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李應寶 李霜：推進供給側改革中的財政基礎作用論析

點擊：4031  作者：李應寶 李霜    來源：昆侖策網(wǎng)  發(fā)布時間:2021-10-06 10:48:34

 

 

供給側結構性改革是一場全局性的改革，涉及到經(jīng)濟體制的方方面面。政府和企業(yè)、居民的關系，行政力量和市場效力的關系等等，而作為經(jīng)濟體制改革樞紐的財政體制改革，涉及中央和地方的關系，重于體系建設，在整個供給側結構性改革中能起到綱舉目張的作用。供給側結構性改革的重要一點在于經(jīng)濟體制層面下激勵相容的體系建設。實行結構性改革，要求財政體制不能像以往那樣過度關注短期需求側管理，更應關注經(jīng)濟中長期發(fā)展的基礎性問題、社會共振驅動問題以及一些相互間矛盾的深層次問題。當前的財政體制，在預算管理、宏觀調(diào)控、稅制體系、中央和地方財政收支關系、中長期財政風險防范諸多方面，都與供給側結構性改革的要求存在較大差異。因此，在供給側結構性改革的背景下，財政體制改革應該有新的突破。

 

一

當前財政供給側中的嚴重偏向

 

一是在非公益性事業(yè)上投入過高，偏廢了財政對供給側應有的作用。一個是不論整個國家，還是一個地方或一個單位，可以武斷地講，都是公用經(jīng)費開支遠遠超過人頭經(jīng)費開支，個別管理監(jiān)督松馳的地方或單位兩者比差可能還相當驚人！具體例舉，一個小小科室，一年的人頭待遇可能不足十萬元，但也許他的公用經(jīng)費支付就得好幾萬元甚至一二十萬元！好孬單位都一樣，好的單位（收費多的單位）更突出，沒有一個單位老實的。另一個是物質(zhì)生產(chǎn)扶持投入遠遠不及非物質(zhì)生產(chǎn)性投入。無論從哪一級財政看，一般幾乎財政支出的2/3都投入在機構、人頭或非事業(yè)上，目前仍然社會管理機構龐大、人員臃腫，而且標準高、出手闊綽無端浪費極大。就我們一個60萬人的山區(qū)縣全口徑比較，每年投入生產(chǎn)扶持財力不及整個預算支出的1/3。而再具體到一個項目建設投入剖析，真正能硬性投入到項目建設上去的財力又不足1/3。完全是吃飯財政，非生產(chǎn)性財政，某種角度講，也可以說是官府財政，遠遠偏離了公共財政供給側的宗旨和航向。

 

二是在官場投入上過高，偏廢了財政對供給側應有的作用。這個問題與第一個問題既有內(nèi)存聯(lián)系，也有個性區(qū)別。我說的不是不要黨和政府領導的原則性問題，而是一個嚴重的機構龐雜、職務設置過多過濫過于重疊的行政效率和質(zhì)量問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到中央行政機構幾乎都是重疊設置，加上地方亂設置更是多多，都是一項事情多重管理，使財政對行政資源的配置供給側嚴重偏向。我沒有查閱到詳實數(shù)據(jù)不敢亂說，但有八九不離十的預感，我國官員直接間接性的過分花費搞不好遠遠超過當前扶貧投入總量！尤其是兩個方面特別突出：一個是是事不是事地就設立一個“衙門”，中央也沒管住，地方也不自覺，書記縣長頭腦一發(fā)熱，就設置個這辦那委某協(xié)會，特別是機關里頭再設置許多重疊的所謂“二級機構”，相當過多過濫！五六個人、十多個人的行政或事業(yè)單位，也設立個正科、副科級，還配置一正幾副領導職務，官多兵少，沒人干實事。這種機制完全是一種懶政的折射，就是多設置機構讓部下去操心，書記、縣長或局長、科長好當個甩手掌柜。另一個是為這種長期臃腫過濫的機構或官員間接性支付太大！公務用車、公務接待、公務送賄、公款國內(nèi)外學習考察等等，五花八門地公費開支，基本上是沒有控制，官員想咋搞就咋搞，想去哪兒吃飯就去哪兒吃飯，包括像樣的官員過年過節(jié)或家中有大事，基本上都是變相公款開支的，且下屬時常生怕沒給他辦齊辦好，其總量支出遠遠超過工資報酬，導致目前公共分配嚴重混亂和不公，什么政策也難得平衡！老百姓都在心中嫉恨，報紙電視再正能量地宣傳無濟于事，嚴重損蝕黨和國家的元氣！

 

三是在商業(yè)性經(jīng)營投入上過高，偏廢了財政對供給側應有的作用。一個是金融業(yè)投入偏頗過分，特別近些年來在房地產(chǎn)開發(fā)投入上過多過濫過狠，而在真正物質(zhì)生產(chǎn)投入扶持上不重視、不誠心。你看一個縣市、甚至一個省市，真正投入到物質(zhì)生產(chǎn)甚至是扶貧上的投入與房地產(chǎn)開發(fā)投入比差很大。試問一些銀行行長，金融營運投入生產(chǎn)扶持上大還是投入房地產(chǎn)開發(fā)大？他們心中都有數(shù)，而且很多不可告人其實早已大白于天下——有撈頭！另一個是財政本身也有很多“嫌貧愛富”的表現(xiàn)，比如地方為了過好本級的日子，說白了就是書記縣長為了他這一任有更多的錢用，過快活日子，基本上對投入生產(chǎn)性、長遠性、無償性的經(jīng)濟發(fā)展項目至少不熱衷，而對立馬能見效、大有利可圖的發(fā)展項目極力扶持，拼命鉆營。生怕好死下一屆，根本沒有大局意識、長遠意識，什么“一屆接著一屆干呀，促進可持續(xù)發(fā)展吶”統(tǒng)統(tǒng)都是口號而已，致使財政供給側在很多機會面前偏廢了應有的作用。

 

四是在非實體經(jīng)濟投入上過高，偏廢了財政對供給側應有的作用。當前，有兩個特別突出的問題，至今我沒見有哪個專家或哪家中央正刊刊文提及過，一個是一些文藝團體甚至是層層廣電機構主持人，打著對社會精神生活供給和改革開放的幌子，利用權威平臺，拼命造作謀己巨利。比如辦個文藝活動甚至是主持一檔電視節(jié)目，非得要花大價錢邀請外國大佬？難道中國十四五億人口，還不夠選擇人才？而且比重越來越大，價錢越來越高，場景越來越奢侈，這就算改革開放好了？中央搞點品位還情有可說，因為他是代表國家，而地方過分追求豪華且過于頻繁庸俗就不得不說個是非一二。無論國家也好地方也好，交流可以，皆有些過分走邪。再一個是從待遇分配角度審視，我早就體悟一個觀點，改革開放以來，真正富得流油的只有兩種人也，首先就是文藝圈（不過，沒見到官方真實公布，但實際是很高）的，其次才是膽大的貪官們，兩者皆是當前社會分配嚴重傾斜的一大禍根，也是沖擊財政供給側難以正常運行的一大要因。眼下從事文藝圈的成了名符其實的高貴人、大闊佬，真是名利暴收，不僅經(jīng)常亮相于公眾，而且哪個不是幾千萬、上億或數(shù)億元纏身？包括主持人也，月薪高得不可公布于天下不說，而且還有許多“黑食”！比多少像樣的航天核武器科學家待遇還高得多，比多少能從死亡線上挽回人命的醫(yī)學專家教授待遇高得多！這兩類像樣的人的財富哪個能比上一個王寶強？甚至我們一個縣的財力積累都不如一個出道不久的草根明星王寶強（泛指這類人，并非個人嫉妒或攻擊），普通百姓更是無與倫比。連我這樣都混了一輩子的縣級公務員一年才三四萬元的報酬,簡直是天壤之別,這叫什么財政供給側政策？！很值得認真研究。

 

二

形成非正常供給側政策的主要根源

 

一是改革中無序運行放蕩而致。從當前中國經(jīng)濟存在的問題看，地方一味追求經(jīng)濟增長的“錦標賽”競爭，衍生出諸多債務和低效問題；財政預算外資金缺乏監(jiān)督，滋生出預算軟約束問題也很盛行突出；中央和地方之間的財政關系在多方面不協(xié)調(diào)，造成部分地方“不作為”和方針政策執(zhí)行的穿透力薄弱問題；財政體制運行不暢，經(jīng)濟改革和政策就會貫徹不通，經(jīng)濟主體的改革動力也很難凝聚。尤其是改革中無序運行的地方行政、財政機制，導致財政供給側的應有作用很難發(fā)揮。我國財政政策在經(jīng)濟放緩期采用的是反周期的擴張性調(diào)控；而在經(jīng)濟繁榮期所采用的則是順周期的財政政策。這樣的財政政策不利于熨平經(jīng)濟周期，其背后的財政體制是造成上述問題的根本，很多改革背景下政策產(chǎn)物難以應對新的需求和調(diào)控，簡言之就是難以也難得顧及，任其一些非正常非客觀的機制運行。從財政支出結構看，在經(jīng)濟放緩期，基建支出擴張效應最大最突出；在經(jīng)濟繁榮期，行政管理支出擴張效應最大，與機構多重配置、嚴重膨脹無序不無關系。短期財政政策順周期問題制約了宏觀調(diào)控效果，加劇了短期經(jīng)濟利益和長期發(fā)展目標的深層次矛盾。

 

二是各自為陣的局面難得統(tǒng)一而致。三四十年來的改革開放應該得以清醒，就是中央放歸地方基層自主創(chuàng)新大膽闖路，最大的好處是能極大地調(diào)動地方基層積極性，而最壞的劣勢就是與之相應伴生出各自為陣到后來演變成了我行我素、隨心所欲、甚至肆無忌禪，致使中央政策難得統(tǒng)一執(zhí)行，變相違背，甚至嚴重違背客觀規(guī)律的事地方也照常要搞下去！好多地方執(zhí)迷不悟，一意孤行，結果致使一個地方的官場、市場和經(jīng)濟長期泛濫成災，完全在靠吹牛打幌注泡沫在發(fā)展，導致經(jīng)濟發(fā)展很無序，政府債務越來越重，財政透支難以為繼，弄得幾任領導大換班都難以恢復元氣，不由分說，財政的供給側職能被弱化，不科學，不管用。

 

三是政策走邪、官商貪腐盛行而致。財政政策的手段主要有兩種，一個是支出政策，一個是稅收政策。支出政策的影響主要體現(xiàn)在需求端，而稅收政策短期內(nèi)影響需求，長期則影響供給。一個更深層次的區(qū)別在于，支出政策等于是把微觀層面配置資源的權力交給了政府官員，而稅收政策則是把決策權交給企業(yè)和居民。一方面，政府配置資源的效率往往低于私人部門；另一方面，政府掌握過多配置資源的權力容易導致尋租活動。譬如國際金融危機到來時，中國政府及時推出“四萬億”投資計劃，對于遏制危機蔓延和經(jīng)濟深度下滑起到了積極作用。但由于該計劃主要是支出政策構成，在政府主導的審批體制下，造成了大量的產(chǎn)能過剩和普遍嚴重的腐敗問題，財政供給側政策遠遠偏離了當時的實際，而且還極大地浪費了公共資源，大有弄巧成拙之過。

 

四是違法亂紀行為難得嚴懲而致。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展、財政供給側職能上失之偏頗，越位缺位交替，很多地方完全在靠炒賣土地而瘋狂發(fā)財維持運轉，真正的實體經(jīng)濟不重視，尤其是應當不客氣地說好多地方的黨政主官都在忙碌炒賣土地而雙重發(fā)財，導致一個地方官場地震，前腐后繼，難以招架，應該讓人深省的時候了！如湖北南漳剛剛處理歸案的上任縣委書記黃其洲，僅在炒賣土地環(huán)節(jié)中貪賄就達千萬元！一旦出現(xiàn)問題去追究，一層連著一層，真是“打斷胳膀連著筋”，“拔起蘿卜帶出泥”，一查處一大串窩案群犯，令人觸目驚心！追根求源就是對違紀違法懲處不嚴厲難到位所致。任其這些“走邪式”的發(fā)展態(tài)勢和財政供給側扭曲弱化，能不出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展受阻和社會失去公允？！

 

三

財政的主導作為重論和建議

 

針對目前財政預算體制或說財政供給側出現(xiàn)的問題，我以為，當前調(diào)整對策的總體指導思想和重點應為：一要真正建立全口徑政府預算體系，加強人大對預算的審批、修改和監(jiān)督能力。二要進一步提高財政宏觀調(diào)控能力，更加偏向供給側結構性方面，發(fā)揮財政政策結構性工具作用，兼顧短期經(jīng)濟周期和中長期經(jīng)濟發(fā)展。三要在“十三五”期間內(nèi)徹底清理所有未納入預算的各種體制外收費。四要適當提高國有企業(yè)稅后利潤上繳公共預算的平均比例，進一步支持社會保障和就業(yè)支出。五要力求供給體制公平公正，務必加大特殊行業(yè)、非物質(zhì)生產(chǎn)行業(yè)與高科技行業(yè)的平衡調(diào)節(jié)力度，尤其是收入水平的調(diào)節(jié)力度，以優(yōu)良的財政供給側改革推進社會分配公平公正和公開。同時，適時啟動向社保劃撥上市國有企業(yè)股份的試點，作為中長期社保資金缺口的有力補充，力促社會勞動整體統(tǒng)一，上述一些時代性的要素都要一并考慮納入。近時期務必要著重把握和側重以下五個宗旨，充分發(fā)揮財政在供給側改革中的基礎主導作用。

 

第一，要立足于公共財政宗旨，加大公共設施投入和側重。加大公共服務投入，發(fā)揮財政的保障作用，是財政供給側改革的根本宗旨。財政的公共屬性要求財政資金優(yōu)先用于公共服務領域，滿足社會公共需求，這不僅關系全面建成小康社會，而且有助于推進現(xiàn)代服務業(yè)轉型升級。尤其是政府要科學地退出市場競爭性領域，轉變直接投資經(jīng)濟建設做大規(guī)模的慣有思維，將改善民生放在更加重要的位置，包括提高標準和維護公平分配要作為重點推進，以醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務的支出力度和服務質(zhì)量來最大限度地平抑市場機制下的分配不公的局面。要加大對中小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)、中央蘇區(qū)和革命老區(qū)的基礎設施投資，如棚戶區(qū)改造、城市管道、城際交通、水利、電力與通信設備等等，以提高公共服務供給水平，讓大眾公平共享公共資源和改革開放成果。同時，要配合當前全面推開的戶籍制度改革，促進以人為核心的城鎮(zhèn)化進程。反言之，上述公共服務供給也將對需求側產(chǎn)生重要作用。如良好的醫(yī)療、教育、社會保障能刺激農(nóng)民工進城買房租房等有效需求，成為房地產(chǎn)“去庫存”的一個有效途徑。財政還應著力支持如企業(yè)兼并重組，做好勞動力失業(yè)保障、轉崗培訓與再就業(yè)等社會政策托底之類的工作，以順利完成“去產(chǎn)能”過程中清理“僵尸企業(yè)”造成的職工分流，在推進經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行中發(fā)揮穩(wěn)固基礎作用。

 

第二、要立足于公平財政宗旨，加大市場調(diào)節(jié)平衡和傾斜。建設促進機會公平的財政體制，是擴大中等收入群體、防止社會階層固化、促進社會縱向流動性的極其重要舉措。著力建設公平基礎和平臺，讓所有社會經(jīng)營個體或實體盡量在一個起跑線上公平競爭，共享贏利。一個是要力求社會分配接近和平衡，尤其要在勞動力要素、生產(chǎn)力配置、報酬分配等方面，加強公平配置和調(diào)節(jié)，確保社會生產(chǎn)水平與生產(chǎn)力相適應，共同推進生產(chǎn)力大發(fā)展。另一個是要在社會公平分配上進一步科學細化，包括初次分配和再分配上，都要公平兼顧好低收入、弱勢力人群分配的接近距離，尤其要在“調(diào)高抬低”上統(tǒng)籌考慮，比如影視歌星的收入水平與普通大眾的收入水平、腦力勞動與體力勞動者之間的收入水平、總體收入與弱勢民眾的平均收入水平等等，必須一并考慮，盡可能地縮小差距，保持合理間距。財政要在保持基本平衡和統(tǒng)籌兼顧上很作文章，要探索新的調(diào)節(jié)政策，科學調(diào)控收入太高與收入太低的差距，尤其是娛樂圈包括廣電主持人群體的崎形收入水平，起碼要與航天核武器科學家和著名醫(yī)生專家們基本對等，充分利用稅收杠桿加大調(diào)節(jié)，促進平衡，必要的要以“擠資本”的手段，加大“擠促”資本市場力度，更大限度地推進社會分配公平，減少社會震蕩。有條件的地方，要加大探索公益事業(yè)服務免費供給新機制來平抑分配不公的嚴重局面，如公共交通、天然氣使用以及公共文化娛樂、旅游消費等等。尤其要加大老弱病殘公民的救助力度和標準，使普通弱勢公民生活水平向高收入群體基本接近，起碼吃飯之后略有結余，切實讓人民大眾對改革開放豐碩成果有更多更實在的獲得感，實現(xiàn)完美的小康社會目標。

 

第三，要立足于公眾財政宗旨，加大社會民生水平的更大提升和質(zhì)量改善。財政的本質(zhì)就是取之于民，用之于民。那么，財政分配必須堅持公眾財政這一根本宗旨，更多更大比重地向社會公眾方面傾斜和普惠。尤其在當前社會保障全覆蓋剛剛進展，還有很多方面有待完善和加強，使所有民眾都享受改革開放的直接成果，進而反哺促進改革開放的宏偉事業(yè)，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢！今后一個時期，在供給側結構性改革的大背景下，財政政策應該在以下幾個方面加大支持力度。一是財政應大力支持實現(xiàn)人的新型城鎮(zhèn)化。據(jù)官方統(tǒng)計的2016年底城鎮(zhèn)化率為57.35%，城鎮(zhèn)常住人口79298萬人，包含在城鎮(zhèn)生活超過6個月以上的所有居民，這里面約有2.5億多人并不具有城鎮(zhèn)戶籍，在教育、醫(yī)療、社保和住房分配方面都面臨著機會不公平。財政應該大力支持實現(xiàn)人的新型城鎮(zhèn)化，全面覆蓋這部分常住城鎮(zhèn)但不能獲得與城市市民公平生存和發(fā)展機會的龐大人群。二是財政應大幅增加對教育和健康的財政投入力度。在財政資源的投入結構上，著重解決教育和健康不平等的現(xiàn)狀。從長期經(jīng)濟增長的角度看，教育和健康資源分配的平等，可能比總量更重要。我的一個觀點就是檢驗此政策適應與否，就是能讓普通居民包括進城農(nóng)民子女上得起大學，看得起大病，簡言之，上了大學，治了大病照樣不返窮為基準。日本的法律規(guī)定，全國的學校設施和師資要盡可能統(tǒng)一標準，東京最好的小學人均教育經(jīng)費不超過最偏遠山區(qū)小學人均經(jīng)費的2倍。而目前北京等大城市最好的小學和偏遠山區(qū)小學的差距豈止20倍？教育機會的公平獲得是提高社會流動性最重要的渠道，在這一點上，中國尚未出現(xiàn)良性發(fā)展的趨勢。三是財政要進一步壓縮一般公共服務支出，減少對經(jīng)濟的過度干預，尤其對壟斷性行業(yè)要進行差別化的稅收或支出政策，硬要實行階段性地“壓高抬低”政策，平抑特高收入與太低收入間距，取締不知羞恥的所謂的“貴族學校”、“官員病房”，云云，動真格，來實招，切實為促進社會公平競爭，優(yōu)化大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策環(huán)境，促進全面建成小康社會。

 

第四，要立足于協(xié)作財政宗旨，加大政府職能有機協(xié)調(diào)和通力配合。目前，我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，可用的供給側政策工具很多，關鍵在于提高整體協(xié)同性。一是務必加強供給側與需求側管理的協(xié)同性。強調(diào)供給側結構性改革，并不是要放棄需求側管理，而是要提高兩者的協(xié)同性。提高兩者的協(xié)同性，關鍵在于做好結構性文章，一方面將結構性稅收政策與結構性財政政策相結合，另一方面將貨幣政策的總量管理與結構性放松相結合。二是務必加強短期和中長期政策的協(xié)同性。一方面，加強力度上的協(xié)同性。另一方面，加強目標上的協(xié)同性。需要注意的是，無論什么樣的供給側政策，都應力求在全社會形成正確的預期，增強科學性，避免盲目性。尤其是一些事關我國長遠發(fā)展全局的改革舉措，應以提高生產(chǎn)要素供給效率為核心目標，促進生產(chǎn)要素順應市場規(guī)律重新組合，科學供給，保持持續(xù)平穩(wěn)，不能因為經(jīng)濟的短期波動而輕易變向。三是務必加強解決重點領域突出問題與全面深化改革的協(xié)同性。當前，供給側結構性改革要注重“三個結合”。即：要把解決突出問題與完善市場機制結合起來，與政府職能轉變結合起來，與壟斷行業(yè)改革結合起來。廣泛聽取社會公眾呼喚，解決市場運行中的迫切問題。同時，不斷完善市場機制，加強法制建設，推進依法行政和財政供給約束，使市場運行客觀需求與科學的財政供給側機制逐漸適應，相得益彰。

 

第五、要立足于政治財政宗旨，加大政權鞏固和社會長足發(fā)展防線。財政本身就是政治，包涵在預算管理、宏觀調(diào)控和運行監(jiān)管之中，財政的每一個動作無不滲透著一個國家或政黨的政治主張和目標。因此，財政在主導供給側改革運行中必須把講政治放在首位。一是要堅持預算政策講政治。堅持社會財力均衡分配，體現(xiàn)公平公正公開陽光財政的本質(zhì)。二是要堅持管理調(diào)控講政治。通過供給側改革理順，該限制的堅決限制，該調(diào)整的堅決調(diào)整，該集中側重的堅決保證供給，更準更透地體現(xiàn)黨和政府治國理政的主張。三是要堅持研究改進講政治。要圍繞黨中央、國務院的政治主張和根本精神，時常開展財政政策調(diào)整調(diào)研，不斷完善財政供給側政策的力度和密度，使財政為政治服務更貼切、更完善、更公平、更給力。四是要堅持總量投入講政治。時刻注重調(diào)節(jié)調(diào)控眾多財力，為捍衛(wèi)國家主權和領土完整而雄厚保障，這是維護國家和人民長治久安的最大政治，任何原因和個人也不能沖擊的底線。此外，“營改增”目前已經(jīng)全面鋪開，改革必定影響地方財政收支平衡，要破解這一問題，需要深化稅改，培育地方主體稅種，增強地方自主發(fā)展力量，這也是供給側結構性改革的應有之義。同時，進一步擴大市政債試點，打開作為“正門”的市政債發(fā)行，避免地方政府過度依靠賣地收入和城投債等“偏門”發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟帶來的財政金融風險，避免財政供給側走向歧途。

 

作者：李應寶 李霜  單位：湖北省南漳縣財政局　  來源：昆侖策網(wǎng)【作者來稿】；圖片來自網(wǎng)絡，侵刪