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       養老金待遇連年提高和人口老齡化正在使中國養老保險制度“隱形債務”加速顯性化。

由于養老保險基金統籌層次非常低，雖然成立了省級調劑金制度，但對于一些欠發達地區，尤其是勞動力輸出地區，養老金支出的壓力非常大，必須靠財政轉移支付才能“保發放”。本報近日報道了這一情況之后，引發了民眾對于財政增速下滑之下養老金問題的關注。

人社部新聞發言人李忠20日在回應部分省份養老金發放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高于繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。

《第一財經日報》記者查閱歷年統計公報得知，自2002年至2014年，各級財政補貼基本養老保險基金已經超過了2萬億元，其中中央財政占主要部分。

李忠表示，從養老保險基金收入支出情況看，今年前10個月，全國基金總收入超過總支出2100多億元，絕大多數省份基金累計結余額都超過8個月以上的基金支付額，基金運行總體平穩，能夠確保當期養老保險待遇支付。

13年財政補貼養老金超2萬億

李忠在20日表示，目前養老保險基金籌資渠道中，財政補助是一個重要的方面。對于少數歷史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業基地省份，國家將繼續加大中央財政補助力度。

自1995年“統賬結合”的養老金制度地方試行、1997年全國統一實行以來，政府一直試圖用維持高費率和設立過渡性養老金這兩種“體制內消化”的方法來償還轉制成本。從目前養老金收支不平衡的趨勢來看，留給這種辦法的空間已經不多了。

雖然全國有22個省份當期征繳收入不足以支付當期支出，但不會直接影響到養老金的當期發放，其原因在于財政補助是養老金的法定籌資渠道，征繳收入必須加上各級財政補助，養老金的收支才能保持平衡。

人社部從2002年開始在年度的統計公報中單列各級財政對城鎮職工基本養老保險基金補助情況。統計公報顯示，2002年中央財政補助為408.2億，到2014年，各級財政補貼基本養老保險基金已經達到3548億元。

《第一財經日報》根據統計公報公布的數據計算，從2002到2014年這13年間，各級財政的補助養老金金額達到了20748億元。

從補助金額增長的情況來看，從400億元到2000億元用了9年，2011年突破2000億（2272億元）后，2013年就突破了3000億元（3019億元元）。根據財政部公布的《2015年全國社會保險基金預算情況》，今年預算的財政補助為3671.2億元。

從財政補貼的結構來看，中央財政是絕對主力。根據人社部社會保險事業管理中心今年7月公布的《中國社會保險年度發展報告》（下稱《報告》），2009年以來，中央財政占整個企業養老保險基金總收入比重保持在12％～13%，地方財政占比為1%到3%。

從報告公布的數據來看，與中央財政補助大幅增加不同，地方財政對養老金的補助呈現小幅下降的趨勢，2009年為318億元，2014年降為282億元。

報告顯示，2014年，企業養老保險地方補助為282億元，占總收入1.2%，地方財政投入在10億元以上的有重慶、上海、遼寧、天津、江蘇、湖北、湖南七個省份。

財政部部長樓繼偉近日表示，下一步要豐富社會保險基金收入來源渠道，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，此外，還要劃轉部分國有資本充實社保基金。

“自求平衡”與“財政托底”

一邊是中央財政對養老金補助大幅增加——從2011年2272億元到2014年3548億元；一邊是當期收支不平衡的省份從2011年12個增加到了2014年22個。這種情況，讓在新常態下增速已回落到個位數的各級財政頗感壓力。

政府相關部門和業內學者已預料到了養老保險制度會走到如今兩難的局面。十八屆屆三中全會決定顯示，精算平衡寫入了文件中，財政部門希望未來養老保險改革后能夠減少對于財政的依賴，實現自求平衡。

樓繼偉在解讀“十三五”規劃建議的文章中也提出，下一步進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩定運行。

從人社部官員近期的公開表態看，財政承擔責任被認為是養老保險基金實現收支平衡的關鍵因素。由于“統賬結合”制度建立之初，政府沒有償還轉制成本，養老保險基金從一開始就面臨著“十個杯子九個蓋”的局面。

人社部部長尹蔚民近日也公開表示，健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度。社會保障要體現公平，財政負有重要的責任。

人社部社會保險研究所所長金維剛在人社部官網上撰文表示，在企業職工養老保險制度改革之后，原先由單位向改革前已經退休的人員發放的退休費轉為由新建立的企業職工基本養老保險基金來支付。同時，對于改革前參加工作、改革后退休的人員在改革前的連續工齡視同繳費年限。

“上述政策實質上是將過去企業和職工沒有繳納的養老保險費所產生的隱性債務或轉制成本，轉化為由改革后建立的基本養老保險基金來承擔。”金維剛寫道。

從“暗補”到“明債明還”

“統賬結合”制度建立之初，這種應對轉型成本的方式被稱為“體制內消化”。

一位參與制度設計的人士稱，當初選擇“統賬結合”制度模式時曾經充分考慮過轉制成本的問題，并提出三種償還模式：一是完全由財政負擔；二是劃撥部分國有資產；三是體制消化。鑒于當時的財政狀況不佳，劃撥國有資產在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式，通過高費率來增加基金收入和過渡性養老金對個人空賬進行補償。

從目前養老保險基金運行的情況來看，這種“體制內消化”的模式已經遭遇了前所未有的困難。

早在2008年，在國家有關部門支持下，中國人民大學教授鄭功成與全國200多位專家教授和200多位各級官員共同參與完成了《中國社會保障改革與發展戰略》（下稱《戰略》）。當時，他們已經提出，轉制成本是制約我國基本養老保險改革與健康發展的瓶頸。

《戰略》稱，在確保養老金發放的前提下，轉制成本沒有顯性化，但卻給國家財政帶來了長期的隱形壓力，雖然現階段各級財政對養老保險基金有一定程度的補貼，客觀上化解了一部分轉制成本，但沒有在性質和目的上給予明確，是一種“暗補”而不是“明補”。

中國人民大學公共管理教授李珍認為，雖然財政從2000年就開始由少到多補貼養老保險制度，但是轉制成本已然是一筆糊涂賬，沒有人說得清這筆補貼是不是足夠履行政府的義務。

李珍建議，應盡快明確政府對經濟體制轉型引起的養老成本的責任，計算政府責任總量并建立償付的機制，“明債明還”。

《戰略》建議，盡快明確財政資金對消化轉制成本的責任，使財政補助從暗補變為明補，同時利用國有資產收益來拓寬化解渠道。