6月28日，全國人大常委會表決通過《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》(下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》)，自2025年5月1日起施行。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“基本法”，是一部關(guān)系國家長治久安的極其重要的法律。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”是有中國特色的發(fā)明創(chuàng)造，世界上其他國家沒有類似法律。那么，什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?為什么要立這部法律?這部法律的實施將產(chǎn)生什么影響呢?不妨從以下幾個問題來了解。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”有兩種斷句：一種是把“組織法”作為一個詞——農(nóng)村集體經(jīng)濟/組織法，字面上就是關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟”如何組織的法律，類似“國務(wù)院組織法”“全國人民代表大會組織法”;另一種是把前八個字“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”作為一個整體的專有名詞——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織/法。很顯然，從法條來看，第二種讀法是正確的。即，這是一部關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這一特定主體的法律。我們到中國大地上任何一個村莊(行政村)的辦公區(qū)，都會看到兩塊牌子：中國共產(chǎn)黨XX村支部委員會(或總支、黨委)、XX村村民委員會。其中，基層黨組織是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心;村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。而近幾年，每個村又陸續(xù)有了第三個掛牌的機構(gòu)，那就是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。通俗地說，一個村集體所有的土地、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、資金等財產(chǎn)，總需要一個看得見、摸得著的組織來代表全體村民(集體成員)來行使所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是執(zhí)行這個職能的組織。二、從歷史看“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”是怎么來的?要理解這部法律，首先要理解什么是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。既然要專門搞一部法律，這就說明“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”不同于其他法律可以規(guī)范的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等主體，而是一類特殊的組織。特殊在哪?要從歷史講起。因為新中國確立農(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)有70年的歷史，但以立法的形式規(guī)范這還是第一次。所以，這部法律首先是對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展70年成果和經(jīng)驗的確認(rèn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，首先是中國新民主主義革命和社會主義革命的成果。新中國成立前后，全國普遍進行了土地改革，農(nóng)民分到了土地。新中國成立后，為了鞏固基層治理、避免農(nóng)村兩極分化、加強農(nóng)田水利建設(shè)、集中資源推動工業(yè)化等原因，先后實施了農(nóng)業(yè)合作化和集體化，到60年代初，農(nóng)村集體經(jīng)濟“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基本制度框架形成，并穩(wěn)定運行直至80年代初期。這一過程說明：中國的農(nóng)村土地集體所有制是中國革命和社會主義改造成果的確認(rèn)，集體資產(chǎn)主要來源于歷史上形成的村社共同體對自然資源的共同占有關(guān)系，以及新中國成立以來在國家支持下集體組織成員長期共同勞動的積累。這就決定了，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于資本主義國家由土地私有者自發(fā)組織的股份制合作社等組織，而是黨領(lǐng)導(dǎo)勞動群眾共同占有和經(jīng)營土地等生產(chǎn)資料的組織，是公有制的表現(xiàn)形式。這也正是《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》立法的歷史依據(jù)。改革開放之后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1980年代，多個中央文件確認(rèn)：“生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊仍然是勞動群眾集體所有制的合作經(jīng)濟，管理集體土地等基本生產(chǎn)資料和其他公共財產(chǎn)”。八二憲法第8條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在，但事實上，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)被村民委員會所取代。在改革過程中，以家庭經(jīng)營為主的方式重新確立，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制逐漸形成。但需要注意的是，這一階段雖然農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制的作用有所弱化，統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，但是農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制的根基并未改變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包只改變了農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營方式，而沒有改變集體經(jīng)濟的性質(zhì)，不是對集體經(jīng)濟的“解構(gòu)”。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟。習(xí)近平總書記明確提出“堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，發(fā)展新型集體經(jīng)濟，走共同富裕道路”的要求。2013年3月，在十二屆全國人大一次會議上，習(xí)近平指出：“改革開放從農(nóng)村破題，大包干是改革開放的先聲。當(dāng)時中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，但實踐的結(jié)果是，‘分’的積極性充分體現(xiàn)了，但‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟，始終沒有得到很好的解決”[1]。2016年4月25日，習(xí)近平在在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會，強調(diào)“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”[2]。在這些思想指導(dǎo)下，2016年起，做了一件對鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟至關(guān)重要的事情——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。過去多年，由于種種原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟的資產(chǎn)管理存在不少模糊地帶：有的集體土地長期被個人非法占有;有的村到底有多少資產(chǎn)、哪些資產(chǎn)屬于村集體，底數(shù)不清。這項改革的主要任務(wù)就是要摸清全國農(nóng)村集體經(jīng)濟的家底，到2021年已經(jīng)基本完成，表現(xiàn)形式就是每個村都頒發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證書。那么，摸清家底是為了什么呢?以前有截然不同的兩種主張。一種主張是，摸清家底是為了“分家”，持土地私有化主張的人士，希望把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革引向土地私有化的方向，主張把集體資產(chǎn)摸清之后，量化到個人頭上，然后允許集體資產(chǎn)分割、交易、入市，這種主張的實質(zhì)就是土地私有化、瓦解集體經(jīng)濟。另一種主張是，摸清家底是為了保護好集體財產(chǎn)、更好地發(fā)展集體經(jīng)濟。這次立法，清晰地表明這一主張是正確的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法立法的一個重要考慮即是認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，將其以法律形式固定下來。經(jīng)過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全國90多萬個登記賦碼的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何規(guī)范運行?9萬多億元的集體賬面資產(chǎn)怎樣管好用好?9億多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益從何保障?為解決這些問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法應(yīng)運而生。這部法律是極其重要、極其及時的一部法律，最大的意義就在于以法律形式確立和鞏固了農(nóng)村集體所有制的地位，避免和反對了關(guān)于農(nóng)村土地私有化的各種主張。七十多年的歷史和國內(nèi)外的經(jīng)驗都充分證明，堅持土地集體所有制，是中國生存、發(fā)展、穩(wěn)定的命根子，是獨特的制度優(yōu)勢，是改革不可觸碰的底線。改革開放前，我國建立了農(nóng)村集體土地所有制，突破了小農(nóng)經(jīng)濟對現(xiàn)代化的約束，農(nóng)村的公共設(shè)施、生產(chǎn)條件、公共服務(wù)和社會與文化建設(shè)都有很大進步，缺點是當(dāng)時管理水平有限，一些內(nèi)部激勵機制沒有充分發(fā)揮作用。但如果沒有農(nóng)村土地集體所有制和大量的公共積累，就不可能獲得改革開放后的成功。改革開放之后，包產(chǎn)到戶強化了對農(nóng)戶個人的激勵，但農(nóng)村的集體合作程度下降了，這是導(dǎo)致當(dāng)前很多問題的一個根源。我國最大的基本國情是人多地少，土地不僅是一種生產(chǎn)資料，更是農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民生存的保障。如果不受限制地讓大資本兼并土地，農(nóng)民就會從現(xiàn)在的農(nóng)村土地所有者變成單純的雇傭勞動者，失去最后的生存保障。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，生產(chǎn)具有品牌、特色、健康的農(nóng)產(chǎn)品，需要更高度的組織化，堅持集體經(jīng)濟，才能有效解決在中國實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以后還要留在農(nóng)村的數(shù)以億計的農(nóng)民的就業(yè)問題，又保證所有農(nóng)民能夠逐步走向共同富裕，而且這才是有效扶貧、持久脫貧的根本之路。正是因為農(nóng)村土地集體所有制是中國的創(chuàng)造，所以信奉西方經(jīng)濟學(xué)的人士，往往從想象出發(fā)，認(rèn)為只要實行土地私有制，把農(nóng)村土地變現(xiàn)，農(nóng)村就會變得富裕繁榮;正是因為農(nóng)村土地集體所有制對鞏固社會主義制度和國家長治久安的重要性，所以海內(nèi)外也總是有人希望通過廢除土地集體所有制來動搖人民共和國的根基。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》最重要的意義是，把十八大以來黨中央關(guān)于堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)、壯大新型集體經(jīng)濟、走共同富裕道路的主張上升為國家意志，以法律形式確定了農(nóng)村發(fā)展最重要、最根本的方向問題。這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在《總則》當(dāng)中。特別是總則的三、四、五條。第三條是在法律中罕見的一段政治性、理論性的闡述：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。” 規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的意義。第四條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)堅持的原則，包括堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持社會主義集體所有制、堅持民主管理、堅持按勞分配和促進共同富裕，這就從根本上否定了主張農(nóng)村土地私有化的主張。第五條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能，一共十二條，涵蓋了發(fā)包土地、管理宅基地、經(jīng)營管理集體財產(chǎn)、集體收益分配等，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“代表成員集體行使所有權(quán)”，明確了所有權(quán)的內(nèi)容，避免了過去抽象規(guī)定集體所有制，但是實際上集體的權(quán)利虛化、弱化的問題。四、這部法律回應(yīng)了現(xiàn)實中的哪些操作性問題?全國有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織90萬個，掌握著9萬多億元的賬面資產(chǎn)和大量無形資產(chǎn)，是農(nóng)村最主要的經(jīng)濟主體，那么，誰能成為集體成員?誰能享有集體收益?如何管理這些資產(chǎn)?這里牽涉巨大的利益，必須在法律上做出明確的規(guī)定。新中國成立后，1961年黨中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，即俗稱的“農(nóng)業(yè)六十條”，對人民公社性質(zhì)、經(jīng)濟制度、組織、規(guī)模、管理等事項做出規(guī)定，這是人民公社的基本法規(guī)，對后來的農(nóng)村政策和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。改革開放之后，農(nóng)村經(jīng)營體制進行了調(diào)整，但始終沒有出臺新的關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律。盡管八二憲法第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”但這些規(guī)定過于原則性。《民法典》雖然確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的地位，但主要還停留在政治宣示層面，沒有解決好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的組織形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度、集體成員資格與成員法、法人治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立與變動、利益分配與責(zé)任承擔(dān)等法人基本制度構(gòu)造的問題。這次的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》把上述原則性的規(guī)定具體化、操作化了，這就為發(fā)展集體經(jīng)濟、維護農(nóng)民利益提供了具體的操作規(guī)范。這方面的規(guī)定構(gòu)成了這部法律的主要部分。第二章《成員》是最基礎(chǔ)的規(guī)定。集體經(jīng)濟組織與成員，就好比國家與公民的關(guān)系。這部分規(guī)定了：誰能成為集體成員(第十一條，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民);集體成員的權(quán)利(第十三條)和義務(wù)(第十四條)，自愿退出(第十六條)，喪失資格(第十七條)等規(guī)定。這一章對于不少在具體工作中存在爭議的問題提供了依據(jù)。例如，規(guī)定非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員長期在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工作，對集體做出貢獻的，經(jīng)成員大會四分之三以上多數(shù)同意，可以享有參與分配集體收益等權(quán)利。規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以自動申請退出并獲得一定補償，“但是不得要求分割集體財產(chǎn)”，這仍然是體現(xiàn)了集體所有制性質(zhì)。規(guī)定婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益等。第三章《組織登記》規(guī)定了設(shè)立村級集體經(jīng)濟組織的條件、程序，規(guī)定村級一般設(shè)立集體經(jīng)濟組織，村民小組根據(jù)情況設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在確有需要的條件下設(shè)立，這是為了適應(yīng)我國不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的規(guī)模差距較大而做出的靈活規(guī)定。規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的章程、命名、登記、合并、分立的具體辦法。第四章《組織機構(gòu)》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)，分為成員大會、成員代表大會、理事會、監(jiān)事會或者監(jiān)事等，貫穿其中的主要原則就是一人一票、民主管理。這體現(xiàn)了集體經(jīng)濟的原則。其中，成員大會是權(quán)力機構(gòu)，實行一人一票的表決方式。成員大會(和成員代表大會)作出決定，都應(yīng)該取得三分之二以上同意。理事長是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法定代表人。黨組織可以提名推薦，黨組織負(fù)責(zé)人可以通過法定程序擔(dān)任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事長。這是有利于體現(xiàn)黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)而做出的規(guī)定，也是經(jīng)過實踐證明有效的做法。第五章《財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配》規(guī)定了集體財產(chǎn)的范圍，注意這里用的是“財產(chǎn)”而不是“資產(chǎn)”，這也體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和企業(yè)的區(qū)別，即集體財產(chǎn)不像資產(chǎn)那樣，是單純的生產(chǎn)要素，完全可以分割、流轉(zhuǎn)，而是還具有社會保障等其他職能。這里特別規(guī)定“集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，不得分割到成員個人”，后面我們再專門解讀這條規(guī)定。另外這部分還規(guī)定了財產(chǎn)的收益分配(第四十條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。注意這里是把收益權(quán)以份額的形式量化到個人，而不是將具體的財產(chǎn)量化到個人)、監(jiān)督等事項。這些規(guī)定，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行有了基本的規(guī)范依據(jù)。同時，在一些規(guī)定上也賦予了省級因地制宜做出具體規(guī)定的空間。五、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“特別法人”，特別在哪里?這個問題，是理解《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》最關(guān)鍵、最核心的問題。《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為特別法人。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第六條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照本法登記，取得特別法人資格”。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“特別法人”，特別在哪里?先回答再解釋：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于企業(yè)法人，也不同于私有制自發(fā)組合起來的“共有制”經(jīng)濟組織，而是社會主義集體經(jīng)濟組織。具體來說，體現(xiàn)為兩個約束：一是財產(chǎn)不可分割，二是不可破產(chǎn)。為什么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不是企業(yè)?因為其定位和功能都不同。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著多項經(jīng)濟和社會功能，比如生產(chǎn)經(jīng)營功能、保護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能、管理服務(wù)功能、社區(qū)社會保障功能和維護生態(tài)環(huán)境功能等。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于一般公司企業(yè)和合作制組織，不像企業(yè)那樣以利潤最大化為唯一的追求目標(biāo)。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)立法，既不能套用公司企業(yè)法的思路，也不能套用國際上合作經(jīng)濟組織制度的一般思路，更不能刻意強調(diào)村社分離，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當(dāng)成完全以盈利為目的的企業(yè)來對待。同一般企業(yè)相比，除了前面講到的一人一票、民主管理和成員相對穩(wěn)定等規(guī)定之外，最重要的就是財產(chǎn)不可分割、不可破產(chǎn)兩個約束。社會主義公有制的本質(zhì)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村勞動群眾和生產(chǎn)資料有機融合的整體，不同于股份制企業(yè)、不同于“共有制”經(jīng)濟組織，因為共有資產(chǎn)可以分割到人，也可以轉(zhuǎn)讓共有人持有的資產(chǎn)份額，因此共有制經(jīng)濟的實質(zhì)是私有經(jīng)濟。集體經(jīng)濟組織是有機的整體，不是“一籃土豆”，這是集體所有制區(qū)別于企業(yè)和專業(yè)合作社的最主要特征。過去，以及起草這部法律初期，都有人主張將農(nóng)戶的土地承包權(quán)股權(quán)化、并達到能夠“順暢流轉(zhuǎn)”的目標(biāo);或者對農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)進行股份合作化改制，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織變成建立在個體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的“個體的集合”，成員成為可以自由進出的“企業(yè)法人”，這些主張的本質(zhì)都是土地私有化，如果接受這些主張，那么就不可能是真正的集體經(jīng)濟。這就好比，神舟飛船、天宮空間站，毫無疑問是全民所有的國有資產(chǎn)。但這種所有權(quán)是全民集體占有，而不能拆分到神舟飛船上哪個螺絲帽是我老江的，哪根電線是你老張的，而我還能把這個螺絲帽帶走，這不就把神舟飛船瓦解了嗎?同理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有財產(chǎn)由集體成員共同占有，而不能量化到，這塊地就是張家的，那塊魚塘就是李家的，這是不行的。現(xiàn)在不少農(nóng)民事實上已經(jīng)形成了“這塊地我承包了，它就是我的了”這種觀念，這是應(yīng)當(dāng)通過宣傳教育予以糾正的。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》在多處體現(xiàn)了集體財產(chǎn)的不可分割，第三十六條規(guī)定“集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，不得分割到成員個人”;第十六條規(guī)定，成員退出時“不得要求分割集體財產(chǎn)”;以及第四章關(guān)于集體經(jīng)濟財產(chǎn)經(jīng)營、處置的事項都要由成員代表大會或者理事會集體履行，這就從根本上保障了集體經(jīng)濟的完整性，避免通過“溫水煮青蛙”的方式瓦解集體經(jīng)濟。再如第十五條規(guī)定“非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員長期在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工作，對集體做出貢獻的，經(jīng)成員大會四分之三以上多數(shù)同意”，可以享有參與分配集體收益、享受有關(guān)福利等權(quán)利，這一條是根據(jù)現(xiàn)實情況做出的有人情味的規(guī)定。但是，這條規(guī)定并沒有賦予非集體成員可以承包土地、占有宅基地等核心權(quán)利，這就杜絕了資本下鄉(xiāng)圈地，通過非集體成員的加入而搞實質(zhì)上的土地私有化，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的流失和集體經(jīng)濟的瓦解。盡管過去農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱也可以叫做“股份經(jīng)濟合作社”，一些地方在發(fā)展集體經(jīng)濟的時候也提出了“資金變股金、農(nóng)民變股東”的口號，但是需要指出的是，“此股非彼股”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所謂的“股”，和股份制企業(yè)、股份制合作社的“股”，完全是兩個概念。根本的區(qū)別就是“股”能否分割。一般意義上的‘股’，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對自己持有的‘股’進行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂‘股’，其實只是指每個成員在集體財產(chǎn)收益中的具體分配數(shù)額，因為集體的財產(chǎn)是不可分割給個人的。你可以用，可以分紅，但是不能拿走。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所謂“股”的概念，只是農(nóng)村基層約定成俗的口頭表達，而不是規(guī)范的法律用語。總則第六條明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規(guī)定”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體，以其出資為限對其設(shè)立或者參與設(shè)立的市場主體的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。”這個規(guī)定，也充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和公司、企業(yè)的不同。在現(xiàn)實生活中，公司、企業(yè)的破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村公有制的基礎(chǔ)，是所有集體成員根本的生存保障，所以不可能破產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以出資辦企業(yè)、辦公司，但不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身公司化、企業(yè)化，根本原因是土地產(chǎn)權(quán)不應(yīng)該像企業(yè)產(chǎn)權(quán)那樣可任意分割和轉(zhuǎn)讓。因為只有這樣才能保證土地集體所有制不被顛覆、避免走上土地私有化流轉(zhuǎn)兼并的道路。為了更好地理解，可以拿國有資產(chǎn)管理體制打一個比方：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相當(dāng)于財政部，或者國資委，或者國有資本投資公司(如中投)，也類似于一些讀者比較熟悉的新加坡國有資產(chǎn)管理的淡馬錫模式，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)集體資產(chǎn)的所有者職能，但不一定直接參與市場經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以出資或者參股舉辦專業(yè)合作社或者企業(yè)，并根據(jù)出資額承擔(dān)有限責(zé)任。這就好比國資委或者國有資本投資公司或者淡馬錫集團出資舉辦國有企業(yè)，或者控股、參股混合所有制企業(yè)，都是可以的，其出資舉辦或者參股的企業(yè)可以破產(chǎn)，但是其本身不能破產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“特別法人”，特就特在其是社會主義勞動群眾集體所有制的微觀主體，而不是在私有制基礎(chǔ)上個人自發(fā)聯(lián)合組成的股份制企業(yè)、股份制合作社，也不是公司、企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟組織。做出上述規(guī)定，就能夠確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正是一個有機的“共同體”，而不是馬克思說的那樣“一袋馬鈴薯”的拼湊組合。前一段時間，有一種建議，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作經(jīng)濟組織，創(chuàng)新資產(chǎn)運營，建立‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，就可以明白，過去這個版本的思路仍然是以資產(chǎn)可以分割、可以流轉(zhuǎn)的股份合作制思路去改造集體經(jīng)濟。同過去的草案相比，正式出臺的法律體現(xiàn)了堅持集體經(jīng)濟社會主義方向的導(dǎo)向。六、對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名稱的規(guī)定為什么發(fā)生了變化?講完上述背景之后，這里再補充交代一下“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這個名字。2017年，這部法律的第一版草案規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱統(tǒng)一為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)××村(××組)集體經(jīng)濟合作社;完成股份合作制改革的，登記為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)××村(××組)集體經(jīng)濟股份合作社。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實際操作中，也是按這個執(zhí)行的，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確權(quán)頒證之后，注冊的名稱就是“XX村集體經(jīng)濟股份合作社”。而這次正式通過的法律，第二十一條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱應(yīng)該為“××鄉(xiāng)××村(組)集體經(jīng)濟組織”。同以前的規(guī)定相比，這一版規(guī)定實現(xiàn)了名實相符。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是“股份合作社”，以前叫“股份合作社”，是當(dāng)時出于種種原因一種變通的做法，但這個名字確實會讓人誤以為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是資產(chǎn)可以分割的“股份合作社”，也容易和農(nóng)民專業(yè)合作社混淆，還會給主張瓦解集體所有制的觀點和做法以可乘之機。筆者在基層調(diào)研時感覺到，不少干部和群眾搞不清“股份合作社”與農(nóng)民專業(yè)合作社的區(qū)別。這次的法律做出正名，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱真正符合了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會主義集體所有制性質(zhì)。七、國家如何支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?這部法律還明確了政府如何支持農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。讀者們都知道，在我們國家，一個事只要明確有一個主責(zé)部門，那么就比較容易干成。如果沒有一個部門明確承擔(dān)責(zé)任，就容易扯皮。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第十條規(guī)定“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)和發(fā)展”;第九條規(guī)定“國家通過財政、稅收、金融、土地、人才以及產(chǎn)業(yè)政策等扶持措施，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。國家鼓勵和支持機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等組織和個人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供幫助和服務(wù)”。這就表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的目標(biāo)是“壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”，而主責(zé)部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。顯然這個規(guī)定也說明，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟不是完全交給市場，而是國家要給予財政、稅收、金融、土地、人才、產(chǎn)業(yè)政策等各方面的扶持。可以看到，這里幾乎涵蓋了政府管理經(jīng)濟工作的主要手段了。這是符合政治經(jīng)濟學(xué)的原理和鄉(xiāng)村發(fā)展的需要的。列寧晚年的重要著作《論合作社》第一句話就是，“我覺得我們對合作社注意得不夠。”今天的人們往往根據(jù)現(xiàn)實需要，津津樂道于列寧的新經(jīng)濟政策(引入市場、引進外資等內(nèi)容)，但未必知道的是，列寧生前也曾經(jīng)尖銳批評過“新經(jīng)濟政策做得過頭的地方”，其中一條就是“忘記了合作社”。他在《論合作社》明確提出：“在政策上要這樣對待合作社，就是不僅使它能一般地、經(jīng)常地享受一定的優(yōu)待，而且要使這種優(yōu)待成為純粹資財上的優(yōu)待(如銀行利息的高低等等)。貸給合作社的國家資金，應(yīng)該比貸給私人企業(yè)的多些，即使稍微多一點也好，甚至和給重工業(yè)等部門的一樣多。”“在經(jīng)濟、財政、銀行方面給合作社以種種優(yōu)惠，這就是我們社會主義國家對組織居民的新原則應(yīng)該給予的支持。”這一思想至今仍然非常深刻。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的本意(社會主義集體經(jīng)濟是列寧所說的合作社的高級階段)，就是通過無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民組織起來，抵御自發(fā)的市場和資本運動對小農(nóng)的沖擊，因此，政府在經(jīng)濟、財政、銀行等政策支持合作社，是題中應(yīng)有之義。在我國過去一段時間，之所以農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益不夠多，同政府部門支持農(nóng)業(yè)的政策主要集中于面向龍頭企業(yè)、種田大戶，而忽視了對集體經(jīng)濟組織的支持是有關(guān)系的。因此，這部法律的規(guī)定，也有利于使政府以更大力度支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。第六章《扶持措施》還做出了具體規(guī)定，如各級財政支持的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)項目，依法將適宜的項目優(yōu)先交由符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān);農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法享受稅收優(yōu)惠;有關(guān)支出計入成本;鼓勵政策性金融機構(gòu)提供資金支持;合理安排集體經(jīng)濟發(fā)展各項建設(shè)用地等。八、如何在這部法律的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?當(dāng)前的主要矛盾是解決農(nóng)村“散”的問題，加強集體經(jīng)營，主要的途徑是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)上發(fā)展黨組織領(lǐng)辦合作社。法律的關(guān)鍵在于執(zhí)行。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》為壯大集體經(jīng)濟提供了法律規(guī)范，但還需要認(rèn)識到，法律只是最低規(guī)范。正如有了《婚姻法》并不能自動實現(xiàn)每個家庭都幸福，有了《企業(yè)法》并不能自動實現(xiàn)每個企業(yè)都盈利一樣，有了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，還需要在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上積極作為、開拓創(chuàng)新，才能真正實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的目標(biāo)。那么，有了這部法律之后，如何用好這部法律，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟呢?這就要抓住我國農(nóng)村的主要矛盾。習(xí)近平總書記指出：“目前，我國農(nóng)村社會處于深刻變化和調(diào)整時期，出現(xiàn)了很多新情況新問題，雖然錯綜復(fù)雜，但歸結(jié)起來就是一個‘散’字。”[3]如何解決這個“散”字?回答就是加強“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的一面。統(tǒng)一經(jīng)營也是集體經(jīng)濟的本質(zhì)特征之一，以家庭承包制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制之所以容易忽視“統(tǒng)”的一面，就是因為集體經(jīng)濟統(tǒng)一經(jīng)營的功能被剝奪、被削弱了。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織具有統(tǒng)一經(jīng)營屬性和功能(體現(xiàn)在第五條關(guān)于集體經(jīng)濟組織職能、第四章關(guān)于組織機構(gòu)的規(guī)定中)，這就為加強集體統(tǒng)一經(jīng)營、真正落實“統(tǒng)分結(jié)合”創(chuàng)造了條件。目前每個村莊都有了集體經(jīng)濟組織，但是在大多數(shù)村莊，大部分集體資產(chǎn)實際上處于被承包到戶的狀態(tài)。因此，村級集體經(jīng)濟組織確權(quán)、頒證、登記，并不意味著就自動實現(xiàn)了做大做強集體經(jīng)濟，因為實際上的經(jīng)營體制仍然處在分散狀態(tài)。而在當(dāng)前條件下，又不宜也不必要通過行政命令的方式在整個村莊實現(xiàn)集體經(jīng)營，依然需要既加強統(tǒng)一經(jīng)營、又發(fā)揮分散經(jīng)營的積極性。那么，如何既保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變、同時又發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟、實現(xiàn)共同富裕呢?同時，如何在“不可分割、不可破產(chǎn)”的約束下使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠充分參與市場競爭呢?解決這些問題，目前從各地探索來看，最為有效、最為可行的辦法就是發(fā)展“黨組織領(lǐng)辦合作社”。所謂黨組織領(lǐng)辦合作社，就是由村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村黨組織班子成員(一般為書記)注冊并擔(dān)任理事長，村級集體經(jīng)濟組織入股，動員村民自愿以勞動、土地承包權(quán)和資金等入股而成立的農(nóng)民專業(yè)合作社。這正是符合第六條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體”的規(guī)定的。黨組織領(lǐng)辦合作社同個人自發(fā)舉辦或者社會資本舉辦的合作社相比，有兩個根本區(qū)別：一是黨組織起領(lǐng)導(dǎo)核心作用;二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入股并且起主導(dǎo)作用。與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同，黨組織領(lǐng)辦合作社是農(nóng)民專業(yè)合作社，社員是開放的，本村人員、外村人員，包括企業(yè)都可以，成員可以跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣，不受行政區(qū)域限制，而且必須出資或者流轉(zhuǎn)土地才能成為社員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體加入黨組織領(lǐng)辦的合作社，作為集體股的出資人。由于是黨組織主導(dǎo)的、導(dǎo)向共同富裕的，所以具有集體經(jīng)濟的性質(zhì)。這樣，就既實現(xiàn)了土地承包關(guān)系長久不變，同時又在集體成員自愿的基礎(chǔ)上形成了新的聯(lián)合，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。自2017年山東煙臺首創(chuàng)黨組織領(lǐng)辦合作社起，至今這一模式已經(jīng)在全國星火燎原，有20多個省份進行了這方面的探索，山東、吉林、云南和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已經(jīng)在制度上實現(xiàn)了全覆蓋，安徽蕪湖、吉林松原、內(nèi)蒙古巴彥淖爾、河北保定 等地市以較大力度推動，成效顯著。全國各地的基層工作者共同探索出的這條道路，是符合實際、有效可行的。[4]從一定意義上可以說，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟要解決集體所有和集體經(jīng)營兩個問題。集體所有，目前已經(jīng)通過農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)，靠《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》來確認(rèn)和規(guī)范。加強集體經(jīng)營，在目前條件下主要靠黨組織領(lǐng)辦合作社來實現(xiàn)。有了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》這部好法律，有了黨組織領(lǐng)辦合作社這個成功探索，農(nóng)村集體經(jīng)濟的鞏固、發(fā)展一定會有光明的前景。
注釋：
[1]《在科學(xué)發(fā)展的道路上繼續(xù)向前創(chuàng)造出無愧于時代和人民的新業(yè)績——習(xí)近平總書記參加江蘇代表團審議側(cè)記，2013年3月9日《新華日報》第一版。
[2]習(xí)近平在安徽鳳陽小崗村農(nóng)村改革座談會發(fā)表重要講話，新華社合肥2016年4月28日電。
[3]張建琴周延飛：實現(xiàn)農(nóng)村社會從“散”到“聚”的轉(zhuǎn)變，學(xué)習(xí)時報，2023-01-0409:35。
[4] 參見江宇著《煙臺紀(jì)事》，人民日報出版社2021年版。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員；來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)編發(fā)】，轉(zhuǎn)編自“紅色文化網(wǎng)”微信公眾號，修訂發(fā)布；圖片來自網(wǎng)絡(luò)，侵刪）
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