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　　陳錫文 中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任

　　“發揮市場供求在價格形成中的基礎作用，政府在市場之外給予農民以必要的補貼。”

　　從統計數字來看，中國糧食生產自2004年以來呈逐年上升態勢。根據中國的統計口徑，中國糧食（包括大豆和薯類在內）總產量從2003年的4.3億噸增長到2014年的6.07億噸，增長了42%。2015年糧食產量有望繼續增加。單純從統計數字來看，中國糧食產量持續增加，農民收入也在增加。

　　當前中國糧食供求狀況

　　但是，值得關注的是，在國內產量不斷增長的同時，糧食進口數量也在逐年增加。2014年，中國進口糧食（包括大豆）總量達1.04億噸。截至2015年10月，今年糧食進口量已達1.03億，基本與去年全年的進口總量相當。雖然2015年進口的糧食總量比2014年同期明顯增加，但是進口的總金額比2014年下降，這表明國際糧食價格仍呈下跌趨勢。當前，中國國內糧食產量增加，但糧食進口量卻在增長，致使社會庫存量增長。之所以出現這種情況，一是因為國內糧食的生產結構存在矛盾，如大豆對國際市場的依賴度已超過了80%；二是因為中國的農業尤其是糧食等大宗農產品缺乏國際競爭力。由于自然稟賦的原因，中國耕地面積有限，農戶數量巨大。目前，中國擁有約1.3億公頃的耕地，而承包土地的農戶達到2.3億，平均每個農戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的農業生產方式，使中國農業在提高國際競爭力方面遇到很大困難。近些年中國的糧食產量雖然在增長，但是生產成本也不斷提高，推動了國內糧價逐步上漲，甚至超過國際市場的價格，導致更多來自國際市場的糧食進入了中國。

　　從今年1-9月份的價格來看，中國國內批發市場的小麥、玉米、大米平均價格分別比進口到岸完稅后的成本價高36.6%、50.6%、41.6%。國內糧食價格高于國際糧食價格，除了國內生產成本高之外，其他原因也不可忽視。一是自2011、2012年以來國際糧價大幅度下跌。二是人民幣匯率堅挺，對美元的匯率不斷上升，這意味著以美元計價的糧食進入中國市場后的價格會不斷下降。三是最近兩三年國際能源市場價格暴跌，并引起國際海運價格暴跌。從美國墨西哥灣新奧爾良運到中國廣東黃埔港的糧食散運價格，2008年是135—138美元/噸，現在已經降到只有35美元/噸，意味著每噸糧食運到中國的價格要下降600多元人民幣。

　　中國糧食政策的調整思路

　　在國際糧食價格大幅低于國內糧食價格、糧食進口逐年增加的復雜情況下，政府該如何進行糧食政策的適度調整，需要對國內外的糧食供求關系進行綜合分析。個人認為，當前國際市場糧食、能源價格處于低水平的狀態并不會是一種常態。因為當前的國際低糧價，已經使一些出口大國的農場主感受到了很大壓力，有的甚至已經面臨虧損邊緣。幾個石油出口大國財政也難以為繼，開始使用以前儲備下來的資金。所以，國際能源價格和國際糧價并非從此就是這樣的常態了。當然，具體恢復程度還要結合全球經濟的復蘇情況作進一步分析。但是，這些年來由中國政府制定的糧食價格明顯高于國際市場，是一個基本事實；現在中國的糧食以自己的產量加上進口和庫存已明顯供過于求，這也是一個基本事實。

　　針對上述兩個基本事實，中國政府從2014年開始對主要農產品價格形成機制、補貼政策、收儲方面的政策進行了適度調整。例如，去年在新疆和東北三省、內蒙古東部地區開始實行棉花和大豆的目標價格改革。今年9月18日，有關部門公布了中國東北地區的玉米臨時收儲價格，為2000元/噸，與去年相比有明顯下降。去年在東北地區實行的玉米臨時收儲價平均在1.12元/斤，遼寧是1.13元/斤，吉林是1.12元/斤，黑龍江是1.1元/斤，今年都是1元/斤。2014年，政府在東北三省和內蒙古收購的玉米大約是8300萬噸，與去年的價格相比今年每噸要降價240元，相當于東北地區今年農民種植玉米的收入要減少人民幣200億元。農民對此當然有意見，但也了解目前2000元/噸的臨儲價格仍然明顯高于國際市場，所以各方面目前都很關注下一步糧食政策的調整。

　　從各方面形成的基本共識來看，政府連續12年實行最低收購價格、臨時收儲價格的政策，已經基本實現了刺激糧食增產、帶動農民增收的目標。中國糧食政策到了需要調整的時候了，但要使中國數量龐大的農民的利益受到太大傷害，這確實是一個比較困難的選擇。

　　目前，糧食政策調整的基本思路是：發揮市場供求在價格形成中的基礎作用，政府在市場之外給予農民必要的補貼。在糧食產量增長、進口增長、龐大庫存增長的情況下，如果按照高價格進庫、低價格出庫，必然會帶來巨額的財務虧損。因此，糧食政策調整要綜合各方面因素統籌考慮。同時，還要看到中國進口糧食的最重要部分是大豆，占比超過70%，無論如何改革，中國需要進口7000萬噸以上大豆的格局在相當長時間內無法改變。因為，按照中國的畝產水平，種植7000多萬噸大豆，至少需要5億多畝（即3400萬公頃）的播種面積，中國不可能有這么多的耕地來種大豆。因此，中國需要繼續進口大豆。除此之外，三大谷物、大麥、高粱、DDGS（酒糟蛋白飼料）以及薯類等合計進口量去年已超過3000萬噸。因此，糧食進口給國內生產帶來的壓力，實際上是大豆以外糧食進口的增加，這是個結構性問題。

　　說中國糧價比國際市場高，指的是在關稅配額內進口的糧食才有這樣大的差距。但是中國在加入WTO時承諾的關稅配額數量是有限的，小麥963.6萬噸/年，玉米720萬噸/年，大米532萬噸/年。從關稅配額內進口的情況來看，去年只進口了250多萬噸小麥、250多萬噸玉米、300多萬噸大米，合計為818萬噸，僅占到關稅配額數量的40%左右。對這部分進口糧食只征收1%的關稅，所以價格才比國內的價格低很多。

　　中國加入WTO時，承諾三大谷物進口量如超過關稅配額數量之后，將采用正常關稅，即65%的稅率。超過關稅配額數量之后，國際市場的三大谷物目前是無法進入中國市場的。但是，在近兩年的國際貿易中，存在以進口玉米替代品來避開關稅配額的現象。進口大麥、高粱、DDGS、木薯等以替代玉米，使得國內玉米的銷售受到沖擊，出現滯銷積壓，這是中國糧食市場當前面臨的突出問題。因此，對于中國政府和農民來而言，需要考慮的問題是采取何種措施調節國內的糧食價格，以抑制玉米替代品進口的任意增長。

　　應把國內糧價回歸到與國際市場糧食價格相近的水平。這樣有利于抑制糧食進口、減少國內糧食庫存量、恢復國內糧食的市場流通。而對于農民的收益損失，政府可以采取WTO所允許的綠箱補貼政策給予彌補，這種補貼與糧食產量、糧食價格脫鉤。

　　政策調整要考慮農民利益及對國際市場的影響

　　當然，上面所述是目前調整糧食政策的初步思路，在具體實施過程中也會面臨很多困難。具體來講，從生產總量上看，中國糧食（不包括大豆和薯類）總產量超過5億噸，全球第一。但對于中國政府而言，調整糧食政策除了需要考慮保障糧食安全之外，還要考慮到仍居住在農村的六億多農民的生存與發展。因此，中國的糧食政策，不僅僅是一個單純的產業政策，更是關系到六億農民生存發展的重大經濟社會政策。中國在確保國家糧食安全方面既有信心，也有憂慮。歷史教訓告訴我們，如果農業政策不當，損害了農民利益，會導致糧食產量的持續下降。

　　自1978年中國實行改革開放的37年來，中國的糧食產量出現過兩次大幅度的波動。第一次是1984年前后。從改革開放初期1979年以后，糧食產量連續六年以5%左右的速度增長，一直到1984年，糧食產量第一次超過了8000億斤（4億噸以上）。政府調整了糧食政策，但是農民沒有接受，于是糧食產量連續四年下降，直到1989年糧食產量才恢復到五年前的水平。第二次是20世紀90年代末。1998年中國的糧食產量創造了20世紀的最高水平，達到了5.123億噸。但從1999年開始，糧食產量開始下降，一直降到2003年的4.3億噸。然后在一系列政策刺激下，糧食產量從2004年開始回升，直到2008年才超過1998年。糧食產量的“一個下坡、一個上坡”，恢復之路一共走了十年。

　　所以，從歷史經驗來看，中國政府調整糧食政策要特別謹慎，糧食的價格形成機制、對農民的補貼政策和糧食的收儲政策改革要充分考慮農民利益、避免再次出現糧食產量的大幅度下降。

　　同時，中國作為糧食生產第一大國與重要的糧食進口國，糧食政策的調整還會對國際糧食市場產生巨大影響。中國目前每年從國際市場進口的糧食（谷物+大豆+薯類）超過一億噸，是全球最大的糧食買主，其糧食政策的變化對全球糧食市場將產生較大影響。尤其是2008年全球金融危機爆發以來，全球經濟增長的舊動力結構被打破，新動力結構尚未形成。目前這種在能源、礦產資源、糧食等領域進行著的不計成本的惡性競爭，是不可持續的。

　　綜合國內外各方面因素，中國政府下一步的糧食政策為適當調減當期的產量，但將著力保持生產能力的穩定和提升。在剛剛通過的“十三五”規劃建議中提出了一些政策，例如，實行輪作休耕的試點、實行“藏糧于地、藏糧于技”的戰略等，這實際上發出了一定程度上適當調整近期糧食產量的信號。但作為擁有13.7億人口的大國，中國一定要堅持依靠自身能力來保障糧食安全的國策。在“十三五”規劃建議中，仍然強調谷物基本供給，口糧絕對安全。中國人的口糧，基本上是小麥和稻米，這個大的政策不會有大的調整。除口糧之外的其他需求，將更多地依靠國際市場來調節，這將是一個長遠的方針。在一定意義上講，中國糧食供求關系的長期穩定，也有利于保障全球的糧食安全。中國在調整糧食政策時也要對全球糧食市場持負責任的態度，統籌國內和國際糧食市場，尋求國內糧食生產和適度進口之間的最佳結合點。

　　（來源：中國經濟報告）

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