起著手系統(tǒng)地構(gòu)建針對境外國資的常態(tài)化監(jiān)管機制，以有效防止境外國有資產(chǎn)流失。

 

　　自改革開放以來,一大批有實力的中國企業(yè)積極實施“走出去”戰(zhàn)略,廣泛參與國際國內(nèi)兩種市場的競爭。國有企業(yè)尤其是央企更是成為中國境外投資的主力軍,已經(jīng)逐步進入國際化發(fā)展時期。

 

　　比如，近年來李克強總理力推的“高鐵外交”，不僅促成了南北車合并成中國中車，也將中央企業(yè)的國際影響力推向了一個新的高度。目前，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，更多的國有資本將“出海”。而與我國國企國際化發(fā)展相伴相隨的,是境外投資的風險與監(jiān)管難度與日俱增。

 

　　2015年，國務(wù)院國資委將“深入開展國際化經(jīng)營”列為年度七大重點任務(wù)之一，其主要內(nèi)容包括“服務(wù)國家戰(zhàn)略，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)‘走出去’步伐，探索創(chuàng)新‘走出去’模式，注重防范國際化經(jīng)營風險，探索國際化經(jīng)營規(guī)律”等。

 

　　長期以來，中國的國有企業(yè)特別是中央企業(yè)是對外投資的主體，通過日益頻繁的對外直接投資和海外并購等方式，形成了巨額的境外資產(chǎn)。尤其是自2009年之后，大量國有企業(yè)前往國外“抄底”，境外國有資產(chǎn)增長更加迅速。

 

　　中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合編著的《中國500強企業(yè)發(fā)展報告》顯示，“2011中國100大跨國公司”海外資產(chǎn)總額約3.25萬億元。此后的“2012、2013中國100大跨國公司”的海外資產(chǎn)分別為3.82萬億元、4.5萬億元，以接近17%的速度增長。

 

　　到2012年年底，中國海外資產(chǎn)最大的47家央企，海外資產(chǎn)總規(guī)模已經(jīng)達到3.8萬億元，海外收入達4萬億元，員工總?cè)藬?shù)達到44.8萬。這47家央企海外資產(chǎn)總量占到全國最大的100家跨國公司海外總資產(chǎn)的85%，成為中國企業(yè)走出去的絕對主力。

 

　　在“2014中國100大跨國公司”榜單中，100家中國公司的海外總資產(chǎn)達到5.24萬億元，增長比例接近16%，國有企業(yè)的總數(shù)量已經(jīng)增長至84家。其中，中央企業(yè)首次達到50家，海外資產(chǎn)約為4.5萬億元；民營企業(yè)共16家，海外資產(chǎn)約為2593.2億元。

 

　　國務(wù)院國資委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，絕大部分中央企業(yè)都在境外(含港澳地區(qū))設(shè)立了分支機構(gòu)，這些機構(gòu)遍布在世界150余個國家或地區(qū)，資產(chǎn)總額已經(jīng)達到38.7萬億元。而在國資委監(jiān)管的中央企業(yè)純境外單位中，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額已分別達到4.68萬億元、4.49萬億元和1200億元。

 

　　除了110多家央企在境外的巨額資產(chǎn)，地方國企境外資產(chǎn)也頗具規(guī)模，僅在“2014中國100大跨國公司”榜單中的34家地方國有企業(yè)，其海外資產(chǎn)已經(jīng)達到4757.8億元。

 

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　　除此之外，國有控股金融機構(gòu)的境外資產(chǎn)規(guī)模更加龐大。根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2013年度中國銀行業(yè)社會責任報告》顯示，截至2013年底，18家中資銀行業(yè)金融機構(gòu)共在海外51個國家和地區(qū)開設(shè)了1127家海外分支機構(gòu)，總資產(chǎn)超過1.2萬億美元，按照現(xiàn)有匯率，折合人民幣7.45萬億元。

 

　　因此，僅從上述所涉及到的境外國有資產(chǎn)來說，這一總量已經(jīng)是一個超過12萬億元的天文數(shù)字。

 

　　近幾年來，中國的境外國有資產(chǎn)無論是規(guī)模還是增長速度都超出了人們的預期，也讓社會越來越關(guān)注這一問題：這么龐大的境外國有資產(chǎn)究竟該如何進行有效管理？都有哪些特點？

 

　　對此，《國資報告》記者聯(lián)系了東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院副院長龐明川。龐教授認為，一般來說，境外國有資產(chǎn)的管理主要有以下特點：

 

　　第一、雙重性。即境外資產(chǎn)必須同時接受投資國（母國）和投資所在國（東道國）的雙重管理。第二、國際性。境外資產(chǎn)是經(jīng)過最初的國際貿(mào)易進而演化為國際投資形成的，在經(jīng)營管理過程中，主要依托國際市場的發(fā)展，進而帶動國內(nèi)外向型經(jīng)濟更好更快地進入國際市場。第三、靈活性。境外資產(chǎn)主要是投資主體在跨國投資的過程中通過參與國際市場競爭而形成的，為適應(yīng)國際市場競爭，投資者在投資決策、資金投入、投資方式和投資地區(qū)選擇等方面都必須具有高度的靈活性。第四、復雜性。主要體現(xiàn)在經(jīng)營管理上的復雜和所面臨的外部環(huán)境的復雜等。

 

　　一方面是由于境外國資的規(guī)模越來越大，另一方面是由于境外國有資產(chǎn)管理存在著復雜性，因此，也就不斷有國有資產(chǎn)流失的案例發(fā)生。

 

　　案例篇·境外國資流失“五宗最”

 

　　隨著越來越多的國企走出國門，海外經(jīng)營的風險也在加大。國有資產(chǎn)流失的可能性增高，既與走出海外所面臨的不同環(huán)境有關(guān)，也與國有企業(yè)自身的經(jīng)營和管理能力密不可分。

 

　　清華大學戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)研究中心主任吳金希認為，首先，海外國有資產(chǎn)流失是由于一些國有企業(yè)盲目進行擴張而“饑不擇食”，吞下許多難以下咽又棄之可惜的海外項目，尤其是一些資源類項目。例如中國企業(yè)在澳大利亞大量投資的鐵礦石和煤炭項目，現(xiàn)在經(jīng)營很困難；其次，是為了搞形象工程和面子工程，為了走出去而走出去，明知有風險仍要倉促上馬。再次，是國有企業(yè)內(nèi)耗嚴重，例如南車北車競標的時候互相拆臺。像這樣“鷸蚌相爭、漁翁得利”的現(xiàn)象有很多。另外，管理層腐敗也會導致巨額海外國有資產(chǎn)損失。

 

　　目前，由于常態(tài)化的監(jiān)管機制還沒有完全建立，十余萬億元境外國有資產(chǎn)隨時都面臨著被侵蝕的風險。那么，那些最令人印象深刻的境外國資流失的案例都有何特點？它們背后深層次的原因是什么？通過梳理發(fā)現(xiàn)，境外國資流失主要可以分為以下“五宗最”：“最草率”的倉促上馬；“最遺憾”的經(jīng)營失策；“最內(nèi)訌”的惡性競爭；“最無奈”的審批僵化；“最腐敗”的管理漏洞。

 

　　1.“最草率”的倉促上馬：波蘭A2高速公路項目

 

　　過程：波蘭A2高速公路工程是波蘭政府公開招標的項目，中海外聯(lián)合體于2009年9月中標其中A、C兩標段，總長共49公里。這是中國公司在歐盟地區(qū)承建 第一個基礎(chǔ)設(shè)施項目，但由于中海外提出的報價只有波蘭政府預算的52%，曾一度引來低價傾銷的指責。2011年5月，因為中海外沒有按時向波蘭分包商支付貨款，后者拒絕繼續(xù)向工地運送建筑材料，最終造成工程從5月18日起停工。2011年6月初，中海外最終決定放棄該工程，并賠償1.885億歐元。

 

　　反思：隨意的投標體系。中海外急于進入歐盟基礎(chǔ)設(shè)施市場，制定了低價中標的策略，希望利用中國廉價勞動力的優(yōu)勢降低成本，并通過工程中途變更抬高價格獲取利潤。殊不知預想的勞動力低成本優(yōu)勢并不存在，在施工過程中原材料又不斷上漲，而波蘭又是個財政相對透明的國家，工程制度也很健全，容不得中途加價，這使得中海外的如意算盤落空。國企走向海外時急功近利的現(xiàn)象很嚴重，最終成了自己給自己下套，搭上了大量國資換來一次深刻的教訓。

 

　　2.“最遺憾”的經(jīng)營失策：中航油陳久霖事件

 

　　過程：2004年12月，中航油（新加坡）公司首席執(zhí)行官陳久霖接受警方對中航油巨額虧損案的刑事調(diào)查。此前，陳久霖闖蕩海外市場7年整，遭遇了冰火兩重天：一個因成功進行海外收購曾被稱為“買來個石油帝國”的石油大亨，卻因從事投機活動而造成企業(yè)近5.54億美元的巨額虧損；一個曾引領(lǐng)亞洲經(jīng)濟潮流、年薪490萬新元的“打工皇帝”，卻因在期貨市場的違規(guī)操作而接受審判。

 

　　反思：成也蕭何敗也蕭何。曾任中海油CEO的陳久霖只用了7年時間，就把中航油（新加坡）公司從一個半死不活的海外國企經(jīng)營成風靡亞洲的石油帝國。但在此之后，陳久霖由于對期權(quán)油價判斷失誤，在一夜之間從頂峰跌落谷底。完全不顧市場趨勢而進行逆向操作，其代價只能是既坑了自己又搞垮了一家上市公司。這頗有些“成也蕭何敗也蕭何”的意味。

 

　　3.“最內(nèi)訌”的惡性競爭：南北車的海外競標

 

　　過程：自2000年分拆于原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業(yè)總公司之后，中國南車和中國北車一直在明爭暗斗。2011年，在土耳其的機車招標項目上，中國北車刻意壓低價格，與中國南車競爭，最終使得該項目被韓國公司搶走。一年后，在阿根廷政府機車外包項目上，南車欲報一箭之仇。首輪競標中國北車報價230萬美元/輛，比國外阿爾斯通等競爭對手的報價性價比更高，因此有望中標。然而，中國南車卻開出127萬美元/輛的“超低價”，最終從中國北車手中搶下了總額近10億美元的訂單。

 

　　反思：同根相煎何太急。中國南、北車在海外的惡意競爭以及互挖墻角，致使原本可觀的項目利潤就這么無聲無息地打水漂了。國資委研究中心主任楚序平曾在第四屆國際投資論壇上發(fā)聲：“以前在國外老鄉(xiāng)見老鄉(xiāng)，兩眼淚汪汪，現(xiàn)在是他國遇老鄉(xiāng)，兩眼露兇光。這種競爭導致國家的利益大量喪失。”正是如此，這種各自為戰(zhàn)的惡性競爭讓中國企業(yè)在國際談判中十分被動，最終不得不采取低廉的報價或者接受昂貴的價格，致使國資大量隱性流失。

 

　　4.“最無奈”的審批僵化：五礦等痛失發(fā)展良機

 

　　過程：2005年，五礦公司向國家某部門申報，以20多億美元收購加拿大有色金屬巨頭諾蘭達公司，但是有關(guān)部門認為該項目風險大、可行性研究不充分，對項目申請不予批準。結(jié)果第二年諾蘭達公司的價值翻了一番，上升到50多億美元，五礦因此痛失發(fā)展良機。無獨有偶。2006年，上海寶鋼為參與高端鋼材市場競爭，擬就近低成本利用澳洲鐵礦石和焦炭建設(shè)寶鋼廣東湛江鋼鐵基地，總投資近700億元。然而，項目直到2012年5月才獲批準，此時國際鋼材市場已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，寶鋼的只能在產(chǎn)能嚴重過剩的市場上居于更加不利的地位。

 

　　反思：僵化的審批機制。央企屬于公眾委托經(jīng)營企業(yè)，不僅負有國家經(jīng)濟安全的責任，更負有讓全民財富增值的義務(wù)。可是，卻因為某些部門僵化的審批程序，大大降低國有資本的運轉(zhuǎn)效率，致使國有資產(chǎn)長期難以增值。市場瞬息萬變，而有關(guān)部門的審批機制卻對其不管不顧。機遇稍縱即逝，如何提高審批效率，如何在強化監(jiān)管與激活市場經(jīng)濟活力之間拿捏得當，如何在控制投資風險與謀取國資效率最大化收益之間尋找平衡，考量著有關(guān)部門的智慧和擔當。

 

 

　　5.“最腐敗”的管理漏洞：薄啟亮中飽私囊

 

　　過程：作為主管中石油海外業(yè)務(wù)的中石油天然氣股份公司副總裁，同時也是中國石油海外勘探開發(fā)公司總經(jīng)理的薄啟亮，曾是整個中石油最大的實權(quán)派，其負責的海外業(yè)務(wù)占據(jù)中石油的半壁江山。薄啟亮利用親朋好友在海外項目中尋租，中飽私囊。據(jù)媒體披露，薄啟亮的哥哥通過代理人開設(shè)公司，專門負責中石油海外業(yè)務(wù)材料采購。中石油80多個海外項目，80%都是該公司的材料，每年收入在200億左右。2014年5月16日，中紀委監(jiān)察部通報，中國石油天然氣股份公司副總裁薄啟亮涉嫌嚴重違紀，正在接受組織調(diào)查。

 

　　反思：用監(jiān)管堵住制度漏洞。長期以來，由于中石油在海外資產(chǎn)監(jiān)管上存在著嚴重的制度漏洞，致使薄啟亮之流能在并購、采購等項目上假公濟私，尋租自肥。通過成立關(guān)聯(lián)公司自己與自己做生意，致使國有資產(chǎn)落入個人腰包。而境外代理又衍生斂財“貓膩”，很多海外項目是以私人名義操作的，但投入的資金是國家出，不少項目最后就真成了私人的了。這成為國企海外機構(gòu)某些心術(shù)不正者的生財之道，又往往令人難以發(fā)覺。自身的貪婪加上制度上的漏洞，給薄啟亮之流打開貪腐和墮落之門。

 

　　風險篇·國企國際化是一種必然

 

　　近幾年來，國有企業(yè)“出海”所取得的成績是有目共睹的，但有些代價也是十分慘痛的，有些失利本來是可以避免的，有些高管走向腐敗也是令人惋惜的。以上所列舉的境外國資流失的“五宗最”，也許未來仍會有類似情況發(fā)生。但這并不意味著我們應(yīng)等到事情發(fā)生之后再被動應(yīng)對，相反，我們可以用更積極的方式來未雨綢繆、防微杜漸。首先，我們需要對境外風險的成因有更加清楚的認識。

 

　　東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院副院長龐明川認為，近年來國企尤其是央企的境外資產(chǎn)在總體上運行良好，但是，也存在一些深層次的體制因素以及企業(yè)自身的原因等，嚴重影響境外國有資產(chǎn)的保值增值乃至資金安全。

 

　　首先，從政府層面上看。（1）多頭管理、缺乏完善的境外投資管理體系。（2）對外投資服務(wù)功能不完善。（3）境外投資風險防范體系缺失，致使部分國有資產(chǎn)流失。其次，從企業(yè)層面上看。（1）部分國企缺乏長期的境外投資戰(zhàn)略。(2)缺乏可持續(xù)的國際核心競爭力，無法支撐并購后的企業(yè)國際化管理。（3）缺乏優(yōu)秀的國際化管理團隊，并購后的整合（PMI）能力欠缺。（4）企業(yè)之間缺乏必要的橫向溝通與合作，甚至相互拆臺。再次，從外部環(huán)境上看：（1）金融危機之后雖然給國企的海外并購帶來了新一輪的機遇，但也給這些在海外的企業(yè)帶來大量的不良資產(chǎn)和投資損失。（2）外部環(huán)境的不確定性，包括政治商業(yè)周期、重大自然災(zāi)害等，也會給國企的境外資產(chǎn)帶來安全隱患和投資損失。

 

　　國有企業(yè)走出海外將面臨諸多風險，這些風險的成因復雜，也包含著各種不確定性因素，這是眾所周知的。然而，當前有一些聲音認為，既然目前無法做到對這些風險的有效防范，既然存在著國有資產(chǎn)流失的案例，就說明當下國企尤其是央企的海外戰(zhàn)略是存在問題的。與其冒著國有資產(chǎn)流失的風險走出國門，不如老老實實呆在國內(nèi)，或者與更具風險意識的民營企業(yè)“混合”后才走出國門。

 

　　這一觀點從表面上看似乎無可辨駁之處，但仔細品一品又覺得有些問題。確實，通過混合所有制的方式可以推動國企完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，董事會、監(jiān)事會和管理層等也能夠明確分工、互相制衡，在防范國有資產(chǎn)流失方面有積極作用。但如果把國企規(guī)避海外風險的解決方案完全依托于混合所有制，似乎也有所不妥。

 

　　實際上，近幾年國有企業(yè)“出海”基本保持相對穩(wěn)定，而民營企業(yè)在海外的并購則呈現(xiàn)下滑趨勢。這其中最主要的原因就是因為，與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)要承擔實現(xiàn)國家海外戰(zhàn)略及其它的社會責任，很多時候并不是完全根據(jù)經(jīng)營收益來選擇是否“出海”，因此會或主動或被動地面臨著更多來自海外的風險。

 

　　比如，雖然我們知道某一鄰國是地震等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，我們一些國有企業(yè)依然會選擇參與到國家已經(jīng)承諾援建或達成合作共識的項目，甘冒風險為兩國睦鄰友好做出自己應(yīng)有的努力。例如，位于全球著名的地震帶——地中海-喜馬拉雅地震帶上我們的鄰國尼泊爾。

 

　　據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，截至2013年末，中國對尼直接投資的存量達到7531萬美元。中尼兩國已經(jīng)簽署避免雙重征稅協(xié)定，以促進雙邊經(jīng)貿(mào)發(fā)展。尼泊爾的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，中資企業(yè)和個人在尼泊爾的投資項目數(shù)量已經(jīng)超過印度，成為尼泊爾最大外資來源國。投資主要集中在水電、基建等領(lǐng)域，參與其中的絕大部分是國企，比較有代表性比如中國電建、三峽集團和上海建工集團等。

 

　　相對于民營企業(yè)的機動靈活，可以對海外風險做到望“風”而行、伺“機”而動，國有企業(yè)為響應(yīng)國家戰(zhàn)略而越來越多地走向海外，更像是一種必然。因為，在海外與世界上其他國家的500強企業(yè)進行競爭，在競爭中逐漸加速國有企業(yè)的國際化進程，這是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的有效路徑。

 

　　而相對與我們自身面臨的海外風險，如今更值得我們警惕的是，為什么一百七十多年前，西方國家為了打開中國國門而大量消耗槍炮彈藥，如今卻比我們自己還關(guān)心中國國有企業(yè)走出海外的風險，希望我們不出去才好？其中的緣由，相信不辯自明。

 

　　機遇與風險是并存的，過于強調(diào)某一方都有失偏頗。實際上，既然選擇了出海，哪會沒有風浪。中國古代鑒真東渡、鄭和下西洋等可歌可泣的事跡，又有哪一個不是九死一生。與其被潛在的風險嚇爬下，不如提前做好迎難而上的準備，在風險控制上早作打算。

 

　　在國有企業(yè)走出海外的風險控制上，龐明川認為，主要是需要完善并購模式，規(guī)避投資風險，確保國企境外投資持續(xù)快速發(fā)展。第一，拓展海外并購模式，增加并購成功幾率。近年來，隨著越來越多的中國企業(yè)參與到海外并購中，戰(zhàn)略性海外并購成為中國企業(yè)對外直接投資的新趨勢。在投資方式上則明顯呈現(xiàn)出向非控股或少控股股權(quán)投資轉(zhuǎn)變的趨勢，比如持有少數(shù)股份、建立合資企業(yè)和聯(lián)盟等。這無疑是一個上佳的策略——從中既可以積累和開展更為復雜的交易所需的經(jīng)驗，又可以融入當?shù)氐沫h(huán)境。第二，充分運用國際規(guī)則，靈活應(yīng)對并購風險。從我國近期部分“走出去”企業(yè)屢屢受挫來看，目前跨境并購中的風險主要是政治風險，主要是來自兩個層面：一是并購資產(chǎn)涉及重大國家利益的風險，二是投資所在地的居民和環(huán)境風險。

 

　　對于如何規(guī)避和減少政治風險，主要方式包括：（1）通過非官方的互惠互利項目規(guī)避所在地的政治風險，比如興建學校、醫(yī)院等；（2）及早和發(fā)生并購交易的所在國的審批機構(gòu)溝通，以避免國家層面的政治風險；（3）選擇靈活的并購方式，特別是國有企業(yè)在海外并購時不宜大張旗鼓，而應(yīng)在保持低調(diào)的同時，通過在海外設(shè)立分支機構(gòu)進行收購，或者在國內(nèi)通過企業(yè)重組等方式“走出去”等，可能更有利于實現(xiàn)海外并購的目標；（4）央企還應(yīng)精通國際商務(wù)運作規(guī)則和所在國的相關(guān)法律，通過限制性條款維護自身在海外并購中的權(quán)益。

 

　　當然，要實現(xiàn)海外國有資產(chǎn)的保值增值，僅僅靠風險防控也是不夠的，還需要進一步完善審計和監(jiān)管機制，形成一整套系統(tǒng)化、常態(tài)化的解決辦法。

 

　　對策篇·建立常態(tài)化監(jiān)管機制

 

　　近日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》中提到，要“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，提高國有企業(yè)核心競爭力和國有資本效率，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”；要“出臺加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防范國有資產(chǎn)流失的意見。出臺進一步加強和改進外派監(jiān)事會工作的意見。加快建立健全國有企業(yè)國有資本審計監(jiān)督體系和制度……”

 

　　對于國企“出海”來說，《意見》的這兩段表述中有三層意思是值得注意的。第一、國企走出海外并不是為了搞跟風式或者口號式的運動，主要目的是在參與國際競爭的過程中提高核心競爭力，形成核心競爭優(yōu)勢。第二、未來海外國有資產(chǎn)不僅要實現(xiàn)保值增值的目標，另一方面還要從資本的角度考慮如何運作才更有效率，這可能需要發(fā)揮國有資本投資運營公司的作用。第三、在強調(diào)國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力的基礎(chǔ)上，提出要增強抗風險能力。這意味著，未來國有企業(yè)在海外的經(jīng)營管理將面臨更加嚴格的考核和監(jiān)管，有望形成一整套常態(tài)化的監(jiān)管機制。

 

　　實際上，《國資報告》編輯部在《意見》出臺之前半個月，就已經(jīng)開始策劃并組織“海外國資風險與監(jiān)管”的專題報道。直到《意見》公布時我們發(fā)現(xiàn)，本刊的調(diào)查結(jié)果和得出的結(jié)論與其有很多不謀而合之處，比如“數(shù)萬億海外國資面臨流失風險、應(yīng)完善境外國資審計制度、建立常態(tài)化海外國資的監(jiān)管機制”等。

 

　　我們之所以會提前預判到海外國資風險與監(jiān)管的問題，除了是注意到自3月份以來持續(xù)不斷的關(guān)于“央企境外資產(chǎn)審計”的報道外，還源于我們長期以來一直在思考，“如何既能積極有效地促進國企境外資產(chǎn)的保值增值，又能保障國企境外資產(chǎn)的安全”這一重大課題。

 

 

　　隨著我們持續(xù)的關(guān)注和研究的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)，完善境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管機制已經(jīng)迫在眉睫。這一方面自然是由于近年來境外國有資產(chǎn)的迅速增長超過了現(xiàn)有制度所能防范的有效范圍，另一方面是由于國有企業(yè)在面對海外風險時，往往處于一種進退兩難的尷尬境地。比如，在“一帶一路”背景下，央企既要實現(xiàn)保值增值同時也要服務(wù)國家戰(zhàn)略，而當這兩者有沖突時又只能服務(wù)大局的情況下，國有企業(yè)有時候就不得不面臨更多的國際化經(jīng)營風險。

 

　　那么，除了在風險防控上做足文章，還需要怎么做，才可以盡量減少風險將會造成的負面影響？才能進一步實現(xiàn)海外國資的保值增值的目標？對此我們認為，需要建立一整套針對境外國資的常態(tài)化監(jiān)管機制，主要包括以下幾個方面：

 

　　第一、建立健全境外國資的審計制度，這是對境外國資進行系統(tǒng)化和常態(tài)化監(jiān)管的前提。

 

　　2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強審計工作的意見》。《意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。

 

　　一般意義上，應(yīng)該是先建立健全審計機制，才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的監(jiān)管。但現(xiàn)實情況是，海外國有資產(chǎn)的增長遠超預期，是前所未有的情況，而相對應(yīng)的國家審計制度又沒有建立。因此，當前不能把防范國資流失的期望全部放在系統(tǒng)性的國家審計上。

 

　　目前，可以實現(xiàn)相對有效的審計辦法，主要包括以下三種：一是“抽查式”。通過抓重點、抓典型，形成對大部分國有企業(yè)的威懾力，比如中紀委巡視組的巡視，國務(wù)院國資委針對一些央企開展的特定審計工作等。二是“委派式”。通過第三方審計機構(gòu)的介入，開展調(diào)查審計工作。比如今年4月15日，7家會計師事務(wù)所中標國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會2015年度集中重點檢查項目和境外國有資產(chǎn)檢查項目服務(wù)，中標價格合計達到1139萬元。這并不是國資委首次委托獨立的第三方來審查境外國資，近年來每年都有過類似的審查。三是“自查式”。當前情況下，每一個國企自身的情況都不一樣，只有企業(yè)自身才對自己在海外的子公司最為了解。通過借助國企自查，是目前能夠?qū)崿F(xiàn)境外國資大范圍審計的可操作方式。

 

　　中倫律師事務(wù)所合伙人、中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁員張明杰博士在接受《國資報告》采訪時認為，目前，在針對境外國資的國家級審計機制還沒有成熟的情況下，采取“地毯式”的審計工作方式恐怕并不現(xiàn)實。當前比較適宜的方式，應(yīng)該是“綜合式”，即將抽查式、委派式和自查式三者有效結(jié)合起來，根據(jù)不同的情況而有所側(cè)重。

 

　　第二、進一步發(fā)揮外派監(jiān)事會制度的優(yōu)勢，加強對境外國資的監(jiān)管力度。

 

　　審計制度的建立，僅僅是實現(xiàn)對境外國資有效監(jiān)管的第一步。央企海外資產(chǎn)監(jiān)管≠“地毯式”審計，即使審計這一環(huán)節(jié)再怎么完善，如果沒有一整套系統(tǒng)而常態(tài)化的監(jiān)管機制，恐怕也未必就能夠有效避免國有資產(chǎn)流失。因此，要實現(xiàn)更加有效的監(jiān)管，還需要加強對境外國資的監(jiān)管力度，尤其要進一步加強和改進外派監(jiān)事會的工作。

 

　　據(jù)相關(guān)專家透露，現(xiàn)階段的國企監(jiān)事制度缺乏比較權(quán)威的手段。有些國內(nèi)的國企的二級三級公司，監(jiān)事會都難以深入進去，更別提其在境外的子公司了。這使得很多國有企業(yè)的監(jiān)事會、審計部門在某種程度上只是起到了“擺設(shè)”作用，監(jiān)督根本無從談起。值得一提的是，在過去的很長時間內(nèi)，國務(wù)院國資委的外派監(jiān)事會發(fā)揮了很大的作用，工作方法也有了很大的進步，由以前的事后監(jiān)督改善為現(xiàn)在的事前和事中監(jiān)督。在新的歷史條件下，政府要轉(zhuǎn)化職能實現(xiàn)政企分開，就更要進一步發(fā)揮外派監(jiān)事會的制度優(yōu)勢，把其作為平臺，將審計、紀檢、巡視等各種有效監(jiān)督力量整合起來，這樣才能起到有效的監(jiān)督作用。

 

　　對于該如何進一步加強對境外國資的監(jiān)管力度，國務(wù)院國資委也一直在努力探索。比如自2011年以來，國資委就陸續(xù)出臺了《央企境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《央企境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》、《央企境外投資管理暫行辦法》等文件，力圖構(gòu)建央企境外資產(chǎn)監(jiān)管體系，旨在加強監(jiān)管力度的情況下提高監(jiān)管成效。未來，需要將這些文件通過法律方式形成更強的制度約束，同時在可操作性上加以完善，這樣才能進一步對身在海外的國有企業(yè)形成更有效的約束力。

 

　　第三、形成以紀檢為核心的監(jiān)察體系，嚴查與境外國資有關(guān)的腐敗問題。

 

　　今年4月30日，中紀委網(wǎng)站公布了一批央企巡視整改情況的通報。其中，對中國南方航空集團公司、中國海運等企業(yè)的通報中都涉及境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題。此前在中石油系統(tǒng)中，已經(jīng)有多位負責過海外業(yè)務(wù)的高管被查，其中包括中石油股份公司原副總經(jīng)理、中石油海外勘探開發(fā)公司原總經(jīng)理薄啟亮，以及曾任中石油加拿大公司總經(jīng)理的原中石油集團公司副總經(jīng)理李華林等。

 

　　自十八大以來，中央從嚴整治政府、軍隊、國企中存在的腐敗亂象，通過“打虎拍蠅”初步實現(xiàn)了“不敢腐”的效果。但是，這也會讓一部分人，比如身處海外的國企高管，為了避風頭而選擇暫時隱藏自己，從而大大加強下一步反腐工作開展的難度。這也意味著，一旦反腐工作稍有松懈，一些腐敗勢頭就可能會卷土重來。要想將這些身處海外的國企高管手中的權(quán)力裝進制度的籠子，就需要進一步創(chuàng)新制度設(shè)計。值得關(guān)注的是，目前，國資委正在大力推進的“四項改革”中，就包括派駐紀檢組試點等。

 

　　作為反腐主力軍的紀檢監(jiān)察部門，要切實健全全方位、多層次的權(quán)力運行制約監(jiān)督機制，形成以紀檢為核心的監(jiān)察體系，將反腐常態(tài)化和長期化，嚴查與海外國資有關(guān)的腐敗問題。一是緊緊圍繞海外國有資產(chǎn)流失的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴肅查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)的違法違紀案件；二是重點查處利用職務(wù)之便在企業(yè)重組改制、投資并購、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、招標投標、物資采購、選人用人等國際化經(jīng)營過程中的營私舞弊、收受賄賂和權(quán)錢交易等。

 

　　第四、進一步完善國企內(nèi)部監(jiān)督機制，健全境外國資經(jīng)營責任的追究體系。

 

　　隨著國企改革深入發(fā)展，國企內(nèi)部的監(jiān)督制約機制也在逐步建立和完善。但是，目前國企在海外的內(nèi)部監(jiān)督缺位現(xiàn)象依然很嚴重。主要有以下幾個方面的原因：第一，這些在海外的國企雖然形式上采用了現(xiàn)代企業(yè)制度，但距離規(guī)范化還一定的距離；第二、由于“天高皇帝遠”，加之公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，“人治”現(xiàn)象仍比較突出；第三、一些國企在海外設(shè)置的監(jiān)督部門掌控在被監(jiān)督對象手中，缺乏獨立性，難以實施有效監(jiān)督。

 

　　要建立和完善海外國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督和制約機制，就要進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，使決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離，相互制衡；要增強內(nèi)部紀律監(jiān)督部門的權(quán)威性，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能；同時，還要拓寬民主渠道，重視民主監(jiān)督。比如，可以設(shè)置直達集團紀檢部門的舉報熱線等。

 

　　另外，境外投資經(jīng)營有很多失敗的案例，除了外部環(huán)境以及監(jiān)管的缺失外，主要則是由于管理者存在著嚴重的僥幸心理：成功了是自己的成績，失敗了有國家買單，也不用承擔太大的責任和風險。因此，要遏制某些管理者不顧風險的“投資沖動”，還需要進一步健全境外國資經(jīng)營責任的追究體系。

 

　　第五、組建境外國資投資運營公司，加強和提高境外國資的投資管理和運行效率。

 

　　對“出海”的國企加強內(nèi)外部監(jiān)管，形成常態(tài)化的監(jiān)管機制，其目的和作用主要是防范國有資產(chǎn)流失。另一方面，要實現(xiàn)保值增值的目標，還需要從資本運作的角度考慮如何才能才更有效率。因此，這就需要發(fā)揮國有資本投資運營公司的作用。

 

　　國有資本投資公司是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的企業(yè)，是以投資融資和項目建設(shè)為主，通過資產(chǎn)經(jīng)營和管理實現(xiàn)國有資本保值增值，履行出資人監(jiān)管職責；國有資本運營公司主要以資本營運為主，強調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運動中增值，通過資本的運營實現(xiàn)國有資本保值增值并提高國有資本的利用效率。通過建立這樣一個境外投資和運營管理的機構(gòu)，可以進一步加強境外投資管理，完善對外投資服務(wù)等功能。這一機構(gòu)的職責和作用可以包括對外投資審查、重大對外投資活動風險預警、加速國有資本運行效率等。

 

　　背景篇·國企國際化的三個階段

 

　　自20世紀90年代中期開始，中國開始實施“走出去”戰(zhàn)略。特別是加入世貿(mào)組織（WTO）之后，中國企業(yè)從事國際化經(jīng)營、海外投資、并購等活動日趨活躍。2008年國際金融危機爆發(fā)以來，中國企業(yè)開始海外“抄底”，海外并購等投資活動更加頻繁。

 

　　據(jù)商務(wù)部和國家外匯管理局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年-2010年，中國企業(yè)對外直接投資分別為407億美元、433億美元和590億美元。2011年，我國境內(nèi)投資者共同對全球132個國家和地區(qū)3391家境外企業(yè)進行了非金融類對外直接投資，累計實現(xiàn)直接投資601億美元。截至2011年底，中國國內(nèi)企業(yè)已經(jīng)在全球178個國家和地區(qū)設(shè)立了1.8萬家海外企業(yè)，幾乎覆蓋了所有行業(yè)領(lǐng)域。

 

　　2012年，中國對外非金融類直接投資772.2億美元，同比增長28.6%。2013年為901.7億美元，同比增長16.8%。此時，中國對外直接投資流量已經(jīng)位列全球第三位，僅次于美國和日本，占發(fā)展中經(jīng)濟體對外直接投資流量總額的22.24%，已經(jīng)成為發(fā)展中國家中最大的資本輸出國。

 

　　近年來，中國企業(yè)加快對外投資步伐的原因是什么？對此問題，《國資報告》聯(lián)系了相關(guān)專家。據(jù)中國企業(yè)聯(lián)合會研究部副主任繆榮分析,一是由于國內(nèi)市場的競爭日趨激烈,有些海外市場的競爭強度相對較弱;二是一些產(chǎn)業(yè)資本需要拓展更大的國際市場來實現(xiàn)規(guī)模和范圍經(jīng)濟;三是為了回避日益提高的貿(mào)易壁壘,不得不選擇在海外投資;四是為了增加資本的靈活性和套利機會,主動優(yōu)化資本的區(qū)域配置。

 

　　根據(jù)商務(wù)部最新統(tǒng)計顯示，2014年，我國共實現(xiàn)全行業(yè)對外投資1160億美元，同比增長15.5%。如果加上第三地融資再投資，對外投資規(guī)模據(jù)估計應(yīng)該在1400億美元左右，比我國引進外資高出約200億美元。這意味著，我國實際對外投資已經(jīng)超過利用外資規(guī)模，成為資本凈輸出國。

 

　　這個歷史性跨越對中國而言意義非凡，標志著中國資金匱乏、外匯短缺的“雙缺口”時代徹底結(jié)束，進入到國內(nèi)資金相對充裕、有條件開展大規(guī)模對外投資、在世界范圍內(nèi)資源配置的新時代。這對于全球投資格局、國際分工以及中國國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等都將產(chǎn)生深遠影響，也是中國邁向經(jīng)濟強國的重要標志之一。 2015年2月份，國務(wù)院常務(wù)會議提出，將促進我國重大裝備和優(yōu)勢產(chǎn)能進一步“走出去”，實現(xiàn)互利共贏。從國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，以高鐵、核電為主的裝備在國際市場具有高性價比的競爭優(yōu)勢。推動中國裝備走向國際市場，優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)，既能促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，也對構(gòu)建互利共贏的新格局具有重大意義。

 

　　長期以來，我國在外貿(mào)方面一直處于順差位置。但是，出口結(jié)構(gòu)卻不盡合理，出口的主力軍長期停留在紡織品等低附加值產(chǎn)品中，中國制造在國際市場上被貼上了低端、廉價的標簽。目前，這些情況已經(jīng)有所改觀。據(jù)著名經(jīng)濟學家宋清輝分析，目前中國正在從“世界工廠”向投資輸出國轉(zhuǎn)變。以高鐵、核電為代表的中國裝備制造業(yè)以質(zhì)優(yōu)價廉的優(yōu)勢贏得國際認可，成為中國制造的新“名片”。

 

　　自中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略實施以來，中國的國有企業(yè)逐漸成為海外投資的主力，這也是與其國際化進程密不可分的。那么，國有企業(yè)的國際化進程大致可以分為幾個階段？都有什么特點？帶著此話題，《國資報告》記者采訪了清華大學戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)研究中心主任吳金希。吳教授告訴記者，改革開放以來，中國國有企業(yè)的國際化進程大致可以分為三個階段，各有其特點。

 

　　首先是“初步嘗試”階段，即改革開放到20世紀90年代中后期，國有企業(yè)隨著競爭實力的增強，開始自發(fā)地走出國門。但是，由于國企在資本、技術(shù)和國際管理經(jīng)驗缺乏等方面的原因，同時國家對國資的對外經(jīng)營審批也比較嚴格，這一階段企業(yè)的對外經(jīng)營主要表現(xiàn)在國際貿(mào)易、吸引技術(shù)和FDI方面，國企對外投資極其有限。當然，也有一些在境外經(jīng)營影響較大的案例，比如20世紀90年代初，首鋼并購秘魯鐵礦企業(yè)，開始時爭議非常大，后來隨著鐵礦石價格升高，目前來看，收益還可以。

 

　　第二個階段是本世紀初以來的“大舉進軍”階段，國有企業(yè)改制后實力逐漸增強，以及隨著中國加入WTO、中央政府積極實施“走出去”戰(zhàn)略等大背景，國有企業(yè)開始加速走出國門。這一階段國企走出去既取得輝煌成績，同時問題也存在很大問題，面臨著諸多風險。其中有些投資或經(jīng)營失敗導致國有資產(chǎn)流失的案例非常慘痛,損失很大。總體而言，這一階段的中國企業(yè)國際化經(jīng)營還處于摸索學習階段，我國的跨國公司的國際經(jīng)驗和風險管控能力還有較大差距。另外，此階段央企對外投資的資產(chǎn)監(jiān)管體系并不健全。

 

　　當前，是第三階段，可以稱為相對成熟和冷靜階段。近幾年來，隨著中國經(jīng)濟放緩，國企對外投資更加趨于理性。比如，在“高鐵外交”背景下，為了避免在國際化競爭過程中出現(xiàn)相互拆臺、互相打架等現(xiàn)象，促成南北車合并成中國中車，也將中央企業(yè)的國際化影響力推向了一個新的高度。同時，在這一過程中，國資監(jiān)管也逐漸跟上了國企海外經(jīng)營與投資的步伐。比如，國務(wù)院國資委從2011年及之后就陸續(xù)出臺多個文件，包括《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》等，力圖構(gòu)建境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管體系。

 

　　隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，更多的國有資本將“出海”，對外直接投資有望進入新一輪快速增長期，國有企業(yè)的國際化步伐也將進一步加快。

 

　　（來源：國資小新）