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    國家發(fā)展，要高度重視土地制度問題。孟子就說過：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”對于大國而言，更要高度重視土地制度問題。一是因為大國土地面積大，客觀需要高度重視土地要素投入產(chǎn)出效率。二是大國糧食安全不能靠別人，飯碗不能端在別人的手里，如何保障糧食安全，土地制度設(shè)計是重要影響變量。

    農(nóng)村土地制度如何設(shè)計，需要重點解決好兩個問題，一個是公平問題，一個是效率問題。這里的公平，應(yīng)滿足時間維度和空間維度兩個方面的均衡。所謂時間維度均衡，就是該項土地制度設(shè)計，能隨時間的推移，有自我調(diào)整機制，在人口隨時間的變動中，能實現(xiàn)人口代際之間的公平。所謂空間維度均衡，就是該項土地制度設(shè)計，能有效實現(xiàn)同一塊土地上同代人之間收益的公平分配。另外，這里的效率，是指整體效率，而非個體效率。有效的土地制度設(shè)計，應(yīng)對一個國家整體的發(fā)展提供最大的效率貢獻。

    目前，中國農(nóng)村土地制度設(shè)計雖然有很多優(yōu)點，但也存在一些不足，主要是既沒有完全滿足效率原則，也沒有完全滿足公平原則，因此還需要進一步改進。

    從效率方面看，現(xiàn)行土地制度通過承包權(quán)一再延長，其結(jié)果類似土地“準(zhǔn)私有制”，這種“準(zhǔn)私有制”的主要弊端是：一是由于所有權(quán)、承包權(quán)的存在，尤其是承包權(quán)的存在，導(dǎo)致經(jīng)營者需要交一部分“租”給承包者，這客觀增加了經(jīng)營者經(jīng)營土地的成本并降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益，這對農(nóng)業(yè)發(fā)展十分不利，同時，土地可能還會面臨撂荒問題。二是由于承包權(quán)不斷延長，而農(nóng)村家庭人口實際又在不斷變動，其結(jié)果必然導(dǎo)致人地矛盾越來越突出，農(nóng)村一部分人或者更多的人會面臨無地的情況。同時，由于農(nóng)業(yè)比較效益低下，經(jīng)營農(nóng)業(yè)沒有積極性，這會促使越來越多農(nóng)村勞動力，尤其是無地農(nóng)民，會大量涌向城市，形成“城市病”。

    從公平方面看，土地是人類的天然財富，本質(zhì)更多屬于先天公共品，凡是來到這個世間的人，都應(yīng)有自己的立錐之地，都應(yīng)有享受土地收益的權(quán)利（屬于別人的勞動收益或投資收益除外）。但由于承包制的不斷延長，后面出生的人就無法享受來自土地的收益。而且隨著時間的積累，這個問題會越來越嚴(yán)重。另外，從空間維度看，結(jié)婚、高考等也會引起農(nóng)村人口變動，但由于承包權(quán)固定，其結(jié)果是，結(jié)婚媳婦，人在婆家，地在娘家，考上大學(xué)的，人在城里已有固定工作，甚至是高收入，但農(nóng)村還有自己的土地。這兩種情況對其他人而言，都存在一定程度公平欠缺問題。

    中國農(nóng)村土地制度將來如何設(shè)計，有許多不同觀點。筆者認(rèn)為：將來應(yīng)堅持標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)所有或集體所有，同時，應(yīng)實現(xiàn)土地收益歸真正經(jīng)營土地的人（歸國家的除外），凡是不直接經(jīng)營土地人，都不應(yīng)享受土地收益。國家應(yīng)取消所有基于承包權(quán)而獲取的“租”收入（農(nóng)村集體內(nèi)部或社區(qū)內(nèi)部可以搞土地承包經(jīng)營，但承包權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，也不能依據(jù)承包權(quán)獲取“租”收入）。凡是進入農(nóng)村集體或社區(qū)的人，并從事實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都有權(quán)力享受該集體或社區(qū)的土地收益，或都有權(quán)承包該集體或社區(qū)的土地。凡是自愿離開集體或社區(qū)的，就不再享受該集體或社區(qū)的土地收益。比如進城的，或遷移到其它村的。其中遷移到其它村的，應(yīng)享受其它村的土地收益，或有權(quán)承包其它村的土地。

    但這種標(biāo)準(zhǔn)的土地集體所有或社區(qū)所有，面臨一個問題是，集體或社區(qū)的管理者可能會對所在集體或社區(qū)成員的土地權(quán)利利用職權(quán)進行侵蝕或過度侵蝕，為個人謀取利益。這需要集體或社區(qū)對管理者實現(xiàn)有效的權(quán)力制衡。如何制衡，若管理者完全由集體選舉產(chǎn)生，會面臨一個家族勢力和黑惡勢力如何防范的大問題。若防范不好，選舉會被家族勢力或黑惡勢力所操控。若管理者完全由上級任命，則管理者可能會和任命者勾結(jié)，對集體或社區(qū)成員的土地權(quán)力進行侵蝕。為此，筆者建議國家對集體或社區(qū)管理者實行任命權(quán)和罷免權(quán)分離制衡制度。具體是，任命權(quán)，上級政府所有，由上級組織部門考察任命；不稱職罷免權(quán)，由集體或社區(qū)成員所有，對經(jīng)任命，但在實際管理過程中不稱職的管理者，集體成員或社區(qū)成員，可通過投票進行罷免。

    另外，配合土地制度實行標(biāo)準(zhǔn)的集體所有或社區(qū)所有，國家還應(yīng)實行兩種戶籍制度。一種是農(nóng)村戶籍，一種是城市戶籍。但此時的戶籍制度設(shè)計不同于過去的戶籍制度設(shè)計，要給農(nóng)民以充分的自由遷徙權(quán)，農(nóng)民可以自由遷移城市，但有一個前提條件，凡是遷入城市的農(nóng)民，就不再享受所在集體或社區(qū)土地收益。另外，只要對方接受，城市和農(nóng)村戶籍可以互相自由轉(zhuǎn)換。這種戶籍制度設(shè)計的好處是：一是可以有效保障土地直接經(jīng)營者的收益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動積極性，可以鼓勵更多的人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是提高了農(nóng)民盲目流入城市的經(jīng)濟成本，可為城市健康發(fā)展提供寬松環(huán)境；三是由于有經(jīng)濟成本存在，這相當(dāng)于一個篩選機制，那些脫離農(nóng)村戶籍的人，必然更多是一些真正有一技之長的人，或者是有能力真正在城市謀生的人，而這些人的存在，必然也是城市所需要的，對城市穩(wěn)定健康發(fā)展也有利。

作者簡介：宋圭武，男，1964年10月25日生，中共黨員，甘肅靖遠(yuǎn)人；曾先后就讀于西北師范大學(xué)和上海交通大學(xué)；現(xiàn)為甘肅省委黨校學(xué)術(shù)委員會委員、國家二級教授，智庫工作站副主任，兼蘭州交通大學(xué)研究生導(dǎo)師和甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)教授；主要研究方向是中國發(fā)展、經(jīng)濟理論和三農(nóng)問題等方面。