政策執行中的“一刀切”,本質是上級為了糾正下級執行偏離而采取的一種策略。與下級的執行偏離相對應,“一刀切”主要包括明確標準、確定結果、新增標準和停止執行等四種做法。本文試圖對中國公共政策執行中的“一刀切”進行初步的解釋,以增進對中國公共政策中這一普遍現象的理解。
一、問題的提出
在公共政策的執行中,“一刀切”是一個常見現象。從房地產調控、環境衛生、交通出行到招商引資、職稱評聘、延遲退休、績效評估,“一刀切”現象無所不在。對子這種現象,人們的看法是相當矛盾的:一方面,它常常被批評為一種簡單甚至任性的策略,罔顧社會情境的多樣性并因而缺乏科學性;另一方面,在很多時候,人們又對其表示理解,認為這樣做往往是迫不得已或至少保證了某種程度的公平性。人們對“一刀切”的矛盾看法,使其往往成為社會上政策爭議的中心。
公共政策的特征之一是公共性。雖說我們不能明確“公共性”的客觀標準,但盡可能大的政策共識是公共性的題中之義,同時也往往關系到政策的最終成敗。明智的政策設計應當建立在對人們反應的預期之上,并盡可能避免出現政策爭議。因而,排除了政策部門的非理性之外,“一刀切”現象之所以能普遍存在,背后一定會有其特殊原因。
在此方面,一些學科的研究成果可能會為我們提供一些啟示。譬如,對一些人而言,“一刀切”看起來與那些致力于探索最優方案的做法是類似的;還有的人可能會從哈丁的“公用地災難”中看到“一刀切”的必要性;另外,如果從西蒙的“有限理性”出發的話,也許能夠歸納出“一刀切”實際上是政策部門在有限理性約束下的一種次優選擇;最后,對于那些從法律角度研究公共行政的學者而言,“一刀切”可能意味著法制的進步。但由于這些研究并不專門針對“一刀切”現象,因而我們并不能由它們推導出“一刀切”的必然性。如“最優”方案往往意味著與情景的最佳匹配,然而“一刀切”式做法顯然對情景有所忽視;“公用地災難”的解決并不一定意味著政策管制,遑論““一刀切”式政策。西蒙的有限理性只是表明了次優方案的存在,并不能說明次優方案必然是“一刀切”;而公共行政的法制化與“一刀切”之間并無必然聯系,實際上,現實中的“一刀切”現象往往是臨時性的。
目前的公共政策學科對這個問題的研究有限,同樣也不能得出令人滿意的解釋。譬如,在一篇卓有見解的文章中,劉圣中將“一刀切”與匿名評審、年齡界限相提并論,認為它們都由基于不信任文化之上的非人格化管理所致。然而,非人格化的本意是制度化。而事實上,“一刀切”與制度化有著本質上的區別。在對“農業學大寨”運動的研究中,張昭國等將“一刀切”與人們的思維方式聯系起來,認為是政治運動導致的缺乏辯證的思維方式所致。但這個觀點并不具有普適性。尤其在政治運動已趨少趨緩的今天,很難說“一刀切”做法就是為了迎合上級進行階級斗爭的口味。梁平漢從委托-代理角度出發,認為“一刀切”政策的本質實際上是多層級體系中的一種授權方式。這個觀點很有見解,但遺憾的是并未聯系中國廣闊的公共政策實踐。
本文試圖對中國公共政策執行中的“一刀切”進行初步的解釋,以增進對中國公共政策中這一普遍現象的理解。公共政策的制度分析模型認為,機構是公共政策的制定和實施者,因而,那些制定和實施公共政策的各個機構之間的關系形塑著公共政策的基本面貌。我們試圖運用制度主義的分析方法,從制度化的政策機構間關系來分析“一刀切”現象。文章接下來將分析政策執行之“一刀切”的特征,并運用委托-代理理論來分析其本質,回答“是什么”和“為什么”的問題;其次,將根據前述分析,歸納“一刀切”政策的基本類型,并分析能夠成為“一刀切”政策的技術特點,回答“有哪些”問題;再次,文章將對“一刀切”的發生機制進行演繹,對其成效進行探討,回答“如何形成”以及“將會怎樣”;最后,將總結文章觀點,探討“一刀切”現象對于公共政策體系優化的啟示。
二、“一刀切”的本質
“一刀切”是“一切”一詞的俗稱。對于后者,顏師古在《漢書·平帝紀注》中解釋道,“一切者,權時之事,非經常也。猶如以刀切物,茍取整齊,不顧長短縱橫”。也就是說,“一刀切”往往用來描述那種以簡單嚴厲之措施來達到整齊劃一之結果的做事方式。
在公共政策執行中,“一刀切”指的是為了達成某種政策效果而采用的相對單一的執行標準或方式。從實踐中觀察,它通常呈現出4個基本特點:(1)“自上而下”的策略。“一刀切”政策往往由上級提出,是上級針對下級而采取的一種規制措施。(2)規范化的傾向。“一刀切”不顧實際情境的多樣性,試圖用一個(或少數)固定標準來取代多個彈性標準,并進而實際上取消了下級根據情境而做出決策的機動性,是一種規范化的努力。(3)權宜之計的性質。“一刀切”往往是上級臨時做出的,主要針對情境中出現的新問題,屬于情境應激式行為,本身并不存在著頂層設計或事先規劃。因而,“一刀切”與政策或管理中日常所謂的制度化并不相同。(4)強激勵的配套。“一刀切”具有目標優先性,并往往配套有更加嚴厲的獎懲措施。
公共政策執行的一般情形是:上級制定政策(包括目標和行動策略)后,將其交給下級去執行。由此,上級在保持決策權和監督權的同時,必須賦予下級相應的執行權。由于未來情況的不確定性,以及實際情況的差異,下級的執行權,除了對實現政策目標所必需資源的支配權外,還應包括根據實際情況進行執行規劃和相機調整規劃的相機決策權。若從權力分配的角度看,“一刀切”政策其實就是對下級執行權(尤其是相機決策權)的一種限制。因而,相對于常規的政策執行而言,“一刀切”屬于非常規的政策執行方式。
“一刀切”的決定由上級做出,意味著上級認為政策執行常規已不再適用。通常,上級在兩種情況下會做出這種決定。一是上級對下級的常規性執行本身并無不滿,只是執行的客觀情形發生變化,上級認為有必要采取“一刀切”的手段。譬如,當社會發生了危機事件,就需要打破政策執行常規,以類似“一刀切”這樣的非常規舉措,將分散于各個下級的權力和資源暫時集中起來,以盡快控制危機,減少其負面影響。二是上級認為下級的執行偏離預期,而以“一刀切”的方式對其予以糾正。當然,并非所有偏離行為都會導致“一刀切”。一般地,對于個別的、偶然的偏離,上級一般會采取個案式的糾偏,如督查、指導、批評、撤銷下級決定、改變政策方案等等。“一刀切”顯然針對的是普遍的、經常性的偏離。
拋開第一種情況不論,這里集中討論第二種。下級行為的普遍、經常性的偏離,固然有多種原因。但如果我們堅持公共政策研究的一般假定,即認為下級是“理性人”的話,就有理由將注意力投向政策執行的基本制度安排。制度因素限制了人們的選擇。在上級看來是偏離的行為,其實只是下級在特定制度空間中的一種理性選擇。這樣,我們就可以從公共政策執行的制度設置來探討下級的執行為何會偏離上級預期,而上級為何又以“一刀切”的方式來應對之。
我們可以套用委托-代理理論,來具體分析。按照該理論,政策制定者和執行者之間的關系實際上是一種委托-代理關系。這個關系由上級在向下級分派執行任務時建立。在理想的情況下,上下級各自的權利和義務都在委托-代理關系成立時即已標明。雙方按照委托-代理協議的規定各自履行其權利/義務。這樣,作為代理方的下級的執行行為就不會出現偏離上級預期的現象。
但現實的情況往往并非如此。由于人們理性的限制,現實中的委托-代理協議通常是不完備的。這主要表現在兩個方面。一是信息不對稱。即代理人由于專業分工的緣故,總是掌握有委托人所不能掌握的信息。在政策執行中,下級更靠近標的群體,更全面接觸到執行環境,掌握了大量的政策執行所需要的“地方知識”。與上級相比,下級顯然擁有更多的信息優勢。這意味著下級在實際的政策執行過程中,可能打著上級旗號而滿足下級的私利。此即所謂的“道德風險”。二是信息不充分。委托-代理契約總是針對未來的,但未來難以預料,任何委托-代理協議都不可能窮盡所有事宜。這樣,契約未規定事項,尤其是執行契約的風險或收益究竟歸誰所有,就成為影響代理人行為的重要問題。在企業中,這個問題往往由委托-代理協議中關于剩余分配的規定而確定。其中,“剩余”既包括雙方的剩余控制權,也包括由剩余控制權所帶來的回報。但在公共政策領域,上級和下級的委托-代理契約一般體現在憲法、行政法以及編制管理制度中關于政府及其部門的職能、權限(尤其是地方制度或府際關系)的系列規定。這些規定往往是粗線條的,不能涵蓋具體的政策情景。如此一來,下級就可能運用自己的信息優勢來侵占剩余控制及其回報。委托-代理理論揭示的這兩種情況,在公共政策執行中屢見不鮮。在國內,所謂“上有政策,下有對策”現象,就是對這些情況的生動描述;而“一刀切”就是對這些執行偏離的一種糾正策略。
三、“一刀切”的類型
既然是下級執行偏離行為的糾正,“一刀切”決策就需要考慮下級執行偏離行為的類型。在既有的研究中,對下級執行行為分類已經很多。其中,許多執行類型如變通執行、象征執行、敷衍執行等,都與本文接下來討論的執行偏離相關。
但本文關注的是執行制度所導致的執行偏離現象,即委托-代理式的政策執行制度安排導致了哪些執行偏離。接下來將從“委托-代理制度的內在問題”以及與此相應的“下級行為策略”兩個維度,對下級的執行偏離進行分類。
其中,“委托-代理制度的內在問題”主要有信息不對稱和信息不完備。下級之所以能夠偏離執行,主要原因在于利用了委托-代理式制度安排的固有局限。因而,制度內在問題是下級執行偏離之所以發生的前提,也決定了下級執行偏離的基本方向。譬如,由于委托-代理雙方的信息不對稱,下級就可以打著執行的旗號,實際上并沒有全面忠實履行自己的執行義務,如公共政策中的選擇性執行、象征性執行、不執行等等;由于委托-代理協議不能明確規定剩余分配,下級就可以在執行中擅自變更自己的控制權并侵吞剩余利益,向上級轉嫁剩余風險。“下級行為策略”主要包括隱蔽行為和隱蔽信息。前者指的是下級做出的上級難以察覺的作為或不作為,如向群眾發放生活補助時沒有實地走訪補助對象,在代為征收稅收時擅自增加收費項目等;后者指的是下級故意隱瞞一些信息,誘導上級對自己的行為發生錯誤判斷,如“政結工程”、統計數字造假等。按照這兩維度,我們就可以將因委托-代理式的制度安排而導致的執行偏離分為以下四類(如下表):
第一類是“表面執行”,這是典型的偷懶行為。下級宣揚采取行動去實現政策目標,但實際采取的行動不足以實現目標,因而實際執行的只是部分政策內容和政策目標等。最典型的例子就是前些年有些地方在實施節能減排政策時,并沒有嚴格執行上級規定。街頭官僚的選擇性執法,也屬此類。
第二類是“無執行”,往往是隱蔽的政策抵抗。此類政策執行往往發生在最基層,上級對政策執行監督最弱化。比如,有些公安機關在當事人報案后,先不立案。在鄉鎮計劃生育政策執行過程中,有些基層官員出于各種考慮,拒絕對違反計劃生育政策的標的群體進行處罰等等。
第三類是“變通執行”,其特點是執行部門擴張或過度使用自由裁量權,更改政策目標或內容,使之對自己更為有利。如某地為了建設開發區,采用“化整為零、連片審批”的方式,將上級才有的大面積建設用地審批權據為己有。90年代,我國部分地區一度較為嚴重的“亂攤派、亂收費”也屬于這種情況。
第四類是“自主執行”,即根據自己的需要,遑顧上級政策,自行制定管轄區內實施的政策(“土政策”)。如某縣為了推動義務植樹,自行規定、扣除干部職工月工資的10%作為綠化基金,違背了義務植樹的精神,侵犯了干部職工的權利。
這些執行偏離,既可以單獨成類,也可以以某種方式結合在一起。譬如,上世紀90年代,一些基層政府針對農民的“亂攤派、亂收費”問題,既包含有對農民權利保護政策的表面執行和無執行,也包含有對農業農村經濟發展政策的變通執行,還包含有基層自己“土政策”的自主執行。
需要指出的是,對于這些執行偏離,上級未必會采取“一刀切”的處理方式。由于下級執行偏離利用的政策執行制度的固有局限,導致有的執行偏離上級未必能夠發現;而且,正如本文下一節將要分析的,對于發現的執行偏離,上級也可以容忍;對于不能容忍的,上級還可以采用其他手段,如派遣工作組。但一旦上級決定采用“一刀切”,就必須確定“一刀切”所針對的領域或環節。“一刀切”的決策包括兩個部分的考慮。一是功能考慮。“一刀切”政策要能彌補和解決委托-代理式執行制度安排存在的問題,包括信息不對稱和信息不完備,這樣方能防止下級執行偏離的出現。二是形式考慮。要能有效針對下級執行偏離的策略。這樣,我們就可以將上級的“一刀切”括為四種舉型:
第一種策略是“明確政策標準”。通過明確政策執行的過程或結果的標準,將下級的行為與其結果之間的關聯關系更清楚地顯示出來,以此來防止下級的偷懶行為。比如,用地區GDP作為地區經濟發展的基本標準,用統一的年齡或學歷標準夾衡量干部素后等。
第二種策略是“明確結果”。通過更加強有力的監督舉措,如達標評比、監督舉報、信息公開等,讓下級執行行為無所隱藏。
第三種策略是“新增標準”。主要針對的是下級擅自擴大自身權力、侵占上級利益或標的群體利益而采取的“一刀切”政策。最典型的是干部績效考核中的“一票否定”。
第四種是“停止執行”。對于下級在執行過程中的自主決策,上級認為不符合其政策目標的,以“一刀切”的方式對其進行制止。如停止新建樓堂館所、取消一切非法定收費和審批項目等。
當然,由于下級執行偏離的類型往往以綜合的方式存在,上述不同的“一刀切”政策,在現實中也往往以相互聯系的方式存在,此即俗稱的“組合拳”。
四、“一刀切”的發生機制和成效
前述分析也初步展現了政策執行中“一刀切”現象發生的基本邏輯:政策執行的委托-代理式制度安排所存在的問題,為下級所利用后形成了執行偏離,“一刀切”則是針對這種執行偏離所采取的一種應對策略。然而,本文前面也曾提及,并非所有的執行偏離都會引發“一刀切”。那么,在何種情況下,上級會做出采用“一刀切”的決策?
一般地,上級的“一刀切”決策必須建立在對下級執行偏離信息的掌握之上。然而,按照政策執行的委托-代理式制度安排,由于下級擁有信息優勢,這些信息應該不會通過通常的政策執行反饋機制發送到上級那里。所以,在下級執行偏離和上級“一刀切”決策兩個環節之間,一定有一個特殊的信息傳遞機制,將下級執行偏離的信息傳遞給上級。本文將這種把下級執行偏離信息傳遞到上級并為后者所接收的過程途徑稱為信號機制。信號機制是下級執行偏離行為和上級“一刀切”決策的連接點。有了信號機制,我們就可以得到一個相對完整的關于“一刀切”發生機制的邏輯圖(如下)。
本文之所以用“信號”而非“信息”,主要是想強調上級接收的只是那些能夠顯示下級執行偏離的信息。信號可能是完整反映下級執行偏離的全部信息,也可能只是部分信息。但對上級而言,只要所接收的信號能夠表明下級執行偏離即可。這是因為,在一個下級擁有信息優勢的制度安排中,上級要獲得完整的下級執行偏離的信息是很困難的;同時,從決策效率的角度分析,上級也不需要全面真實地掌握下級執行偏離的信息。所以,上級的“一刀切”決策,只是對那些能夠顯示下級執行偏離的信號的回應。
上級對信號的回應,取決于信號機制的特征。一般地,這些信號機制可以用信息傳遞的一般過程模型來進行分析。為簡單起見,本文選擇其中的三個主要要素:
一是信號源,包括從政策組織體系之外產生的外部信號和來自于政策組織體系內部產生的內部信號;二是傳遞媒介,包括制度化或固定的渠道和非制度化或臨時的渠道;三是信號強度以及相應的過濾機制,一般地,信號愈強,其突破組織層級過濾的能力也強。這樣,一個戲劇性信號(如重大事件的發生)往往能夠立即促發“一刀切”決策議程的啟動;而有些弱信號則需要經過長時間多頻次傳遞,其信號強度積累到一定程度時,才有可能被上級所感知。
將這三個要素搭配起來,在邏輯上應該可以得到8種信號機制。但從理論上看,由于內部信號本來就應通過制度化途徑來傳遞,故將內部信號與非制度化途徑的組合略去,只剩下六種基本的信號機制類型(如下表)。當然,在現實中,這些信號機制既可以單獨出現,也可以以某種形式混合在一起。如群體性事件,既可以通過社會媒體的方式反映到上級那里,也可以通過政府內部的信息系統來傳遞。單一的群體性事件的信息既可以單獨信號傳遞,也可以與政府統計的上訪信息一起作為信號傳遞。
將“一刀切”決策視為上級對信號的一種反應,可以讓我們更直觀地理解“一刀切”的追蹤決策性質。同時,信號機制本身也可為我們判斷“一刀切”的走向提供一個依據。既然“一刀切”即為信號的反應,那么,“一刀切”的存留應當與信號的存留有密切的關系。換言之,“一刀切”的直接目標是讓信號消失;“一刀切”出臺后信號的變化決定了“一刀切”的走向。
我們可以將其分三種情況進行討論。第一種情況是“一刀切”出臺信號完全消失。這會給上級帶來問題已經解決的印象。既然問題解決,就沒有必要繼續采取“一刀切”這種非常規政策,“一刀切”會終止,政策執行仍然回到常規狀態。比如,煤礦安全事故發生后,要求所有煤礦停產整頓的“一刀切”政策,往往在事故處理后就悄然終結。第二種情況是“一刀切”出臺后信號仍然存在。這意味著“一刀切”政策沒有奏效。這時上級會不斷強化原來的“一刀切”(正如我們在近些年中央對黨政機關樓堂館所建設領域所做的那樣),或者做出新的“一刀切”政策。第三種情況是取消“一刀切”后,原來消失的信號又重新出現。這時上級就需要考慮將“一刀切”政策固定下來,成為執行制度的一部分,如政府績效考核中的“一票否決”制度。
籍此我們也可順便討論一下“一刀切”政策的成效。通常,這個探討應建立在對“一刀切”實踐結果的統計分析基礎之上,但我們仍然可基于本文的邏輯對其可能的成效進行猜測。
根據本文的分析,“一刀切”的最終目標在于糾正下級執行偏離,但直接目標則是消除下級執行偏離的信號。如此,“一刀切”的成效如何,取決于信號與其所代表的執行偏離信息的匹配度。匹配度愈高,則“一刀切”的成效愈大;反之,“一刀切”的成效就愈小。
讓我們想象一下兩種統計數據:一種是由上級直接建立的統計部門(比如統計大隊)得到的,另一種是由下級的統計部門(如統計局)得到的。這兩種數據均可以作為下級執行偏離的信號出現。但后一種數據顯然受到下級干擾的程度較高。如果上級根據的是后一種數據做出“一刀切”的決策,則下級可以采取更改數據的方式來消除信號,從而讓上級誤以為執行偏離已經得到糾正。同樣的情況也出現在媒體發出的信號。媒體的議題焦點轉移自有其規律。當上級針對媒體發出的信號做出“一刀切”決策后,恰逢媒體的注意焦點發生轉移。這也會讓上級誤以為自己的決策已經奏效,不清楚下級的執行偏離實際上并未得到有效糾正。
需要注意的是,對于前述原理,下級不僅了解,而且還會利用它來應對上級的“一刀切”政策。譬如,針對越級上訪中可能會反映出下級侵犯農民利益的情況,下級會采用“截訪”的方式,截留傳遞到上級那里的信號,從而讓上級產生誤判。
由此,我們判斷“一刀切”政策的成效,不僅要看其直接效果,也要看到其最終效果;不僅要考慮其靜態效果,也要從多次博弈的角度看其動態效果。
五、結論與探討
本文對政策執行中的“一刀切”現象進行了初步分析。拋開各個“一刀切”的具體原因不論,我們發現,政策執行中的“一刀切”現象有其制度根源。正是由于委托-代理式的“制定一執行”制度安排本身的缺陷,導致了理性的執行者會偏離政策預期目標;而“一刀切”只不過是為糾正執行偏離而從諸多策略中所選取的一種策略而已。
公共政策制定后,如何讓執行者忠實執行政策方案,是公共政策研究的重要問題,也是第一代政策執行理論探討的核心議題。毫無疑問,面對執行中可能出現的偏離現象,政策制定者有著多種應對之策。“一刀切”只是其中之一。本文并沒有分析制定者為何在多種備選策略中選擇“一刀切”這種策略。這可能是制定者理性分析的結果,也可能出于思維慣性。反之,我們以“一刀切”的存在事實為前提,從邏輯上進行“倒推”,試圖對其存在進行解釋。
作為一種解釋框架,本文的目的并不在于為行動者提供具體建議。雖然以執行偏離作為文章分析的中心議題之一,但本文并不必然認為執行偏離一定就是一個不好的現象。事實上,在中國這樣一個實行單一制的大國,執行偏離不僅是一個常見現象,也有一定的合理性。本文只是站在政策制定者的角度,探討當制定者認為下級的執行偏離需要糾正時,才會運用包括“一刀切”在內的糾偏策略。同樣,文中對“一刀切”現象的分析,也只是將其當作一種策略工具,并不涉及對它的價值判斷。
盡管如此,本文對“一刀切”產生原因、機制及其成效的分析,對于理解和優化政策執行體系仍具有一定的啟示。
首先,完美政策的目標實現,需要有完善的執行制度安排。公共政策執行體制,基本上立足于靜態的、粗線條的府際關系制度。執行偏離的普遍存在,表明這種制度會給執行者留下大量可乘之機。因此,盡可能明確政策目標的標準及其評估方式,清晰界定執行行動各方的權力、義務、責任,是保證政策目標實現的前提。
其次,信號機制是保證政策得到忠實執行的關鍵。完善的執行制度安排對公共政策設計者的理性要求較高。但人類的理性是有限的,無論看起來多么完備的制度設計,在執行時都會發現其缺陷。因而,按照林德布洛姆的觀點,公共政策本來就是在“制定-執行-改進制定-再執行”這樣一個漸進調試的過程中逐步推進的。但如何在執行中發現問題并據此進一步完善政策?這就需要有一個完善的信號系統,能及時充分地反映政策執行偏離信息,政策制定者就能及時發現并彌補制度和政策缺陷。因而,有效的執行體系,除了應盡可能完善執行制度外,還應在信號機制建設上下功夫;除了要完善內部信號機制外,也應注意完善外部信號機制,讓更多的外部信號更順利地傳遞到政策執行者。
最后,慎重考慮“一刀切”的政策效應。“一刀切”針對的是下級執行偏離,從保證政策目標實現的角度看有其必要性。但由于“一刀切”決策建立在信號基礎上,是對信號的一種應激式反應,所以往往缺乏系統的考慮。尤其當強信號傳來時,決策者面臨的壓力大,“一刀切”決策更難考慮周全。此外,由于目的是糾正已經出現的執行偏離,“一刀切”政策往往會伴有強激勵舉措(如對于違反者加重處罰等)。但強激勵又往往會激發下級的針對性策略,從而導致圍繞著“一刀切”進行的新一輪政策博弈。
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