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        當(dāng)前，人類已置身于一個“全面監(jiān)控”的時代，全球化的數(shù)據(jù)洪流給國家之間原本封閉的疆界和國家安全帶來前所未有的沖擊，國家主權(quán)面臨諸多新型威脅與挑戰(zhàn)。從各主權(quán)國家相互指責(zé)黑客攻擊，到美國“棱鏡門”事件披露而在全球引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)，都說明了目前網(wǎng)絡(luò)空間的緊張關(guān)系。而這種緊張關(guān)系在一定程度上反映了網(wǎng)絡(luò)空間國家主權(quán)的激烈博弈和較量。如何保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全，是主權(quán)國家不可推卸的責(zé)任，因為安全是國家主權(quán)的底線。

隨著國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險來源日趨多樣、程度加劇，國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全制度保障體系的構(gòu)建已變得不可或缺。如果說在全球數(shù)據(jù)洪流中筑牢數(shù)據(jù)邊界是一種被動的自衛(wèi)措施，那么構(gòu)建制度保障體系捍衛(wèi)國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全更是一種主動的應(yīng)對。

一、國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險來源日趨多樣化

　　隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、網(wǎng)民隊伍的增加和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的拓寬，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐漸超越媒介的功能和定位，成為廣大網(wǎng)民的主要社交方式和生活空間，并造就了一種新型的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)。在這個場域中，數(shù)據(jù)權(quán)力不再由國家獨有，國家要和數(shù)據(jù)控制者、犯罪集團、恐怖組織以及個人等網(wǎng)絡(luò)行為體共同分享權(quán)力。這便是國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險來源多樣化的原因。

　　1.美國已成他國數(shù)據(jù)主權(quán)安全的首要風(fēng)險源。

　　美國無疑是網(wǎng)絡(luò)空間唯一的超級數(shù)據(jù)霸主國。事實上，美國借“網(wǎng)絡(luò)自由”之名而行“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”之實由來已久，其利用數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過監(jiān)控全球數(shù)據(jù)流來監(jiān)視特定對象，通過輸出意識形態(tài)帶偏他國社會思潮。美國所主張的多利益攸關(guān)方網(wǎng)絡(luò)治理模式，實際上反映了其不愿意改變當(dāng)前有利于己的格局，從而為延續(xù)其對網(wǎng)絡(luò)的控制及未來發(fā)展?fàn)幦「鄼C會，但因此可能給他國的主權(quán)安全帶來威脅，尤其是“棱鏡門”事件披露后，美國以外的國家這種擔(dān)憂尤甚。因此，不少國家視美國為威脅其數(shù)據(jù)主權(quán)安全的主要風(fēng)險源，希望互聯(lián)網(wǎng)的治理能夠納入到政府間組織和國際法范疇。

　　2.制定權(quán)力法則的數(shù)據(jù)寡頭是數(shù)據(jù)主權(quán)安全的新型威脅。

　　科技力量成就了諸如谷歌、微軟等一大批超國家實體，它們具有國際化視野、國家量級或超國家量級經(jīng)濟實力和足夠多的用戶，尤其在高新科技和海量用戶數(shù)據(jù)方面有強大的支配力，成為數(shù)據(jù)寡頭。支撐網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)物理設(shè)施和技術(shù)規(guī)范被私營部門掌控，網(wǎng)民的個人身份信息、在線活動、社交網(wǎng)絡(luò)行為等數(shù)據(jù)都控制在少數(shù)數(shù)據(jù)寡頭手里。其權(quán)力往往通過設(shè)定用戶格式條款得以實現(xiàn)，實踐中居于弱勢的用戶事實上完全沒有討價還價的余地。

　　世界各國之間秩序的形成與維持從來都不是依賴于道德和權(quán)利，其真正內(nèi)核是權(quán)力法則。在數(shù)字科技權(quán)力法則的左右下，主權(quán)國家不僅要應(yīng)對來自于其他國家的安全挑戰(zhàn)，還必須面對源于數(shù)據(jù)寡頭的風(fēng)險。顯而易見，在并未形成有效秩序的網(wǎng)絡(luò)空間中，數(shù)據(jù)寡頭居于數(shù)字科技權(quán)力法則的頂端，這意味著在數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)權(quán)力未被法定化之前，至少存在兩重威脅：其一，傳統(tǒng)私權(quán)利已形成的個體安全感銳減，即當(dāng)前法律所保護的傳統(tǒng)私權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間幾乎失去了作用，我們無法有效通過行使傳統(tǒng)的隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等來提升與自身相關(guān)數(shù)據(jù)的控制能力，海量個人數(shù)據(jù)的集成直接威脅到國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全；其二，傳統(tǒng)主權(quán)所維護的國家安全感銳減，即跨境數(shù)據(jù)流動極大地沖擊了領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空在物理空間所構(gòu)建的安全區(qū)域，主權(quán)國家在大數(shù)據(jù)技術(shù)相對薄弱的情況下，無法有效通過行使傳統(tǒng)主權(quán)來防御“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”入侵。

此外，尚處叢林規(guī)則時代的網(wǎng)絡(luò)空間正成為犯罪集團、恐怖組織、詐騙者、偷竊者和惡意攻擊者的新樂園，數(shù)據(jù)正成為他們的利器，行惡與遁逃都悄無聲息。其中尤以犯罪集團、恐怖組織對國家主權(quán)的威脅為大。網(wǎng)絡(luò)犯罪集團及恐怖主義已是各國政府面對的共同問題，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義成為國際社會的共識。雙邊或多邊國際合作機制的完善，對共同防范與應(yīng)對國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險十分重要。

二、國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的風(fēng)險類型

　　德國學(xué)者烏爾里希·貝克在上個世紀(jì)80年代就曾指出：隨著人類技術(shù)能力的增長，技術(shù)發(fā)展的后果變得難以測算，導(dǎo)致了全球性的技術(shù)性風(fēng)險和制度性風(fēng)險。

　　國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全所面臨的技術(shù)性風(fēng)險主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)技術(shù)難以自主可控。在國家層面，美國政府主導(dǎo)了全球互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)技術(shù)。互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址的空間分配、協(xié)議標(biāo)識符、域名系統(tǒng)、根服務(wù)器系統(tǒng)。目前，由互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）集中管理作為互聯(lián)網(wǎng)核心的TCP/IP 協(xié)議，具體實施對IP 地址的空間和標(biāo)識符分配以及域名和根服務(wù)等管理。在成立ICANN之前，此類管理職能最初由美國NSI公司和互聯(lián)網(wǎng)號碼分配當(dāng)局（IANA）管理，而后由美國商務(wù)部接管，雖然美國政府于2016年10月1日將互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)移交ICANN，但并不意味著ICANN真正擺脫了美國政府的實際控制，畢竟互聯(lián)網(wǎng)是典型的技術(shù)產(chǎn)物，控制技術(shù)才是關(guān)鍵。在企業(yè)層面，美國企業(yè)占據(jù)了我國互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)品市場。我們雖然擺脫了谷歌的搜索引擎、Facebook的社交工具等軟件應(yīng)用，但依然嚴(yán)重依賴思科的路由器、IBM的服務(wù)器、微軟的操作系統(tǒng)等軟硬件技術(shù)。數(shù)據(jù)作為技術(shù)的產(chǎn)物，控制技術(shù)便相當(dāng)于控制了數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)被控制就必然面臨潛在的風(fēng)險。大數(shù)據(jù)的透明化悖論折射的數(shù)據(jù)被秘密采集的風(fēng)險，身份悖論透視的數(shù)據(jù)主體身份被識別的風(fēng)險，權(quán)力悖論警示的權(quán)力傾向數(shù)據(jù)控制者的風(fēng)險，無一不是以技術(shù)為控制要素。數(shù)據(jù)資源存儲和分配及其基礎(chǔ)技術(shù)由少數(shù)超級公司直接控制或由外國政府間接控制，將會因過度集中而形成強大的支配力，足以威脅到國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全。

制度性風(fēng)險主要發(fā)生在政治、經(jīng)濟、文化、法律等領(lǐng)域。通過武力戰(zhàn)爭造成的制度性風(fēng)險往往來源于特定的地域范圍，而且很容易被國民所抵觸和反抗，而通過影響社會思潮所帶來的制度性風(fēng)險卻不容易被感知，況且在全球的任何地方都可以通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)操控。深度調(diào)查報告《數(shù)據(jù)顛倒世界》指出，英國脫歐、特朗普獲選都與運用基于數(shù)據(jù)畫像的心理測量密切相關(guān)，其折射了如何影響選區(qū)的主流思潮。例如，為了讓選民擁護持槍政策倡導(dǎo)者，而針對不同類型的選民分別提供不同的政治訊息：將“搶劫者一只砸窗戶的手”這一畫面展現(xiàn)給神經(jīng)質(zhì)型和嚴(yán)謹(jǐn)型選民，突出入室搶劫的威脅，暗示政策應(yīng)該保證公民持槍；將“類似大人帶著孩子站在夕陽下舉槍打野鴨”的場景個性化地推送給親和型觀眾，凸顯槍支在營造親情氛圍方面的重要性。通過心理測量后，進行個性化誘導(dǎo)，實現(xiàn)對個體行為的引導(dǎo)，進而影響社會的主流思潮。這種運用選民個人數(shù)據(jù)而進行的精準(zhǔn)引導(dǎo)和“政治營銷”必須基于樣本齊全的數(shù)據(jù)，樣本越全，引導(dǎo)效果越好，這意味著，倘若不能提供相應(yīng)的安全保障，數(shù)據(jù)越開放，國家安全所面臨的潛在風(fēng)險越高。實際上，近年來在各國政府推動下，全球數(shù)據(jù)開放運動蓬勃興起，美國以及一些超國家實體因大數(shù)據(jù)收集、處理和分析挖掘等方面的優(yōu)勢而成為其中最大的受益者。當(dāng)然，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)有賴于數(shù)據(jù)尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，但數(shù)據(jù)安全問題同樣不可忽略，尤其是中國作為一個大數(shù)據(jù)技術(shù)的后發(fā)國家，更有必要高度警惕數(shù)據(jù)開放背后所蘊含的國家主權(quán)安全風(fēng)險。

三、構(gòu)建國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的制度保障體系

　　1.功能定位：維護總體國家安全。

　　國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全不同于傳統(tǒng)的領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空主權(quán)所指向的傳統(tǒng)安全，數(shù)據(jù)主權(quán)指向的是非傳統(tǒng)安全，其特殊之處在于沒有物理空間邊界，在數(shù)字社會中所涉及的諸多領(lǐng)域無一不需要數(shù)據(jù)支撐與表達(dá)，這些領(lǐng)域的安全業(yè)已被總體國家安全觀所統(tǒng)攝。因而，有必要從主權(quán)高度構(gòu)建一套能夠保護總體國家安全的規(guī)則制度體系，即構(gòu)建“總體國家安全觀下的國家數(shù)據(jù)主權(quán)”，其主要功能是在新風(fēng)險社會中維護總體國家安全。

　　2.治理原則：以相對主權(quán)為尺度。

　　絕對和專屬主權(quán)的時代已經(jīng)過去。與傳統(tǒng)主權(quán)的保護思路不同，數(shù)據(jù)主權(quán)更適宜從絕對的競爭走向一定程度的合作，由于數(shù)據(jù)本身的無形性與流動的全球性，單個國家已經(jīng)無法憑借一己之力來實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的絕對控制，構(gòu)建絕對的數(shù)據(jù)主權(quán)實乃“空中樓閣”，以“相對主權(quán)理論”作為制度構(gòu)建的理論指導(dǎo)更符合數(shù)據(jù)領(lǐng)域的實際情況。為了防范權(quán)力的天然擴張性，應(yīng)當(dāng)將“相對主權(quán)”作為保障數(shù)據(jù)主權(quán)制度的基本原則。在相對主權(quán)理論下，法治思維在實現(xiàn)“相對”中的作用就顯得愈發(fā)重要。在國內(nèi)，法治要求主權(quán)的“絕對權(quán)威”不得凌駕于整體國民之上；在國際上，“法律治理”的共識和國際合作的實踐已然讓國家通過雙邊或多邊條約讓渡一部分主權(quán)。反過來，法治作為國家和全球的一個有效治理模式，能夠?qū)?span lang="EN-US">“主權(quán)”從政治范疇納入到法治軌道。

　　3.權(quán)能體系：數(shù)據(jù)管理權(quán)與數(shù)據(jù)控制權(quán)。

　　數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的核心表現(xiàn)，數(shù)據(jù)權(quán)力可分為數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)。前者是對本國數(shù)據(jù)的傳出、傳入和數(shù)據(jù)的生成、處理、傳播、利用、交易、儲存等的管理權(quán)，以及就數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)生糾紛所享有的司法管轄權(quán)。后者是指主權(quán)國家對本國數(shù)據(jù)采取保護措施，使本國數(shù)據(jù)免遭被監(jiān)視、篡改、偽造、損毀、竊取、泄露等危險的權(quán)力，其目標(biāo)是保障數(shù)據(jù)的安全性、真實性、完整性和保密性。

　　在美國學(xué)者諾頓·朗曾看來，行政領(lǐng)域中最可悲的狀況莫過于機構(gòu)或項目小組有合法地位、主管同意、法院承認(rèn)，但卻沒有權(quán)力，處于癱瘓狀態(tài)。如果不賦予國家（政府）相應(yīng)的權(quán)能，將無法解決在國內(nèi)治理數(shù)據(jù)的合法性，對國際管理數(shù)據(jù)的可控性。數(shù)據(jù)權(quán)能設(shè)定應(yīng)至少考慮兩個維度：在本國之內(nèi)，主要是通過制定相應(yīng)的社會規(guī)則（行業(yè)規(guī)則）、法律規(guī)則來對本國疆域內(nèi)的數(shù)據(jù)領(lǐng)域加以治理；在本國之外，主要是通過協(xié)定方式獲取法外治權(quán)來管理涉及本國利益的數(shù)據(jù)。因而，至少應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)主權(quán)之下設(shè)置數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)，以保證數(shù)據(jù)安全。

　　4.規(guī)則內(nèi)核：管制規(guī)則兼采禁易規(guī)則。

　　在數(shù)據(jù)保護的“規(guī)則菜單”中，支撐數(shù)據(jù)主權(quán)的有兩類規(guī)則：一是“數(shù)據(jù)禁易規(guī)則”，即涉及國防軍事、政黨機要、人體基因等危害總體國家安全、人類生命安全的數(shù)據(jù)，任何人不得實施采集、存儲、處理、使用和交易等數(shù)據(jù)行為；二是“數(shù)據(jù)管制規(guī)則”，即實施采集、存儲、處理和使用等數(shù)據(jù)行為必須符合國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或其他法律規(guī)定。相應(yīng)地，支撐數(shù)據(jù)控制權(quán)的是禁易規(guī)則，無論數(shù)據(jù)法益由誰擁有，涉及“數(shù)據(jù)禁易規(guī)則”所涵蓋的數(shù)據(jù)類型均被禁止移轉(zhuǎn)；支撐數(shù)據(jù)管理權(quán)的是管制規(guī)則，無論數(shù)據(jù)法益由誰擁有，其數(shù)據(jù)行為均須符合“數(shù)據(jù)管制規(guī)則”。

歐盟在“關(guān)于個人數(shù)據(jù)的處理與保護”中規(guī)定了就業(yè)領(lǐng)域處理數(shù)據(jù)的最低標(biāo)準(zhǔn)——“以基因檢測和分析為目的的數(shù)據(jù)采集應(yīng)被禁止，且應(yīng)作為一項原則”，這是適用“禁易規(guī)則”的典型；俄羅斯《個人數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定了俄羅斯公民個人信息須本地化存儲，便是適用“管制規(guī)則”的典型。考慮到盡可能消除“數(shù)據(jù)孤島”，在數(shù)據(jù)主權(quán)制度的規(guī)則內(nèi)核中，應(yīng)該以管制規(guī)則為主、禁易規(guī)則為輔。

結(jié)語

當(dāng)前，發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟與保障數(shù)據(jù)安全同等重要。以美國為首的數(shù)據(jù)強國，以美國公司谷歌、思科等為代表的科技新貴們已經(jīng)占據(jù)了控制數(shù)據(jù)的制高點，因而美國并不倡導(dǎo)數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利，反而呼吁網(wǎng)絡(luò)自由、數(shù)據(jù)開放和共享。在復(fù)雜的國際形勢下，隨著“數(shù)據(jù)驅(qū)動發(fā)展”理念的全球化，我國將大數(shù)據(jù)的研究和產(chǎn)業(yè)化提升到國家戰(zhàn)略高度。然而，我國在不斷推進大數(shù)據(jù)開放共享的同時，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到：在缺乏數(shù)據(jù)科技實力、沒有相應(yīng)制度保障數(shù)據(jù)安全的情況下，盲目地開放和共享本國的數(shù)據(jù)資源，有可能將數(shù)據(jù)大國的優(yōu)勢異化為威脅總體國家安全的風(fēng)險。在發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和依法治國的進程中，更應(yīng)理性正視大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)主權(quán)安全風(fēng)險，構(gòu)建維護總體國家安全的數(shù)據(jù)主權(quán)安全的制度保障體系。

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）

來源：求是