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李樹啟顧保國：監管問責機制要跟上金融開放的步伐

點擊：作者：李樹啟顧保國來源：求是雜志社發布時間:2018-08-19 08:48:25

金融監管

開放帶來進步，同時也帶來風險挑戰，金融開放的底線是不發生系統性金融風險。防范和化解金融風險是金融監管的職責和使命，金融監管的水平和措施直接決定了金融開放的程度和進程。習近平總書記曾經指出，擴大金融業對外開放，金融監管能力必須跟得上，要在加強監管中不斷提高開放水平。問責是夯實責任擔當機制的利器。只有完善監管問責機制，才能更好地落實監管職責，提升監管效能，有效防控金融風險，助力金融開放新格局。

一、著力完善金融監管問責機制，提升監管效能，推動形成金融開放新格局

深化對外開放，是我國基于發展需要作出的戰略選擇，隨著金融領域一系列擴大開放措施的出臺和落地，金融領域開放的步伐在加快，幅度在提升，金融開放的新格局正在形成。擴大金融開放在釋放紅利的同時，也帶來了各類風險挑戰。

從微觀層面看，金融市場的競爭性進一步加強，中資金融機構面臨的生存壓力加劇，特別是一些競爭能力較差的金融機構面臨的經營壓力將更具挑戰，如果發生一定量的破產倒閉事件，引發的外部效應將十分劇烈。

從宏觀層面看，跨國資本流動和國際金融業務對一國的外匯儲備、利率和匯率定價、物價水平都將產生沖擊，如果監管能力不足或措施不當，則可能引致系統性金融風險，墨西哥金融危機、東南亞金融危機就是這方面的典型案例。

經過改革開放四十年的長足發展，我國經濟金融化的程度已經比較高，金融業發展的復雜程度和潛在風險日益增加，避免系統性金融風險的重要性日益提高。金融危機一旦發生，很容易演變為經濟危機，乃至社會危機。擴大金融開放條件下，外部因素對國內金融形勢的影響將更加顯著，防范和化解系統性金融風險的任務將更為艱巨和緊迫。

加強金融監管，提升監管效能，是防范和化解金融風險的基本保障。從理論視角看，由于自由競爭市場的缺陷，外部效應和信息不對稱性等因素會導致金融市場失靈，政府監管可以有效減少市場失靈的影響，因此，金融監管對于金融業的健康有序發展、防范和化解金融系統性風險不可或缺。

從各國金融發展的實踐看，幾乎每一次金融危機的事實都表明，政府監管不力是導致危機發生的重要原因之一。因此，防范和化解金融風險，擴大金融開放，就必須堅定不移地采取有力舉措，加強金融監管，提升監管效能。

完善監管問責機制是加強金融監管、提升監管效能的必然要求。加強金融監管需要深化監管改革、提升監管效能、優化監管者的自身治理。監管問責是促進監管者自身建設的有力武器。監管問責即對監管機構及其工作人員作為不當或者不作為而進行的政治、行政、道義和法律責任的追究。缺乏問責的監管是危險的。只有監管者不依法履行監管職責的行為被及時問責追責，監管工作人員的責任意識才能得以增強，行政行為才能得以規范，從而改進監管績效，達成監管目標。監管問責有助于推動金融管理部門努力培育恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神，形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍。

因此，完善監管問責體系，是夯實金融監管責任擔當機制，形成“失責必問、問責必嚴”的氛圍和制度，增強監管責任感、緊迫感的重要一環，對于改善監管者的自身治理、提升金融監管效能意義重大，在當前金融開放步伐加快的形勢下，尤為迫切。

二、不斷強化問題意識，加快補齊監管問責的制度性短板，以精準深化改革進一步完善金融監管問責機制

近年來金融監管問責力度空前，被問責的金融系統領導干部數量明顯增多，職級明顯增高。通過問責，金融監管系統查處了一批干部，清除了自身存在的一些毒素，有效實現了自我凈化、自我提升，問責成效明顯。但與金融開放新格局的要求相比，當前的金融監管問責機制仍然存在一些短板，這勢必影響監管效能的充分發揮，不利于金融風險的有效防范。

問責法規不夠完備。依法行政的前提是具有完備的法規，金融監管及其問責的施行需要以完備的法律法規為依據。當前，我國金融監管問責制的相關規定還不夠完善，尚不能提供全面、系統和專業的法律保障。目前已出臺的法律法規，大多較為原則、籠統，在很大程度上存在著操作性不強、程序不規范、對象不精準、范圍不明晰等問題，金融監管問責帶有“權力問責”痕跡，還不完全符合“制度問責”的法治要求。立法的滯后影響了金融監管問責機制的功能發揮。

問責文化不夠成熟。成熟的問責文化是問責機制發揮作用的基礎。由于我國行政問責制的施行時間比較短，目前尚缺乏健全完備的金融監管問責法規，制度化的責任追究機制還有待優化和強化，加之傳統“官本位”思想的影響，某些監管人員在認識上更多地強調權力的行使，忽視責任的承擔，“有權必有責、權責相統一”的責任意識在一定程度上還沒有牢固樹立起來，問責的社會文化環境亟須進一步培育。

問責主體不夠健全。問責主體是指當出現問責事由時，有權對相關機構和人員開展問責的個人或組織的統稱。在我國金融監管問責體系中，問責主體較為單一，主要表現為行政系統內部的同體問責，缺乏系統外部的異體問責。但金融風險事件往往具有復合性，當上級機關也負有一定的連帶責任、間接責任時，同體問責的動力就會明顯不足，難以保障問責的及時性和有效性，也很難保證問責結果的公正性與合理性。因此，大力推進立法機構、司法機構、紀檢機關及社會公眾等利益相關者異體問責極為必要。

問責客體不夠清晰。隨著金融領域全面深化改革的推進，政府的金融管理職能轉變正在加快。目前，改革尚處于進行時，還沒有完全到位，監管機構之間、監管機構與其他一些政府機構之間、監管機構與某些國有金融企業之間的職責權限還存在模糊之處，實踐中極易產生“有權無責”、“有責無權”、“權責交錯”等問題，問責對象的準確性難以保證。監管者之間及其與其他管理機構、被監管者之間的相關利益關系、法律責任關系有待進一步細化界定。

問責范圍不夠全面。設置問責的界限不應只是違法與否，而應涵蓋合格與否、稱職與否。囿于現實操作的復雜因素，我國的金融監管問責往往“重大輕小”，重視對經濟社會影響大的大事件，忽視工作效率低、執行不力等“小事情”；“重廉政輕怠政”，重視查處濫用職權或不正當行使職權的貪腐行為，忽視監管人員的不作為造成的隱性損害；“重后輕前”，重視金融風險事件的事中和事后處置，忽視事前預防責任，關注風險管理全過程、各環節的程度不夠。

三、加快推進制度創新和技術創新，以自我革命精神改革完善金融監管問責機制

完善金融監管問責機制，加快健全監管問責體系，逐步實現問責系統化、規范化、制度化的法治要求，當務之急是著重推進相關制度創新和技術創新。

一是要深化金融監管體制改革，細化監管機構及其工作人員的法定職責。當前，金融業新業態不斷涌現，跨領域經營現象十分普遍，由于監管機構的某些權責還有待進一步細化明晰，在防風險的監管過程中，監管部門容易出現“監管競賽”的現象，甚至產生“處置風險的風險”。問題一旦發生，又可能互相推諉，回避責任。所以，科學合理劃分、設置和規范不同監管機構的行政審批和行業監督權責十分關鍵。權力配置結構既要保證職權運轉的高效，又要保證職權行使受到嚴格的約束，體現權責配置合理、明晰、一致的原則。遵循這些原則，合理界定不同監管機構之間的監管職責，理順各監管機構之間的職能關系，健全協調機制，增強監管合力，提高金融監管的專業性、統一性和穿透性，是推進金融監管體制改革的題中之義。

同時，在每一個監管機構內部，需要細化界定所有崗位和人員的職責，因為行政責任是依賴行政人員的具體行政行為來完成的。金融監管問責的對象，必須落實到具體人員，不能停留于機構層面。作為問責對象的具體責任人，重點是金融監管機構的領導干部，而非較低層級的一般工作人員。

只有監管機構的每一個職能部門、每一個崗位、特別是領導崗位、關鍵崗位的權責界定清楚了，針對責任人的問責才具備了前提條件，監管責任才能細化落實。要將監管問責的對象具體到人，監管機構內部就需要完善績效考核管理，在此基礎上推進內部問責管理。只有強激勵嚴問責，獎罰分明，才能推動黨中央、國務院關于防風險的重大決策部署落實到位。

二是要加快相關法律法規建設，強化金融監管問責的法律保障。金融監管改革和金融監管問責必須依法依規進行，法制建設是金融監管工作的前提和保障。監管行為要用制度加以約束和規范，監管責任要以法治思維和法治方式加以強化。當前，金融監管問責的功效之所以沒有充分發揮出來，從法律角度看，對監管者的授權不明、擔責不詳、問責不暢是重要原因。在此情形下，權力濫用或消極棄用在所難免。所以，法制建設是基礎性、前提性的工作，是無法回避、必須啃的硬骨頭。

接下來，要堅持立改廢釋并舉，盡快健全相關法律，明確規定金融監管者的權責，明示過失后果，綜合考量過錯大小、造成損失以及影響程度、主客觀之間因果關系等要素，合理設計問責標準，規范問責依據、范圍和程序，確保金融監管機構依法行使職責。

法制建設不僅需要立法機關、司法機關大力推進，監管機構自身也要按照《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的要求，強化內部規章建設，及時制定和修訂行政法規，不斷完善政府立法、行政執法、政務公開等方面制度，從機制上保障金融監管依法進行，加快形成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治監管。

三是要推進多體監督，優化針對金融監管權的監督與問責體系。法規制度與嚴格監督相結合，制度才能落地，制度的效力才能得以彰顯。監管權力可以影響經濟利益，自然會成為利益集團的“捕獲”對象，嚴格監督可以降低監管權被“捕獲”的風險。而要嚴格監督，就必須進一步加強多體監督，形成監督合力。

首先，要加強紀檢監察監督。紀檢部門對一般性問題要早發現、早處置，及時教育提醒，利用函詢、誡勉談話、組織處理等方式防范問題升級。其次，要強化黨內監督。認真落實《中國共產黨黨內監督條例》，堅持民主生活會、述責述廉、領導干部個人有關事項報告等黨內監督制度，自覺主動接受監督，做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。將深化“兩學一做”學習教育作為加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督的重要載體，融入日常、抓在經常。再次，要持續加強聯合督查、行政監察、審計監督和社會監督，增強監管執行力和公信力。強化監管協調，推進跨部門聯合檢查，不僅有利于減輕企業負擔，還可以讓檢查部門相互監督。全面推進政務公開，推行“互聯網+政務服務”，讓權力在陽光下運行，接受社會監督。

四是要借力數字技術手段，推動金融監管問責信息化。數字技術的廣泛應用，使得金融行為的專業性和隱蔽性越來越強，信息不對稱程度越來高，導致取證越來越困難，而監管問責必須用證據說話，導致監管問責的難度隨之大大提高。

針對金融技術發展的態勢，金融監管問責應充分利用大量的金融數據和數據分析技術，對金融活動及其監管過程實施智能監測。通過數據軌跡分析、模式識別、異常檢測等技術手段，把隱藏在數據背后的關聯因素找出來，監管舞弊、懶政、怠政等行為將有跡可循，將被顯性化，監管問責的取證問題將得以解決。

但是，利用大數據，數據廣度和深度都有一定要求，這就需要打通各家監管機構和金融活動相關方之間的數據壁壘，實現監管機構、交易所、清算所、公安部門、金融企業等各方數據庫的對接與共享，構建高效、安全的數據資源共建共享機制，實現監管問責信息化，確保問責精準及時，助推問責邁入主動防范與及時糾偏的狀態。　