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 　　文/丁元竹

　　最近，交通運輸部就出租汽車改革和網絡預約出租汽車建設兩個文件，即《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)，分別向全社會征求意見，為期一個月。這種做法反映了在這個涉及居民公共利益的小行業問題上，交通部的謹慎和認真的態度，可圈可點。科學決策、民主決策是政府實現治理目標的關鍵。

　　目前，我國有134萬臺出租車和260萬左右出租車司機。2015年以來，因互聯網“專車”大量投運，一些地方出現了出租車罷運事件，引起媒體和社會各界的高度關注。2015年8月10日，武漢市等地部分出租汽車通過罷運、集體“散步”等方式，向當地政府施加壓力，要求政府干預互聯網“專車”。從媒體輿情看，大部分網民并不同情和支持武漢出租汽車駕駛員的行動。出租汽車行業的改革創新已經刻不容緩。為此，利用暑期，我們對幾個城市的居民出行情況進行了實地研究，對出租汽車形成了一些新認識。

　　當前出租汽車的根本問題

　　當前中國出租汽車的根本問題是出租汽車駕駛員的收入持續下降導致其在社會中的相對地位越來越低，以及由此引發了各地不斷出現的出租汽車罷運事件、駕駛員的抱怨和不滿情緒。

　　造成這種狀況的根本原因在于現行出租汽車管理體制與經營體制不能夠適應城鎮居民日益增長和豐富多彩的出行需求。現行管理體制與經營體制主要包括出租汽車政策制定體制機制、出租汽車經營權體制、總量控制模式、定價機制、駕駛員的身份等;城鎮居民日益增長和豐富多彩的出行需求通過各地快速發展打車軟件平臺，互聯網“專車”、黑車、三輪車、摩托車等交通工具在各地的廣泛使用表現出來。換一個角度看，打車軟件平臺、互聯網“專車”、黑車、三輪車、摩托車的出現和發展只是因為它們能夠滿足出租汽車難以滿足的城鎮居民日益增長和豐富多彩的出行需求。

　　從2015年夏季對幾個城市出租汽車駕駛員的訪談中感覺到，出租汽車經營權的地位在出租汽車行業正在逐步下降，主要表現為，一是各地出租汽車經營權的價格在下降，感覺不出以往的強勁勢頭，至少是穩中有降。二是駕駛員對于經營權的興趣在降低，許多駕駛員表示，自己不會購買經營權，因為它將來的不確定性太大，怕買了以后虧本。三是一些地區的出租車經營權的價格實際上在下降，如山東省某市，從過去的60萬元，下降到目前的50萬至45萬元。四是一些出租汽車駕駛員已經離開出租汽車行業，在悄悄地進行新的職業選擇。正如在前面已經分析過的，眼下對于這個行業沖擊的因素并不僅僅是各種打車軟件。在貴州某城市，交通擁堵導致出租汽車開不起來，也是一些出租汽車駕駛員萌生去意的原因之一。可以說，傳統意義上的出租汽車行業正面臨著全面的發展危機。

　　各地出現的打車軟件以及由此支撐的“專車”被廣大市民使用，還有其他交通工具，諸如黑車、三輪車、摩托車，它們能夠得以生存和發展，是公共選擇的結果。而且，公共選擇因為各地的情況不同而又有所不同。貴州遵義是因為堵車，打車軟件不能保證約租“專車”按時到達而逐步被淘汰。各地圍繞出租汽車以外的交通工具和出行方式的公共討論，諸如，武漢市民一邊倒支持互聯網“專車”和譴責該市出租汽車在8月10日的停運行為，以及貴州一些城市在公共輿論上研討“拼車”的合理性與非法性，等等，表明在社會輿論上，出租汽車開始失去其輿論優勢和社會同情。

　　出租汽車管理體制的癥結

　　在分析各地出租汽車和其它各種出行工具的過程中，要區分哪些消費是人為誘導的，與人們的真正欲望和需要無關，這是判斷經濟和社會健康的基本標準之一。從傳統意義上人的需求來說，衣、食、住、行是最基本的。衣、食、住在各個國家和民族表現出巨大的文化差異和地域差異，這已經不言而喻。“行”作為人的基本需求之一，應該具有什么樣的特點，尤其是作為日常生活的出行，需要從當地人民的生活環境和歷史去理解，不能一概而論，尤其是像在中國這樣一個地域廣闊、人口眾多、地貌復雜的國家。

　　事實上，中央領導同志2015年初對出租汽車行業存在的問題作出批示至今已經有9個月，交通運輸部門一直在馬不停蹄地征求各界對《關于進一步深化改革促進出租汽車行業健康發展的指導意見》等文件的意見。各界意見不一，難以統一認識，根本原因除了出租汽車行業的復雜性外，還在于這9個月期間，形勢正在發生一系列的新變化，表現在，一是打車軟件在一些城市得到居民的歡迎和支持，社會輿論朝著有利于互聯網“專車”的方向發展，原有的社會氛圍正在發生變化。二是原來堅如磐石的出租車行業也因為互聯網的沖擊在發生松動。在這樣的背景下，交通運輸部門又在思考與出租汽車關聯的互聯網“專車”規范化管理問題。一個問題分成兩個方面進行管理，就需要頂層設計，全盤統籌，增加了決策的難度。加上，中西部地區和中小城市出租汽車遭受的沖擊根本不是來自互聯網“專車”，而是來自城市的交通擁堵、黑車、三輪車和黑摩托車，就更加增強了問題解決的復雜性。

　　交通部門對于出租汽車治理的單一目標如何與地方政府的多元目標統一起來，是實現交通部門出租汽車發展改革目標的關鍵。交通部門通過國務院或者國務院辦公廳頒布出租汽車改革辦法，把政策的實施主體定位在地方政府，而不是地方的交通運輸管理部門。按照現行體制，這種方式有力于引起地方政府領導的高度重視，但是地方政府考慮問題與中央政府一個專業部門考慮問題往往不是一致的。地方政府除了考慮中央單一部門的目標外，更要考慮地方的綜合發展目標。以我們在某市調研為例，該市三輪車擴展迅速，超出了該市出租車的30倍，面對出租汽車駕駛員的問責，地方政府領導答復：他們(指三輪車駕駛員)也要吃飯嘛!在這個意義上，把出租汽車的管理權限交給地方政府可能更切合實際。在各地的調研中發現，對于黑車、三輪車、黑摩托車打擊力度不夠，不僅僅是一個政策執行力度不夠的問題，還涉及到各個部門之間的職責掣肘，地方主官不可能不顧及這些綜合因素。在執行類似由國務院或國務院辦公廳頒發的部門文件過程中，已經有黑車、三輪車和黑摩托車的城市必然也要考慮這些黑車、三輪車和黑摩托車的駕駛員們的生計、家庭，乃至所轄區域的社會穩定問題。在協調多元目標的過程中，中央單一部門的政策效果在地方政府的綜合考慮中往往被稀釋，很難達到其預期的目標和效果。

　　所謂“中梗阻”也好，“政令不出中南海”也好，其中隱含了大量的體制機制因素。要在中央層面上建立部門之間的綜合決策機制，形成各個利益相關部門積極參與、討論、糾偏、證偽的決策過程。

　　這里提出一個“城市交通模式”概念，以修正“城市公共交通體系”和“城市綜合運輸體系”這兩個概念。“城市交通模式”不是一個理想狀態下的交通模式，而是各個地區在既定的歷史條件下形成的、目前正在運行的交通運輸模式。例如，某直轄市的公共交通+軌道交通+69000輛出租汽車+黑車(據說10萬輛)+互聯網“專車”(據說30萬輛);山東某地級市的公共交通+1300多輛出租汽車+黑車+三輪車(據說有3萬輛);貴州某市的公共交通+出租汽車(8000多輛)+黑車+黑摩托車;貴州另一城市的公共交通+出租汽車(3000多輛)+黑車+黑摩托車，凡此種種，構成了這些城市現實中的客運服務體系。這些服務體系的形成與其歷史、文化、地域、地理、地貌等因素渾然一體。政策制定不能不考量這些因素。

　　出租汽車體制改革和創新必須尊重歷史現實。歷史從哪里開始，邏輯也就應當從哪里開始。基于這樣的歷史和現實，如何改革創新，確實需要智慧。現在看來，出租汽車的發展走到這一步，從單一問題出發已經很難推進了，必須具有頂層設計和綜合思維，才能步出困境。

　　新形勢下解決出租汽車問題的基本思路

　　互聯網+出租車是大勢所趨，出租車司機和管理部門要主動適應這一變革。互聯網“專車”的核心是把乘客與司機通過互聯網打車平臺直接聯結，提高了出租車、專車的配置和運行效率，減少了車輛空駛和乘客等候，在信息技術的支撐下，實現了出行要求與供給的直接對接。這種變革順應了互聯網時代的要求，得到社會的歡迎和認可，勢成必然，難以改變。無論是出租車司機還是管理部門都必須認清形勢，主動適應這一新變革。

　　要充分認識當前出租汽車行業面臨的新形勢。一是面對人民群眾對于公共出行多樣化的需求，出租汽車行業的抱怨和過激行為已經開始不再站在道德的制高點上。這種社會氛圍為進一步深化出租汽車行業改革創造了一個良好的社會環境。出租汽車行業面臨如此復雜的局面，需要耐心和定力，需要一個過程。“但解決問題，不會一蹴而就。要解決問題，就必須專心致志地工作，這樣才能慢慢增進人們的理解(也包括自己的理解)，密切彼此間的關系，同時建立支援系統，獲得替代性制度。這樣才能達到目的。”(美國諾姆·喬姆斯基：《世界秩序的秘密》，譯林出版社，2015年，第361頁)二是各地出現的不同形式的、滿足城鎮居民日益增長和豐富多彩的出行需求的交通工具表明，要避免一刀切的決策模式，這是解決好當前出租汽車問題的關鍵。三是原有的個體經營權以及私人擁有的經營權體制可以通過來自行業之外的各種交通工具的發展擴張逐步稀釋，最終讓其壽終正寢。在建立和完善統一的社會保障體系前提下，推動出租汽車司機走向其他行業，包括新型的預約出租汽車行業。

　　解決好當前出租汽車問題的基本思路，一是通過互聯網“專車”和打車軟件等各種現存的城市交通運輸工具稀釋出租汽車經營權，打破行業壟斷，使其逐步淡出市場。這需要一個過程，也需要時間，更需要社會的認同，需要各級政府和全社會在實踐中逐步達成共識，形成一個有利于出租汽車行業改革的社會環境。二是中央政府及其主管部門要在穩步加快出租汽車改革和大力發展互聯網預約“專車”的基本思路下統一考慮新形勢下的城市交通發展模式，尤其是通過制定環境、市容、公共安全、居民出行便利等標準，給地方政府以更大的自主權，使其在綜合考慮地方城市發展規劃、經濟增長、社會穩定、居民滿意等因素中，逐步建立起符合本地實際的城市交通模式。三是建立城市居民出行滿意度指標體系，把城市居民出行納入城市發展和居民生活質量評價指標體系，用以考核城市發展水平、城市居民生活品質和城市社會治理程度。可以考慮建立類似遵義有關“拼車”的公共政策平臺，通過居民參與提升公共交通水平，規范城市交通發展，提高居民對自己出行的滿意度。