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    國家發展，要高度重視土地制度問題。孟子就說過：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”對于大國而言，更要高度重視土地制度問題。一是因為大國土地面積大，客觀需要高度重視土地要素投入產出效率。二是大國糧食安全不能靠別人，飯碗不能端在別人的手里，如何保障糧食安全，土地制度設計是重要影響變量。

    農村土地制度如何設計，需要重點解決好兩個問題，一個是公平問題，一個是效率問題。這里的公平，應滿足時間維度和空間維度兩個方面的均衡。所謂時間維度均衡，就是該項土地制度設計，能隨時間的推移，有自我調整機制，在人口隨時間的變動中，能實現人口代際之間的公平。所謂空間維度均衡，就是該項土地制度設計，能有效實現同一塊土地上同代人之間收益的公平分配。另外，這里的效率，是指整體效率，而非個體效率。有效的土地制度設計，應對一個國家整體的發展提供最大的效率貢獻。

    目前，中國農村土地制度設計雖然有很多優點，但也存在一些不足，主要是既沒有完全滿足效率原則，也沒有完全滿足公平原則，因此還需要進一步改進。

    從效率方面看，現行土地制度通過承包權一再延長，其結果類似土地“準私有制”，這種“準私有制”的主要弊端是：一是由于所有權、承包權的存在，尤其是承包權的存在，導致經營者需要交一部分“租”給承包者，這客觀增加了經營者經營土地的成本并降低了農業生產的比較效益，這對農業發展十分不利，同時，土地可能還會面臨撂荒問題。二是由于承包權不斷延長，而農村家庭人口實際又在不斷變動，其結果必然導致人地矛盾越來越突出，農村一部分人或者更多的人會面臨無地的情況。同時，由于農業比較效益低下，經營農業沒有積極性，這會促使越來越多農村勞動力，尤其是無地農民，會大量涌向城市，形成“城市病”。

    從公平方面看，土地是人類的天然財富，本質更多屬于先天公共品，凡是來到這個世間的人，都應有自己的立錐之地，都應有享受土地收益的權利（屬于別人的勞動收益或投資收益除外）。但由于承包制的不斷延長，后面出生的人就無法享受來自土地的收益。而且隨著時間的積累，這個問題會越來越嚴重。另外，從空間維度看，結婚、高考等也會引起農村人口變動，但由于承包權固定，其結果是，結婚媳婦，人在婆家，地在娘家，考上大學的，人在城里已有固定工作，甚至是高收入，但農村還有自己的土地。這兩種情況對其他人而言，都存在一定程度公平欠缺問題。

    中國農村土地制度將來如何設計，有許多不同觀點。筆者認為：將來應堅持標準的社區所有或集體所有，同時，應實現土地收益歸真正經營土地的人（歸國家的除外），凡是不直接經營土地人，都不應享受土地收益。國家應取消所有基于承包權而獲取的“租”收入（農村集體內部或社區內部可以搞土地承包經營，但承包權不能轉讓，也不能依據承包權獲取“租”收入）。凡是進入農村集體或社區的人，并從事實際的農業生產，都有權力享受該集體或社區的土地收益，或都有權承包該集體或社區的土地。凡是自愿離開集體或社區的，就不再享受該集體或社區的土地收益。比如進城的，或遷移到其它村的。其中遷移到其它村的，應享受其它村的土地收益，或有權承包其它村的土地。

    但這種標準的土地集體所有或社區所有，面臨一個問題是，集體或社區的管理者可能會對所在集體或社區成員的土地權利利用職權進行侵蝕或過度侵蝕，為個人謀取利益。這需要集體或社區對管理者實現有效的權力制衡。如何制衡，若管理者完全由集體選舉產生，會面臨一個家族勢力和黑惡勢力如何防范的大問題。若防范不好，選舉會被家族勢力或黑惡勢力所操控。若管理者完全由上級任命，則管理者可能會和任命者勾結，對集體或社區成員的土地權力進行侵蝕。為此，筆者建議國家對集體或社區管理者實行任命權和罷免權分離制衡制度。具體是，任命權，上級政府所有，由上級組織部門考察任命；不稱職罷免權，由集體或社區成員所有，對經任命，但在實際管理過程中不稱職的管理者，集體成員或社區成員，可通過投票進行罷免。

    另外，配合土地制度實行標準的集體所有或社區所有，國家還應實行兩種戶籍制度。一種是農村戶籍，一種是城市戶籍。但此時的戶籍制度設計不同于過去的戶籍制度設計，要給農民以充分的自由遷徙權，農民可以自由遷移城市，但有一個前提條件，凡是遷入城市的農民，就不再享受所在集體或社區土地收益。另外，只要對方接受，城市和農村戶籍可以互相自由轉換。這種戶籍制度設計的好處是：一是可以有效保障土地直接經營者的收益，提高農業生產的比較效益和農業生產者的勞動積極性，可以鼓勵更多的人從事農業生產；二是提高了農民盲目流入城市的經濟成本，可為城市健康發展提供寬松環境；三是由于有經濟成本存在，這相當于一個篩選機制，那些脫離農村戶籍的人，必然更多是一些真正有一技之長的人，或者是有能力真正在城市謀生的人，而這些人的存在，必然也是城市所需要的，對城市穩定健康發展也有利。

作者簡介：宋圭武，男，1964年10月25日生，中共黨員，甘肅靖遠人；曾先后就讀于西北師范大學和上海交通大學；現為甘肅省委黨校學術委員會委員、國家二級教授，智庫工作站副主任，兼蘭州交通大學研究生導師和甘肅農業大學教授；主要研究方向是中國發展、經濟理論和三農問題等方面。