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    【摘要】在全面深化改革的背景下，我國正在也必須走向新的國家治理模式，不僅要適應經濟新常態，還要適應政府管理的新常態。以往運用“舉國體制”來進行科技趕超的模式已經不能適應今天的新形勢了。必須深化改革，以市場化、信息化、法治化、國際化來打造一個具有全球影響力的科技創新中心，這些方面上海在全國也更可能有優勢。

    5月30日，全國科技創新大會、中國科學院第十八次院士大會和中國工程院第十三次院士大會、中國科學技術協會第九次全國代表大會在人民大會堂隆重召開。習近平總書記就推動科技創新提出五點要求。其中，第四點要求是深化改革創新，形成充滿活力的科技管理和運行機制。他指出，科技創新、制度創新要協同發揮作用，兩個輪子一起轉。我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，要形成社會主義市場經濟條件下集中力量辦大事的新機制。

    從工業革命以來的世界歷史來看，科技創新能力是大國崛起的基石。而一個國家科技創新能力的提升，離不開運行良好的政府科創治理體系。這是因為，有效的產權保護制度、完善的產學研體系等制度安排，是科技創新的必要前提。而我們所說的科技創新治理體系，正是這些制度安排的集合。可以說，科技創新治理體系是國家治理體系在科技創新領域的延伸。

    眾所周知，我國發展的一個比較優勢是政府能力強。弗朗西斯·福山的最新研究認為，秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制。按照這一分析框架，西方的長處在于具有較好的法治和問責體系，但政府不夠強大。而中國的優勢正在于具有能力強、自主性高的國家。可以說，西方的劣勢正是我們的優勢，反之亦然。面對這種情形，我們必須揚長避短，充分發揮我國的政府優勢，這些優勢包括：國家能力強、特別是能夠集中力量辦大事；總體效率高，能夠實現超常規、跨越式發展；國家自主性程度高，在較大程度上維系一個“中性政府”，基本不受利益集團的綁架。這些特點往往是西方國家所不具備的。

    但是也應該看到，政府的作用是一把雙刃劍，可謂成也蕭何敗也蕭何，這在我國改革和發展進入到深水區之后，體現得日益明顯。這就是為什么十八屆三中全會提出全面深化改革，其核心問題是處理好市場和政府的關系，使市場在資源配置中發揮決定性作用。目前我們這方面存在很大的問題，政府強，但政府在科技資源配置方面的效果并不好，科技的投入體制、創新體制、評價體制都亟待改革。推進政府科技創新治理的現代化，這是一個關鍵的問題。

    在此，對于“政府配置科技資源通常是低效的”這個命題，也需要有一個正確認識。上世紀70年代，屠呦呦研制青蒿素獲得了成功，也是政府配置資源的結果。問題是當環境發生變化后，就必須改弦更張。以前我們的“舉國體制”很有效，是因為是計劃經濟的體制和封閉的環境，那時權力尋租現象很少，社會風氣也比較純正。在當今的條件下，政府權力很大但受約束較小，包括科技領域在內的行行業業人際關系的因素都十分復雜。尤其是在市場經濟條件下，要求政府決策的科學化和民主化水平不斷提高，依法執政、依法行政的水平不斷提高，但我們的民主和法治都還不夠健全。在這種情況下，政府如果還按照改革開放前的模式行事，一定會事倍功半，甚至事與愿違。

    十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。與其他領域一樣，在科技創新領域，政府的作用仍然應是彌補市場失靈。要厘清政府與市場的功能互補作用和相互替代的邊界，不要造成雙方的功能錯位，任何一方盡可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市場失靈”的領域發揮作用，而不是在與市場功能重疊的地方發揮作用。

    一方面，在科技創新戰略的頂層設計、基礎研究、創新基礎設施建設、產權保護、人才培養和集聚等領域，應該強化政府責任，因為這些領域，市場和企業沒有足夠的驅動力和資源來完成，這是政府應該有所為的領域。

    但同時，政府也應該在那些市場可以有效發揮作用的領域有所不為。這也是目前政府在科技創新治理中較為突出的問題，一些行政審批過于復雜，流于形式；還有一些管理制度太過具體，注重環節把控，缺乏對結果的重視；更有一些政策導向干擾了創新主體的決策，阻隔了市場本身發出供求信號。以人才扶持政策為例，強調物質投入居多，而不鼓勵智力投入。經費使用受到嚴格的預算結構和程序合規限制，不注重經費使用的質量和成效，為了形式上的合理，浪費了不必要的社會成本與時間效率。直接用于人力資源的投入，在經費比例、目標對象和支付方式等方面存在諸多不合理的規定。這些限制的本質是對人才智力勞動價值的不夠尊重和認可，與培育開放包容的創新創業環境存在較大差距。盡管一些項目已經開始有意識地調整人力資源成本的比例結構，但由于稅收制度的限制，未能真正實現激勵人才創造性勞動的作用。

    造成這些制度藩籬的根本原因在于我國的科技創新體系是脫胎于計劃經濟體制的，在計劃經濟時代，科技創新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技創新要素配置的唯一機制。雖然隨著社會主義市場經濟體制的建立，經濟領域的市場化改革取得了一定的成效，但科技創新領域的計劃經濟思維依然較為濃厚。這里所說的計劃經濟思維是指目前本可以通過市場、企業等主體進行資源配置和調節的領域或環節，囿于路徑依賴的慣性，仍然存在不能適應市場導向的政府設置的不合理的制度安排。對于這些領域的制度藩籬，應該以推進科創中心為契機，進行大刀闊斧的改革，使得科技創新領域市場與政府的關系得以理順。在我看來，這也正是總書記所說的“要形成社會主義市場經濟條件下集中力量辦大事的新機制”的題中之義。

    那么，對上海來說，具體可以怎么做呢？不妨從以下幾方面著手：

    首先，貫徹推進科創中心建設實施意見、加快建設具有全球影響力的科技創新中心，根本理念是要站在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度來思考和布局，切實簡政放權，變“管”為“放”，進一步讓市場在資源配置中發揮決定性作用。大道至簡，建設科技創新中心不能搞煩瑣哲學，一定要抓住主要矛盾。目前我們把什么都看作“系統工程”，但忽視主要矛盾，也沒有抓主要矛盾的膽識，以致很多工作看上去面面俱到，但未切中要害，找不到抓手，也沒人負責，難以落實，這是問題的癥結。

    第二，制約我國科技創新的根本問題或者主要矛盾，是政府管得太多、太死，沒有讓市場、社會發揮應有的作用，沒有讓企業和科研院所成為主角，而是政府自己成為主角。在全面深化改革的背景下，我國正在也必須走向新的國家治理模式，不僅要適應經濟新常態，還要適應政府管理的新常態。以往運用“舉國體制”來進行科技趕超的模式已經不能適應今天的新形勢了。必須深化改革，以市場化、信息化、法治化、國際化來打造一個具有全球影響力的科技創新中心，這些方面上海在全國也更可能有優勢。

    第三，建設具有全球影響力的科技創新中心，必須把“舉國體制”轉變為更多靠市場主導的體制。特別是上海作為一個地方政府，建立輻射全國乃至全球的科技創新中心，不可能主要依靠政府的力量，上海不具備這樣的能力。上海應該在如何進一步放開市場和競爭、釋放企業創新活力、吸引全國和全球創新人才方面多做文章。在這方面，體制機制創新是關鍵。當前我國科技創新的瓶頸是管理體制和機制的創新，特別是在鼓勵公平競爭、優化投資效益、集聚創新人才方面下功夫。目前市場競爭扭曲、投資浪費嚴重，高端人才缺乏。國際上科技創新中心的成功經驗就是有好的體制機制來促進競爭，吸引創新人才和企業聚集。

    第四，上海建設具有全球影響力的科技創新中心，必須推進政府自身的改革，簡政放權，建設法治政府和服務型政府，推進決策的科學化和民主化，讓專家在科技創新和決策管理上有更大的自主權和發言權。同時，要克服官僚主義和部門主義，加強功能整合，提高行政效率，制約權力尋租。從一定意義上說，政府自身改革走多遠，科技創新就走多遠。而且，目前我國政府形象不佳，也是制約發展的主要因素之一，要研究如何改善政府形象，提升政府的制度軟實力。

    （作者為上海市社會科學界聯合會副主席，中共上海市委黨校馬克思主義研究院執行院長，上海交通大學教授、博士生導師，上海市公共政策研究會會長，上海市軟科學基地上海市創新政策評估研究中心主任）