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 　　民族、宗教的憲法、法律規定有待制定和修改

　　王小寧

　　中國有關民族、宗教的立法是滯后的，至今沒有制定《少數民族法》、《宗教法》。在《憲法》中有關少數民族、宗教的規定也過于籠統、簡單，并有不妥之處。已有的法律有《民族區域自治法》，但五大民族自治區始終沒有制定實施細則，使之很難執行。我的意見，應修改《憲法》中有關民族、宗教的規定，應該制定《少數民族法》、《宗教法》，還應制定《西藏、新疆是否獨立住民公決法》;鑒于西藏自治區、新疆維吾爾自治區的特殊性，應制定《西藏自治區基本法》、《新疆維吾爾自治區基本法》。要撤銷《刑法》中第一百零三條組織、策劃、實施分裂國家、破壞國家統一罪和煽動分裂國家、破壞國家統一罪。

　　《憲法》第四條規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。”“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”這一條總的是好的，但其中“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”應刪除。《憲法》應規定，西藏、新疆地區可以對是否獨立進行住民公決。在各民族“都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由”中，“保持”與“改革”成為選擇的關系了，應該可以同時實行。所以，這句應改為：各民族“都有保持本民族風俗習慣的自由，改革本民族的風俗習慣，必須本民族自愿。”

　　《憲法》第一百一十三條第一款：“自治區、自治州、自治縣的人民代表大會中，除實行區域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。”這一規定有個問題，即：“適當名額”到底是多少?是否要對實行區域自治的民族以外的少數民族予以照顧?比如，在西藏，除了藏族以外，是否要對人口很少的門巴族、珞巴族和尚未確定族稱的僜人、夏爾巴人等的代表比例予以照顧?還有，現西藏的漢族越來越多，漢族的代表比例應是多少?能不能明顯少于人口所占比例?現規定顯然是有漏洞的，這會造成明顯的不公平和糾紛。我建議應改為：“各行政區的人民代表大會中，少數民族等的代表比例應略高于人口所占比例。非主體少數民族的代表比例應略高于主體少數民族。”這一規定表明，不但實行區域自治的民族，而且其他少數民族代表比例都應略高于人口所占比例，漢族的代表比例將略少于人口所占比例，但也不能太低。當然在實施上可以有個過程，比如五年內實現。

　　《憲法》第一百一十三條第一款：“自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會中，應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或副主任。”第一百一十四條：“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。”我認為這兩條應撤銷。解放戰爭時，華東野戰軍代司令員為粟裕，他是一位少數民族。華東野戰軍八十萬人，很少有少數民族，但為什么不找一個漢族司令員，因為一將難求。(后陳毅任司令員，中央明顯規定：軍事指揮歸粟裕。)是什么民族并不重要。不能說，只有本民族的公民才能代表本民族的利益。一個政治品質，領導才能、政策水平都很好的干部，要比他是哪個民族的干部更重要。并且上述兩條法律規定，造成副職過多。比如，新疆維吾爾自治區政府，如果有一個哈薩克族的副主席，就要有不止一名維吾爾族、漢族的副主席，還應有其他少數民族的副主席。這種法律規定，造成全國人大、各省市自治區人大、各省市自治區政府副職過多。一定要“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。”會造成自治區、自治州、自治縣人大、政府一把手不稱職。中國五個民族自治區，有四個漢族人口都最多，“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。”是否合適?已經有了在人大代表中，少數民族比例略高于人口比例，在公務員中少數民族比例應與人口比例相適應的法律規定，就沒有必要再規定應當由實行區域自治的民族的公民擔任人大主任、副主任、政府一把手了。

　　《憲法》對宗教的規定也有問題。對于宗教的內容，應在第一章總綱中規定。中國有近一億宗教信徒，將來可能發展到兩億、三億。宗教和宗教制度涉及社會各方面，影響很大，所以應在《憲法》第一章總綱中對宗教制度、國家基本宗教法律規定做出規定?，F行《憲法》把有關規定寫入了第二章公民的基本權力和義務，的第三十六條。第三十六條的內容多數不是講公民權力和義務，而是講宗教制度、國家基本宗教法律規定。在《憲法》第一章總綱中對宗教制度、國家基本宗教法律規定，還應該有：可以創立新宗教，或新教派;宗教應實行自主管理;宗教可以與國外宗教交往;政教分離，宗教與教育分離;等。第三十六條第三款：“任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。”第四款：“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。”是不適當的，應撤銷。前者含有對宗教的歧視的意思，相關內容可寫入《宗教法》。后者違反自由原則。應合于慣例，全世界的天主教主教都由羅馬教皇任命。外國宗教團體并不反華，中國的宗教團體與外國宗教團體可以交往，可以有支配關系。只要政教分離，宗教與教育分離，宗教對國家就不會有不好的作用。

　　《憲法》第二章公民的基本權力和義務中有關宗教的內容，除公民宗教信仰自由外，還應突出信教公民不應被歧視。比如，規定：信教公民可以擔任公務員、軍人、司法人員等，信教公民獲得社會保障、獎勵等不受影響。在現實中，信教公民被到歧視的情況是非常嚴重的。

　　有人認為，已經制定了《民族區域自治法》，就用不著再制定《少數民族法》了。這不對?！睹褡鍏^域自治法》是機構組織法，而《少數民族法》是實體權利法，《民族區域自治法》只關乎了建立民族區域的少數民族，而《少數民族法》關系到所有少數民族。

　　我認為《少數民族法》應寫些如下內容：

　　1、少數民族的識別和認定，民族認定的撤銷或改變;

　　2、少數民族語言文字的規定。少數民族有使用和發展本民族的語言文字的自由，但不可能所有少數民族都有自己的語言文字。國家應規定官方少數民族文字為：藏文、維吾爾文、蒙古文、朝鮮文、哈薩克文、俄文，共六種。官方地區少數民族語言應有二十種左右。但在行政工作、執法和訴訟等時，政府負責提供少數民族語言文字翻譯。少數民族教育可分成三種：民族語言文字教學、漢語言文字教學和漢族少數民族雙語教學，由少數民族任選;

　　3、保護少數民族風俗習慣，如果要改革，必須少數民族自愿，政府不要干預;

　　4、優先對少數民族實行社會保障;

　　5、國家支持少數民族地區經濟社會發展;

　　6、漢族應該首先做到對少數民族團結、友好、互助，不歧視少數民族，幫助少數民族發展、進步。少數民族應做到對漢族團結、友好、互助，不排斥漢族;

　　7、對少數民族、漢族都實行遷徙自由、居住自由。鼓勵漢族與少數民族相互來往、交流，使各民族相互融合;

　　8、各民族之間通婚自由。同時尊重少數民族的婚姻習慣;r> 9、保障少數民族宗教信仰自由，宗教活動自由;

　　10、對少數民族的政策優惠，僅適于貧困、落后地區的少數民族;等。

　　中國有一系列的有關宗教的政府法規，人大決議、兩高司法解釋，卻拒絕制定《宗教法》，其目的是使宗教處于無法和法制不健全狀態，政府更易對宗教事務進行干預。2004年國務院出臺一個《宗教事務條例》。對這個條例，我認為問題是嚴重的。它讓政府對宗教管得過多，過嚴，對宗教限制過多，實際上是限制宗教發展。新疆政府提出的“非法”宗教活動二十六種表現形式，是更為直白的表露。比如：“3、由未經愛國宗教團體聘任、無宗教教職資格證書的人員組織、主持宗教活動、舉行宗教儀式。4、未經批準，在本宗教活動場所以外的地方進行有組織的宗教活動。宗教教職人員和信教人員在本宗教活動場所以外地方講經布道、聚眾進行宗教活動。5、未經批準，擅自從外地搬請宗教教職人員。未經批準，擅自邀請內地宗教教職人員來我區進行宗教活動。6、自封傳道人，隨意發展教徒。擅自祝圣神職人員。擅自接受國(境)外宗教組織的祝圣。7、非法開辦教經班(點)，修道班、神學班，未經批準私帶學經人員。10、給未領結婚證者以念“尼卡”等宗教儀式結婚，未依法辦理離婚手續而以念“三個塔拉克”就離婚等方式干預婚姻。11、恢復或變相恢復已被廢除的宗教封建特權和壓迫剝削制度，搞“教主”繼承，放口喚，派阿訇，收宗教課稅。12、在宗教活動場所架設高音喇叭進行宗教活動。13、利用參加婚禮、葬禮、家庭聚會，以及“麥西來甫”等機會，進行“太比力克”等講經布道活動。15、內地非法宗教組織以派遣人員、培訓骨干和提供資金等方式，拉攏我區信教人員，培養地下勢力，建立非法宗教組織。16、未經批準，擅自進行“活佛轉世”，以及跨地區進行活佛轉世靈童的尋訪、認定。18、未經批準，擅自編輯、翻譯、出版、印刷、復制、制作、發行、銷售和傳播宗教類非法出版物和音像制品。19、未經批準，利用數字出版和互聯網、手機、移動存儲介質等媒體宣揚、傳播宗教。20、非法使用衛星地面接收設施，收聽、收看、傳播境外宗教廣播電視節目。21、擅自組織、參加非由伊斯蘭教全國性宗教團體負責組織的赴國外朝覲活動。22、未經批準，擅自接受國(境)外組織或個人宗教性捐贈。接受境內非法宗教組織宗教性捐贈。23、未經批準，擅自參加國(境)外宗教組織的各種培訓和會議，擅自與國(境)外宗教組織聯系進行宗教活動和交往等。參加境內非法宗教組織的各種培訓和會議等。24、境外組織和個人以經商、旅游、講學、留學、文化交流以及給受災地區捐款、捐資助學、扶貧幫困、防病治病等為名，進行宗教傳教活動。25、未經登記和批準，私設活動點。未經批準，擅自新建、改建、擴建宗教活動場所或者修建其他建筑變相用以宗教活動。以出資修建為由把持操縱寺院。26、未經批準，在宗教活動場所外修建大型露天宗教造像。”

　　在規定中有很多“未經批準”，實際上都不應該由政府批準，應是宗教團體、宗教教職人員自主的宗教活動。在規定中還有很多不準，實際是對宗教發展的限制。不論國務院的《宗教事務條例》，還是新疆政府提出的“非法”宗教活動二十六種表現形式，都是違憲、違法的。

　　我認為《宗教法》應寫些如下內容：

　　1、應保護兩個自由：宗教活動自由，公民宗教信仰自由。前者應強調宗教團體的自主管理，后者應強調對信教公民不得歧視;

　　2、應規定，除了五大宗教以外，可以創建新宗教、新教派。這才能真正體現宗教活動自由。法輪功可以成為新宗教，地下教會如不能與現有基督教、天主教教會統一，可以成為新宗教;

　　3、政府應該對宗教進行管理，但要盡量少管。對宗教團體只注冊，不審批。只有宗教團體、宗教教職人員違法才管。管理采取先警告，警告不聽再處罰;

　　4、對政教分離，宗教與教育分離，兩大宗教分離原則進行細化規定，防止出現歪曲。政教分離就是，宗教教職人員不能發表政治言論，不能從事政治活動，不能在政權機構任職。也就是說，今后不能有“政治和尚”。 宗教與教育分離就是，在普通學校中不能有宗教教育，未成年人不能進入宗教學校學習，不能成為宗教教職人員。但并不禁止未成年人在家長帶領下參加宗教活動;

　　5、應規定“邪教組織”的定義和認定標準。中國非常奇怪的是這個定義和認定標準竟然出現在兩高的司法解釋中(法釋(1999)18號)。其第一條：“刑法第三百條中的‘邪教組織’，是指冒用宗教、氣功或者其他名義建立、神化首要分子，利用制造、散布迷信邪說等手段蠱惑、蒙騙他人，發展、控制成員，危害社會的非法組織。”兩高沒有立法的權力，并且對邪教組織的法律規定也不正確。對于“邪教組織”的定義和認定標準應寫入《宗教法》。認定邪教不能由政府認定，應由最高法院或憲法法院認定，并決定法律處罰、取締。在外國對認定邪教采取非常慎重的態度;

　　6、應該允許宗教團體、宗教教職人員與外國聯系，如果有國際慣例，中國的宗教團體和宗教事務受外國勢力支配也是允許的。當然，外國勢力不能干預中國內政，更不能搞顛覆、破壞、分裂活動;

　　7、應該制定宗教教職人員的行為規范，當然管理還是由宗教團體自行進行，政府只是在其嚴重違反《宗教法》的情況下，才出手處罰;

　　8、可以將宗教較多出現的違法犯罪行為列出，如出現犯罪行為，司法機關可以介入查處;

　　9、宗教團體、宗教教職人員不得從事、參與商業活動，宗教的收入應來源信徒自愿捐贈等，在經濟困難時，國家可以給予補助、救濟;

　　10、宗教教職人員不得擁有私產，不能接受信徒的捐贈。宗教教職人員可以納入社保;等。

　　對《西藏、新疆是否獨立住民公決法》、《西藏自治區基本法》、《新疆維吾爾自治區基本法》的制定，對《刑法》第一百零三條 組織、策劃、實施分裂國家、破壞國家統一罪和煽動分裂國家、破壞國家統一罪，的撤銷，在其他幾論中有涉及，本文中就不討論了。

　　總之，民族問題、宗教問題都應有法可依，嚴格執法，不能由政府機構、政府工作人員再肆意胡來了。

　　后記：經過二個月時間的寫作，中國民族問題的解決十二論終于完成了。它闡述了我對中國民族問題的主要認識，提出了解決中國民族問題的路線、政策。十二論為：

　　1、無文字的少數民族語言瀕臨消亡不可避免，也不可怕;

　　2、反對少數民族極端分子的暴力和極端行為，也反對政府對和平抗議行動的鎮壓;

　　3、搞好民族團結、穩步推進民族融合;

　　4、三十年來中共在民族問題上執行的是極左路線;

　　5、只有實行宗教自由，才能解決民族問題;

　　6、堅決反對極左的民族、宗教路線;

　　7、民族、宗教的憲法、法律規定有待制定和修改;

　　8、西藏問題應如何解決;

　　9、新疆問題應如何解決;

　　10、中共民族路線政策的失敗;

　　11、外國對西藏、新疆問題的影響有限;

　　12、允許主張地方獨立，允許進行是否獨立的住民公決。