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 　　推進城鄉基本公共服務均等化，是全面建成小康社會的必由之路，也是黨的十八大和十八屆三中全會作出的重要戰略部署。盡管政府是推動基本公共服務均等化的主體，但在當前我國地方財政能力普遍較弱的情況下，強大的金融支持是推進這項工作的保證。近年來，國家開發銀行(下文簡稱“國開行”)堅持開發性金融機構的定位，注重發揮服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢，不斷完善開發性金融運作模式，加大對城鄉基本公共服務均等化的支持力度。本文從四個方面考察開發性金融如何支持公共服務領域發展，以期在總結經驗的基礎上，進一步促進開發性金融支持城鄉基本公共服務均等化。

　　一、助推新型城鎮化建設，促進基本公共服務均等化

　　我國已處于城鎮化深入發展的關鍵時期。推進城鎮化的過程，也是建設公共設施、提供公共產品，實現就業、教育、醫療、養老等基本公共服務均等化的過程。但是，城鎮化需要的城市公共服務和基礎設施建設資金投入大，建設周期長，風險集中，社會資金很難或不愿投入公共基礎設施建設。當前，我國地方政府債務規模增長過快，融資成本較高，部分地方債務負擔較重，城鎮化面臨巨大資金缺口。國開行積極發揮開發性金融的優勢，通過建立多元化的融資機制，有效緩解了城鎮化中的融資難問題，促進了各地的城鎮化和城鄉基本公共服務均等化。

　　一是加強銀政合作，聚焦各地政府城鎮化中的熱點難點問題。國開行在服務城鎮化建設中，注重發揮政府的組織協調規劃優勢和開發性金融的長期大額融資優勢，促進形成政府與金融良性互動、共同推動城市建設的良好局面。它們鼓勵各分行開展與地方政府的開發性金融合作，發揮政府信用的優勢，共同構造市場化的信用平臺和融資平臺，推進城市基礎設施建設和市場建設。自2013年3月起，國開行頻繁與國內各省市簽訂合作協議，為各地大規?；椖刻峁┵J款，支持各地新型城鎮化建設。2014年，國開行發放新型城鎮化貸款1.11萬億元，占全行當年發放人民幣貸款的60%。

　　二是規劃先行，推動城鎮化健康持續發展。在助推各地城鎮化中，國開行各地分行積極協助地方政府做好科學規劃，促進大中小城市協調發展，促進城鎮化和產業發展相結合;注重生態建設和環境保護，使城市發展與資源環境的承載能力相協調。例如，國開行陜西分行先后編制了關中—天水經濟區、陜甘寧革命老區融資規劃，與陜西省建設廳聯合編制了107個重點鎮的發展規劃，編制了各市的“十二五”發展系統性融資規劃和覆蓋鄉鎮的村鎮規劃。該分行還向省內一些典型村鎮派駐業務骨干，推動重點鎮規劃的編制，為城鎮化發展提供規劃服務支持。

　　三是創新模式，支持民生領域加快發展。國開行從建設體制機制入手，打通融資瓶頸，把政府、市場、企業、金融及社會各方的力量結合起來，調動各方積極性，引導更多社會資金投入到民生領域和社會建設上來。例如，國開行青島分行在推進城鎮化的過程中，主動承擔社會責任，通過市場、信用和制度建設，積極探索“以批發方法解決零售問題”的模式。以農村基礎設施和農業產業化為重點，累計支持新農村及縣域項目82個，貸款余額115.09億元;通過“抱團增信”和“膠州模式”等創新模式，累計發放中小企業專項貸款38.12億元，支持企業近300戶;為云南路改造等保障性住房項目提供資金45.84億元，贏得了“百姓開心的銀行”的贊譽。

　　四是融資引領，引導多方資本參與城鎮化建設。國開行主動擔當起政府與市場的“橋梁”作用，引導社會資金共同參與城鎮化建設。發揮開發性金融綜合經營優勢，創新金融產品，通過聯合貸款、銀團、信托、城市開發基金、債券承銷、資產證券化、融資租賃等方式，拓寬城鎮化建設的籌資渠道。充分發揮綜合金融優勢，以銀團貸款、城市開發基金、債券發行、融資租賃、資產證券化等方式拓寬城鎮化融資渠道。推動構建市場化主體，建立借用管還機制，強化投貸結合、債貸組合，通過PPP、BT、BOT、TOT等模式引入社會資本參與城鎮化建設。

　　二、扶持貧困地區發展，為基本公共服務均等化夯實基礎

　　地區之間經濟發展水平的差異，是導致基本公共服務不均衡的最重要原因。要使地區間、城鄉間和個體間享有大致均等的基本公共服務，最根本的是實現貧困地區經濟快速發展。開發性金融是我國扶貧開發的一支重要金融力量。多年來，國開行把推進扶貧開發與促進基本公共服務均等化緊密結合，將扶貧工作作為開發性金融工作的重中之重，以開發性扶貧促公共服務均等化取得明顯成效。截至2014年底，國開行累計向全國832個連片特困地區縣或國家級貧困縣發放扶貧貸款1.21萬億，貸款余額7082億元，重點支持了貧困地區交通能源、電力、危舊房改造、安全飲水、小額信貸等民生改善和農村教育、醫療等社會事業發展，有力推動了公共服務均等化。

　　一是加強銀政合作，探索扶貧新機制。政府是扶貧開發事業的統籌者，國開行與各級政府緊密聯系，積極探索合作的方式方法。新一輪扶貧開發綱要頒布實施以來，國開行率先與國務院扶貧辦簽署《開發性金融扶貧合作協議》，共同研究金融扶貧新模式;先后與貴州、四川等省簽訂扶貧攻堅合作備忘錄，從基礎設施、特色產業、教育、醫療等方面全面支持扶貧開發工作。國開行還與國家民委密切合作，以武陵山連片特困地區為試點，從編制系統性融資規劃入手，制定支持武陵山片區扶貧攻堅的指導意見和實施方案，探索民族地區扶貧開發的新思路和新模式，全面加大融資支持力度。

　　二是完善制度建設，不斷拓寬融資渠道。國開行先后出臺了《關于貫徹中央扶貧開發工作會議精神支持扶貧開發事業大發展的實施意見》等一系列制度文件，組織編寫了《開發銀行扶貧開發工作手冊》，實現全行扶貧開發工作的制度化、標準化和規范化。在每年年初都單列扶貧開發貸款規模，將支持貧困地區重點領域和重點項目建設作為全行有限支持重點，保持扶貧開發貸款逐年穩步遞增。國開行充分發揮開發性金融導向作用，創新金融產品，與小額貸款公司、保險公司等各類機構大力合作，引導社會資金不斷加大投入，凝聚起共促扶貧開發的巨大合力。在全國范圍內發放農村危舊房改造貸款1470億元，超過200萬戶貧困群眾居住條件得到改善。

　　三是創新產業扶貧模式，豐富精準扶貧支持手段。國開行秉持精準扶貧的理念，探索形成了“貴州扶貧小額農貸”、“甘肅雙聯扶貧貸款”等精準扶貧新模式，并且按照“一縣一策、一戶一式”的思路設計金融產品和服務方式，不斷增強貧困地區、貧困農戶的自我發展能力。國開行與一批龍頭企業合作，構造“龍頭企業+合作機構+農戶”的合作體系，即龍頭企業通過建立農民合作社、訂單訂收等方式組織農戶生產，建設優質原材料基地，由國開行對龍頭企業提供貸款支持，以解決單一農戶承貸能力、營銷能力、抗風險能力不足的問題。云南分行通過“統貸平臺+農業龍頭企業(或農民專業合作社)+農戶”的模式，多渠道支持云南當地農業產業化龍頭企業發展。該模式把原來分散的農民個體信用整合成信用聯合體，解決農民因抵押不足、信用單一、貸后監管難而導致的“貸款難”問題。在國開行云南分行的大力支持下，德宏后谷咖啡有限公司、德宏遮放貢米集團有限公司等一批民營企業茁壯成長，帶動了一大批基層農民脫貧致富。

　　四是強化融智服務，提升扶貧工作精準性和科學性。國開行不斷加大教育扶貧力度，以“扶智”的方式幫助貧困地區干部群眾提升脫貧工作本領。舉辦“扶貧開發地方干部培訓班”，累計為73個貧困縣的155名干部進行培訓;2014年新增受理國家級貧困縣助學貸款45億元，支持貧困學生77萬人;同時，在廣西、安徽等省實施扶貧獎學金項目，累計提供扶貧獎學金870萬元，資助品學兼優的貧困學生7774名。與西部人才開發基金會和北京師范大學合作開展“彩燭工程”，累計為來自四川、貴州、重慶等地的465名貧困鄉村小學校長開展綜合素質培訓，促進西部地區基礎教育發展。

　　三、創新助學貸款，促進貧困學生享受教育公平

　　為了解決寒門學子上大學難問題，我國從1999年開始試點助學貸款制度。但由于違約率高等原因，商業銀行紛紛退出，助學貸款制度一度陷入困境。在這種困難局面下，國開行挺身而出，率先打破困局，從根本上改變了助學貸款的困難局面。

　　2005年初，河南助學貸款招標工作流標，國開行河南分行主動請纓，把融資優勢和政府組織協調優勢相結合，采用“批發方式”開展零售業務，當年即發放助學貸款近2億元，超過各家金融機構歷年在河南省發放助學貸款的總和。10年來，國開行一直是河南省內唯一開展助學貸款的金融機構，助學貸款已覆蓋河南省118所高校、152個縣區，在河南累計發放助學貸款48.3億元，受助學生達102萬人次。

　　從2007年開始，國開行在財政部、教育部等部門支持下創新推出生源地貸款。當年8月，財政部、教育部、國開行在湖北、黑龍江、江蘇、陜西、甘肅、重慶等6省市聯合開展生源地貸款業務的試點。并在第二年推廣到全國絕大部分省市。這種貸款是向符合條件的家庭經濟困難的普通高校新生和在校生發放的，學生和家長(或其他法定監護人)向學生入學戶籍所在縣(市區)的學生資助管理中心或金融機構申請辦理，不需要擔保和抵押，學生和家長(或其他法定監護人)為共同借款人，共同承擔還款責任。生源地貸款破解了原來的國家助學貸款模式的不少問題，深受高校和學生們歡迎。自開辦助學貸款業務以來，國開行經過不斷探索、完善，開創出獨具開發性金融特色的助學貸款業務模式。目前，國開行助學貸款快速推向全國，已經覆蓋26個省(市、自治區)、1960個縣(區)、2782所高校，縣區覆蓋率68%，高校覆蓋率98%。截至2014年底，國開行累計發放助學貸款692億元，累計支持學生達到1239萬人次，滿足了全國90%的助學貸款需求。

　　近年來高校畢業生的就業形勢不容樂觀，也對學生畢業后的還款能力造成影響。為更好地幫助貸款的大學生增強自身造血功能，國開行積極發揮自身優勢，按照金融社會化的理念，為寒門學子創造就業平臺，為助學貸款畢業生提供全方位的金融服務。例如，2013年4月，國開行河南分行聯合河南省教育廳、人社廳舉辦困難學生專場招聘會，有361家企業受邀參加此次招聘會，提供工作崗位約1.2萬個，3萬余名困難學生投遞簡歷，有力地促進了困難學生特別是助學貸款學生的就業。

　　四、全力支持棚戶區改造，改善民生

　　棚戶區改造是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是一項惠及千家萬戶、造福子孫后代的民生工程，也是推進基本公共服務均等化的重要舉措。國開行多年來加強與各級政府的合作，全力持續支持棚戶區改造工程。從2005年支持遼寧棚改開始，國開行就一直探索支持保障性住房建設的模式和路徑。經過多年探索，已基本形成了政府主導、政策保障和市場運作相結合的棚改模式。2011年以來，國開行連續三年保障性安居工程貸款余額新增超千億元，同業占比60%以上。截至2015年5月8日，國開行累計發放棚改貸款10033億元，貸款余額8087億元，支持了全國31個省(區、市)的棚戶區改造。僅前4個多月新增棚改貸款1992億元，涉及總建筑面積約11.2億平方米，惠及居民近1137萬戶，成為全國支持棚戶區改造的主力銀行。

　　一是結合項目特點和地區實際，為棚戶區量身定制融資方案。國開行不斷推動地方政府結合當地實際，合理界定城市棚戶區具體改造范圍，重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造，優先改造連片規模較大、住房條件困難、安全隱患嚴重、群眾要求迫切的棚戶區。針對吉林省白城市棚改存在拆遷難、拆遷貴、矛盾多、回遷難等問題，國開行積極配合白城市政府創新研究異地集中安置的“先建后拆”模式，協助白城市政府完成了安置地塊的調整工作。在包頭市北梁棚戶區改造項目中，針對改造中“拆遷難、拆遷慢”問題，國開行首創“購買、建設相結合，優先支持購買安置房，快速啟動棚改工作”的融資支持模式，一舉破解了困擾北梁棚戶區改造多年的難題。

　　二是加強金融創新，發揮綜合金融優勢。在棚戶區改造過程中，國開行創造性地發揮“投貸債租證”綜合金融優勢和資金引領作用，從棚改項目的規劃、宣介、開發、評審等前端環節切入，科學設計綜合金融服務方案，積極推動發行企業債、項目收益債，擴大“債貸組合”范圍，探索棚改資產證券化等，拓寬棚改項目籌資渠道。截至2014年底，國開行已發行“債貸組合”債券9只、募集資金共計133億元。此外，國開行研究創新棚改投融資機制，探索開展PPP、政府購買服務、資產證券化、項目收益債等投融資模式;通過“債貸組合”債券、棚改中票、私募債券，創新差異利率銀團貸款模式，引入保險資金等方式，加大引導社會資金投入。

　　三是始終以居民利益為根本出發點和落腳點，并通過制度建設加以保障。國開行通過“輸入—輸出”機制設計，確保房屋質量。在輸入端，明確要求安置房為“五證齊全”的保障性住房，且價格不高于經濟適用房價格區間上限。在輸出端，對政府、借款人、開發商三方權利義務嚴格約定，確保借款人所收購房屋用于安置棚戶區居民，切實保障棚改居民利益。在安置區提供配套服務的同時，對生產加工區等產業類區域進行前期規劃布局，積極引入企業，確保居民搬得出，不回流。對于騰空的土地，政府將統一整理為熟地后用于工業園區建設，強化產業對就業的支撐，推動產城融合發展。

　　五、國開行支持公共服務均等化的啟示

　　一是國開行在改革創新中，要始終堅持國有獨資銀行的性質。國開行作為一家國有獨資銀行的政策性銀行，對于促進基本公共服務均等化發揮了重要作用。在調研中我們發現，一些國有銀行進行市場化改革后，盡管提高了金融的效率，但往往因過分追求經濟利益，對棚戶區改造、助學貸款這些經濟效益低的項目并沒有積極性，使得這些民生項目陷入困境。正是由于國開行挺身而出，發揮開發性金融的優勢和作用，最終破解了資金難題。因此，中國作為社會主義國家，必須有自己的國有獨資銀行。國開行作為國家政策性銀行，在今后的改革創新中要始終堅持國有獨資銀行的性質，否則就失去了它存在的意義。

　　二是推進公共服務均等化要高度重視銀政合作。開發性金融作為政策性金融，與地方政府的工作有著密切的關系。各地經濟社會發展的熱點和難點問題，都是國開行工作的重點。國開行要發揮開發性金融的先鋒作用，打通融資渠道，支持地方政府實現發展目標，促進形成政府與金融的良性互動。

　　三是必須緊扣國家重點戰略，對基本公共服務進行開發性金融支持。國開行對基本公共服務的金融支持，必須結合國家重大發展戰略進行。無論是城鎮化、扶貧開發還是助學貸款、棚戶區改造，國開行都是圍繞著國家戰略進行的。當前，國家正在大力實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶建設等三大重大戰略。今后幾年，國開行可結合這三大戰略，推進對基本公共服務均等化的支持。

　　四是必須不斷創新金融服務模式，提高開發性金融支持基本公共服務均等化的能力。從我們調研的情況可以看到，凡是基本公共服務均等化搞得好的項目，都根據實際情況進行了金融服務模式的創新。隨著經濟和金融開放程度不斷提高，金融需求更趨多元化、多樣化，金融業面臨的競爭也更加激烈，防范風險的要求更高，迫切需要加快金融創新。即使已經比較成熟的一些公共服務項目，也需要通過創新，提高服務水平。

　　五是必須充分發揮金融導向作用，吸引各方資金投入基本公共服務項目。在推進基本公共服務項目中，國開行不能單打獨斗，而是要充分發揮金融導向作用和財政資金杠桿作用，創新金融產品，引導社會資金不斷加大對基本公共服務項目的投入。要把開發性金融與社會資本相結合，促進社會資本有利可圖。要堅持市場化運作，在開發性金融資金帶動下，推動政府搭建專業高效和規范的投融資平臺和運營平臺，爭取市場化融資支持，吸納和帶動各類社會資本投入保障性住房建設和運營，有效提高基本公共服務的效率和水平。

　　(課題組成員：李菱、吳強、朱繼東、朱安東、狄英娜;執筆人：吳強;來源：《紅旗文稿》)

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