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何家弘：漸進式推出官員財產公示制度的建議

點擊：4558 作者：何家弘來源：原載《法學》，轉自最高檢網站發布時間:2016-01-06 08:36:35

　　原題：反腐敗的戰略重心與官員財產公示

　　【核心要點】從社會發展的角度來看，反腐敗的成效不在于抓出多少貪官，而在于社會中還有多少貪官。預防明天的腐敗是上策，阻止今天的腐敗是中策，懲治昨天的腐敗是下策。

　　官員財產公示是行之有效的預防腐敗制度，但這項制度在中國正陷入進退兩難的僵局，其真實障礙在于當下中國擁有不適宜公開之財產的官員數量太多。中國不能等到所有官員或大多數官員都成為清官那一天才建立官員財產公示制度。要打破僵局，可采取自愿公示、抽選公示、晉級公示的辦法，只需要三五年時間就可進化為全面的官員財產公示制度。

　　漸進式官員財產公示，意味著反腐敗中的適度寬赦，這是國人無奈的選擇。但這種寬赦本身是公開公正的，不同于利用權力“暗赦貪官”。“暗赦貪官”對社會對國家的危害比“明赦貪官”更大。在同一個國家中，有些貪官受到懲罰，有些貪官得到“暗赦”，顯然會損害司法公正和社會正義；官員們會從那些被查辦的貪官和“暗赦”的貪官身上吸取經驗教訓，知道“問題”不在于貪不貪，而在于有沒有“保護傘”，助長官場上的結黨營私之風。

　　當下中國的腐敗問題是相當嚴重的，因為它已不是個體性腐敗，而是制度性腐敗、社會性腐敗。所謂個體性腐敗（individual corruption），即主要因為個人的道德品質低劣導致的偶發性腐敗。即使在清廉度極高的國家和地區，這種腐敗也會存在。所謂制度性腐敗（institutional corruption or systematic corruption），即主要因為制度缺陷和漏洞導致的多發性腐敗。在這種制度下，不僅壞人惡人會腐敗，品行一般的人也會腐敗。所謂社會性腐敗（social corraption or systemic corruption），即主要由于文化習俗和行為環境等社會因素造成的普遍性腐敗。它與制度性腐敗往往有著常態聯系，且已不只存在于政府官員的群體，而是蔓延到社會的各行各業，譬如工商企業、社會團體、文藝體育、教育衛生等領域。在過去30年里，中國查辦了許多貪官，包括逾百名省部級以上的高官，但是反腐敗的整體成效確乎不大，因為社會中還有很多甚至更多的貪官。因此，中國的決策者必須對反腐敗戰略進行反思。筆者以為，要保證反腐敗斗爭的實效與長效，中國反腐敗的戰略重心應該從懲治貪官轉向預防腐敗。實際上，這一轉向已然開啟，只是應該以更加明晰的方式踐行。

　　一、反腐敗戰略重心要從懲治貪官轉向預防腐敗

　　犯罪是危害社會的行為，犯罪者應該受到社會的懲罰，這是天經地義的；同時，社會還要努力阻止這類危害的發生，因此就要對犯罪進行預防，這是順理成章的。懲治犯罪是維護社會正義的需要，預防犯罪是維護社會安全的需要。于是，懲治犯罪和預防犯罪宛如車之兩輪、鳥之兩翼，成為人類社會與犯罪作斗爭的兩條基本戰線。在中國，人們經常把懲治犯罪稱為“打擊犯罪”，因此便有“打防并重”、“打防結合”等說法。一般犯罪如此，腐敗犯罪亦然。

　　懲治腐敗犯罪的基本路徑是通過查辦案件將貪官繩之以法。其成效是顯而易見的，也是大快民心的。預防腐敗犯罪的問題則比較復雜，涉及社會的方方面面，需要國家、群體、個人的合力，因此常被稱為“綜合治理”和“系統工程”。而且，預防腐敗犯罪很難在短期內見到成效，或者其成效具有隱伏性，難以讓民眾感知。于是，一些國家的領導者在面對嚴重的腐敗態勢時往往倚重懲治，通過加大查辦腐敗案件的力度來獲取民眾的支持。

　　懲治腐敗的著眼點在于“過去時”的腐敗，而預防腐敗的著眼點在于“現在時”和“將來時”的腐敗。中國近年查處的腐敗案件——特別是那些大案要案——往往都發生在多年以前。于是，我國的反腐敗斗爭就主要著力于昨天乃至前天的腐敗。一方面，許多貪官被查辦，民眾拍手稱快；另一方面，許多官員在貪腐，民眾仍在抱怨。由于我們沒能改良社會中生成腐敗的土壤，沒能修補制度上生成腐敗酌漏洞，貪官便猶如韭菜般割了一茬又一茬，形成反腐不斷、貪官輩出的詭異景雙、正如中國歷史上以嚴刑反腐著稱的明朝開國皇帝朱元璋的感嘆——奈何朝殺而暮犯！

　　從社會發展的角度來看，反腐敗的成效不在于抓出多少貪官，而在于社會中還有多少貪官。反腐敗的要點不是昨天和前天的腐敗，而是今天和明天的腐敗。因此，反腐敗必須從“源頭”上進行治理，要把住“腐敗大道”的人口，阻止那些禁不住誘惑的官員誤人歧途。簡言之，預防腐敗比懲治貪官更為重要。漢代思想家荀悅曾說：“盡忠有三術：一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然謂之防，發而止之謂之救，行而責之謂之戒。防為上，救次之，戒為下。”⑴把此話用于反腐敗：預防明天的腐敗是上策，阻止今天的腐敗是中策，懲治昨天的腐敗是下策。

　　有了中國國民黨因政府官員腐敗而垮臺的前車之鑒，中國共產黨的領導著一直重視預防腐敗的工作。在執政初期，中共中央就在嚴懲劉青山、張子善等大貪官的同時，加強對各級領導干部的思想教育，主要通過政治運動和政治學習等方式預防腐敗。在中華人民共和國成立之后的前30年，腐敗犯罪基本上處于較低的水平。20世紀肋年代，經歷了“文化大革命”的動蕩和“改革開放”的沖擊，一些領導干部丟棄了艱苦奮斗的優良傳統，開始貪圖享受，貪污腐化。人民群眾對于部講排場、比闊氣、大吃大喝、游山玩水、請客送禮、超標住房、豪華座車等現象極為不滿，社會上反腐敗的呼聲日漸高漲。于是，反腐敗逐漸成為執政黨關注的重要問題之一。

　　1978年，檢察機關重建之后，各級檢察機關相繼成立了經濟檢察部門，負責貪污、賄賂、挪用公款、偷稅抗稅等類犯罪案件的偵查工作。1989年8月，廣東省人民檢察院率先在經濟檢察處的基礎上成立反貪污賄賂工作同。隨后，其他地區的檢察機關也相繼效仿。1995年11月10日，最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局。1996年修改《刑事訴訟法》之后，檢察機關不再負責偷稅抗稅等類經濟犯罪案件的偵查，反貪局成為了專門查辦國家工作人員貪污受賄犯罪案件的機構。⑵此外，國務院于1987年成立監察部。1993年，中共中央和國務院決定監察部與中紀委機關合署辦公。至此，中國建立了以檢察機關反貪污賄賂部門和紀檢監察機關為主體的二元反腐敗體系。雖然這一時期也有人提出了標本兼治、懲防并舉的口號，但是反腐敗斗爭還是以查辦腐敗案件或懲治貪官為主。中國第一任監察部長尉健行在1989年7月1日的講話中就明確指出，監察機關反腐敗的基本任務就是，一手抓辦案，一手抓建設，而辦案是當前工作的重點。所謂“辦案”，就是要堅決懲治腐敗，雷厲風行地查辦一批大案要案。所謂“建設”，就是要提出一批既切實可行，又能使黨心、民心為之振奮的反腐敗措施，對目前普遍存在、群眾又十分痛恨的腐敗現象提出一些懲治的措施。⑶由此可見，當時反腐敗的戰略重心就是懲治貪官。

　　世紀之交，隨著腐敗問題的惡化，特別是胡長清、成克杰等大案的查辦和披露，如何加強預防腐敗工作的問題越來越受到重視。2000年，最高人民檢察院成立職務犯罪預防廳。隨后，全國各地的檢察機關也都設立了職務犯罪預防處或科、形成了預防腐敗犯罪的專門隊伍。

　　2002年11月，中國共產黨的十六大召開，以胡錦濤為核心的中央領導集體明確提出了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉基本方針。2005年1月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。2007年6月25日，胡錦濤在中央黨校發表重要講話時強調：堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。⑷

　　2003年12月10日，中國由監察部和外交部委派的代表簽署了《聯合國反腐敗公約）。該公約強調“更加高效而有力地預防和打擊腐敗”的反腐敗宗旨，并且在第6條中明確規定，各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，“確保設有一個或酌情設有多個機構”以預防腐敗，并賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專職工作人員”。2005年10月27日，全國人大常委會審議并批準了（聯合國反腐敗公約》。2007年9月，中國根據公約的要求成立了國家預防腐敗局，由監察部部長兼任局長。⑸2011年6月，中國檢察學研究會成立了職務犯罪偵查與預防專業委員會，其宗旨在于加強對貪污受賄等職務犯罪偵查和預防的理論研究，進一步提升反腐倡廉建設的科學化水平。⑹

　　2012年11月，新當選的以習近平為首的黨和國家領導人繼續堅持“懲治和預防相結合”的反腐敗方針。2013年12月，中共中央印發的（建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃）明確提出：經過今后5年不懈努力，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，要認真解決“四風”問題，⑺讓黨風政風和民風社風有新的好轉；要進一步加大懲治腐敗的力度，更有效地發揮紀律約束和法律制裁的警戒作用；要扎實開展預防腐敗工作，讓黨員干部廉潔自律意識和拒腐防變能力顯著增強。⑻2014年5月，中央軍委還印發了（貫徹中央精神，深入推進軍隊懲治和預防腐敗體系建設工作規劃），要求全軍和武警部隊認真貫徹執行。⑼

　　毫無疑問，上述舉措對于加強預防腐敗工作來說都是很有意義的。這些年來，預防腐敗的專門機構也確實做出不少努力，包括監督領域的擴展和預防機制的創新。例如，檢察機關的職務犯罪預防部門就探索出預防調查、犯罪分析、預防咨詢、預防建議、專題報告、年度報告等工作方法，加強對職務犯罪風險源點的排查，研究可能發生腐敗的重點環節，研究系統預防的機制和規范，努力提升職務犯罪預防的專業化水平。但是與查辦腐敗大案在社會上引發的反響相比，這些預防腐敗的措施總給人一種“虛張聲勢”或“小打小鬧”的感覺。換言之，雖然許多領導都在強調預防腐敗的重要性，但是中國的反腐敗實際上仍然沿襲著以懲治為主的基本路線。而要完成反腐敗的戰略重心從懲治貪官轉向預防腐敗，就要從戰略的高度看待預防腐敗的重要性，就要從預防腐敗的角度去制定反腐敗的總體規劃，就要把反腐敗的重心從治標轉向治本。

　　2014年7月29日，中共中央政治局在宣布對前政治局常委周永康立案審查的決定時，還宣布將于2014年10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，其主要議程是研究全面推進依法治國的重大問題。筆者以為，這標志著我國的反腐敗重心將從治標轉向治本。⑽誠然，推進政治體制改良是治本的必然路徑，但是要循序漸進，因此當務之急是先要推出一些具有指標意義的預防腐敗制度，譬如官員財產公示制度。

　　二、官員財產公示是預防腐敗的指標性制度

　　早在18世紀，瑞典王國的首相等大臣就向民眾公開自家的財產納稅清單，瑞典成為人類歷史上最早實行官員財產公示制度的國家。1883年，英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，規定議員候選人必須公示個人財產，英國遂成為世界上最早對官員財產公示進行立法的國家。自20世紀70年代以來，通過制定“陽光法”來對政府官員進行監督和制約的做法成為一種潮流，官員財產公示也成為許多國家預防腐敗的基本措施之一。1978年，美國國會通過《政府道德法》，要求立法、司法、行政官員按照統一要求公開申報財產。法國于1983年頒行的《政治家生活財產透明度法》和加拿大于1994年頒行的《公職人員利益沖突與離職后行為法》中都有官員財產公示的規定。此外，坦桑尼亞、尼日利亞、巴基斯坦、斯里蘭卡、印度、越南等發展中國家也以不同形式頒布了公務員財產公示的法規。至2010年年底，在收入世界銀行數據庫的176個國家中，146個國家建立了官員財產公示制度，占83％；經濟合作與發展組織（OECD）的34個成員國全部實行了官員財產公示。此外，實行官員財產公示的國家在拉丁美洲、加勒比、東歐和中亞地區占90％，在南亞、東亞、太平洋和撒哈拉南部非洲地區占65％，在中東和北非地區占60％。⑾新加坡前總理李光耀在推行鐵腕反腐制度時說：“一個國家如果沒有建立公務員財產公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”⑿

　　俄羅斯也是世界上腐敗問題比較嚴重的國家，因此其領導人也在努力加強反腐敗的預防措施。2008年3月，梅德韋杰夫就任總統10天后便宣稱：我們不能再等了，腐敗已變成一個制度性問題，我們應該用制度性的對策來應對這個問題。同年12月，俄羅斯聯邦杜馬通過《反腐敗法》，規定國家公務員必須向稅務機關申報家庭收入和財產等信息，而且這些信息經審查后要在官方網站上公布。2009年5月，梅德韋杰夫還通過總統令明示了那些必須公開申報家庭財產的聯邦政府職位，包括總統、總理、部長、議員等聯邦政府的高級官員。2012年3月，梅德韋杰夫又宣布了一項新的法令，要求俄羅斯所有公務員都必須申報其大額收入以及購買住房、汽車、股票等信息，而且規定任何社會團體和個人都可以和執法機構、政黨、媒體一樣查閱上述信息。⒀2013年4月，俄羅斯聯邦杜馬通過了禁止公務員及其配偶和未成年子女擁有境外銀行賬戶及存款的法案，違反此項規定的公務員將被處以500萬到1 000萬盧布的罰款或高達5年的監禁。普京總統于2013年4月簽署總統令，要求政府公務員必須在3個月內關閉所有海外賬戶并出售海外資產，否則將被免職。⒁另據俄羅斯塔斯社最近的報道，普京總統于2014年6月23日向國家杜馬提交了旨在完善預防腐敗制度的法案，要把公開申報財產的要求從擔任重要職務的官員擴大到所有公務員。國家杜馬安全和反腐委員會主席亞羅瓦婭說：“重要的是這些措施是必須執行的，對全體官員提出了共同要求，因為社會將國家管理、國家安全、保障經濟利益和社會利益的責任都交給了他們。”⒂

　　上述經驗表明，官員財產公示是行之有效的預防腐敗制度，而且具有彰顯執政者反腐敗決心的指標意義。官員財產公示制度的功能主要表現在以下幾個方面：第一，通過官員財產公示，可以讓民眾監督官員的財產及其增長情況，從而增加官員進行權錢交易的難度，減少腐敗的機會。第二，通過官員財產公示，可以加強對官員行為的約束，進而使官員養成遵紀守法的行為習慣，以防墮入貪腐的泥潭。第三，通過官員財產公示，可以加強對官員財產的監控，從而防止社會財富流向海外，遏止“裸官”的腐敗。第四，通過官員財產公示，可以增加政府的透明度，進而加強官員的民主意識，并提升政府的公信力。第五，通過官員財產公示，可以改變官員的特權思想，進而增進社會的公民意識和平等觀念。特別值得一提的是，官員財產公示可以促進中國人觀念的轉變。由于中國具有悠久且濃厚的封建專制傳統，所以特權觀念和等級觀念根深蒂固。其表現之一就是地位在上的人可以享有較大的知情權和隱私權。上邊的人可以知道下邊的人的隱私，而下邊的人卻不能知道上邊的人的隱私。官員財產公示就是要顛覆這種傳統觀念。一個人想呆在上邊，就必須放棄較多的隱私權，否則就得到下邊來，這也正是現代法治之，“治官限權”精神的體現。總之，世界上許多國家和地區的經驗都表明了官員財產公示制度的價值，中國沒有拒絕實行的正當理由。

　　其實早在1987年，全國人大常委會法制工作委員會主任王漢斌就提出要研究國家工作人員申報財產制度問題。1994年，第八屆全國人大常委會把《財產收入申報法》列入立法規劃，但后來未能進入立法程序。1995年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》。2000年，中央決定在省部級現職領導干部中首先實行家庭財產報告制度。由于這些申報都是向本單位組織人事部門的內部申報，而且缺少有效的審查機制，所以基本上流于形式。面對社會上日益增長的官員財產公示的呼聲，一些地區開始進行試點，但是“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。例如，2009年1月，新疆阿勒泰地區要求2008年12月新提任的55名副縣級公務員申報個人財產，但是采取了“兩本賬”的做法：第一本包括工資、獎金、補貼、禮金等，對外公示；第二本是全部財產情況，不對外公開。同時，浙江省慈溪市也要求公務員申報家庭財產，包括個人收入、未成年子女名下的房產、私家車等，但是僅在本單位范圍內公示，而且申報人員不包括當地的主要領導。此后，四川高縣、湖南瀏陽市、寧夏銀川市也都以不同方式進行了官員財產公示的試點，但都不是完全的財產公示，而且多屬于曇花一現。⒃

　　面對民眾的呼聲，國家決策者雖然也表示要認真研究并在適當時機推出官員財產公示制度，但是只聽樓梯響，不見人下來。有人還煞有介事地給出一些中國目前還不適宜建立官員財產公示制度的理由，如官員也享有隱私權，金融系統和房地產系統還沒有完全聯網的實名制，等等。一位紀檢領導干部曾在2011年公開表態說，“我們感到有兩個方面的條件是欠缺的：一是要建立起社會的誠信體系，二是信息統計體系，沒有這兩個體系的建立，我想這項制度實行起來是比較難的。”他還提出了技術問題背后的實質，老百姓考慮這個問題，說你公開就可以了，但高層考慮這個問題時，除了要實現反腐，還需兼顧社會穩定。“現在上面還有顧慮，怕放出去、收不住。”⒄此話半真半假，有實有虛。

　　官員財產公示制度的出臺無須以社會的誠信體系和信息統計體系為前提。我們首先要明確，這里所說的“建立社會誠信體系”并非指所有或大多數社會成員都能在社會交往中遵守誠信原則，因為若能如此，腐敗問題就不會嚴重了。因此這里所說的“誠信體系”應該是指在存款、投資以及股票、房產等大額交易中的實名制，而信息統計體系則是指上述信息的全國聯網，譬如有關部門推動多年卻至今未能完成的全國主要城市的房地產信息聯網。假如中國的房地產信息做到了全國聯網，而且存款投資等都采取了實名制，那么對官員的財產申報進行審查確實就會變得易如反掌。但問題是，“一鍵查詢”就能核實的事情，還需要公開申報嗎？其實，正因為沒有完全的聯網和實名制，中國才需要官員財產公示。因為群眾的眼睛是雪亮的，可以發現那些沒有聯網或實名的“不良資產”，貪官的欺瞞行為更容易露出馬腳，這項制度才更有執行力和威懾力。再者，正因為可能有許多官員不如實申報財產，中國才需要公示。近年來經過網上披露而被查辦的“房叔”、“房嬸”、“房姐”、“房嫂”等貪官，都曾經按照國家規定進行申報，但一般都僅申報一二套房產，結果卻被查出少則幾套十幾套，多則幾十套甚至上百套的房產。說一句“馬后炮”的話，假如中國從1995年就開始讓官員公開申報全部家庭財產，這些貪官恐怕就很難如此“潛伏”了，而且大概也不會有這么多官員走上貪腐之路了！

　　不過，社會穩定確實是國家決策者必須要考慮的問題。倘若眾多官員名下都擁有大量財產，那么實事求是地公布開來確實有可能引發社會震蕩。由此可見，推進官員財產公示制度的真實障礙就在于當下中國擁有不適宜公開之財產的官員數量太多。然而，官員財產公示制度的作用是反腐敗，不是證明官員的清廉。中國不能等到所有官員或大多數官員都能如實申報那一天才建立官員財產公示制度，不能等到所有官員或大多數官員都成為清官那一天才建立官員財產公示制度。一方面是百姓的強烈要求，一方面是官員的重重阻力。于是，官員財產公示這項很好的預防腐敗制度就在中國陷入了進退兩難的僵局。

　　三、預防為主的戰略觀可以為打破官員財產公示僵局提供思路

　　如前所述，官員財產公示制度的主要功能是預防腐敗，但是也具有發現腐敗線索并進而懲治腐敗的作用。在腐敗問題不太嚴重的國家或地區建立這樣的制度，預防和懲治的對比考量并不重要。但是在腐敗問題相當嚴重的國家和地區推出這項措施，懲治抑或預防就會成為一道現實的選擇題。如果反腐敗的戰略重心是懲治貪官，那么建立官員財產公示制度的著眼點就是昨天和前天的腐敗；如果反腐敗的戰略重心是預防腐敗，那么建立這項制度的著眼點就是今天和明天的腐敗。在后一種情況下，推出官員財產公示制度的目的不是查辦和懲治已經發生的腐敗犯罪，而是阻止和預防尚未發生的腐敗犯罪。明確這一點，對于回答上述選擇題乃至打破官員財產公示僵局是頗有裨益的。

　　歷史經驗表明，當某類犯罪問題積累到很高程度時，赦免就成為一條擺脫的路徑，譬如“大赦天下”。古今中外都曾有執政者大赦天下的做法。據說，中國歷史上的大赦起始于漢朝，盛行于唐宋。新皇登基，往往都會大赦天下。即使沒有換位，皇帝也可能隔幾年就大赦一次。正如《水滸傳》中宋太公對怒殺閻婆惜的宋江所言，等個“一年半載”，“皇恩大赦下來”，就可以回家父子團聚了。大赦天下并非古代帝王的一時勃興之舉，而是基于多方面綜合考量的決策，其中既包括顯示皇恩以收買民心，也包括甩掉包袱開創新局。

　　現代國家也有大赦，但與古代王朝不同，不是皇恩浩蕩，而是以政治考量為基礎的刑事政策。大赦指國家元首或者國家最高權力機關對某類罪犯或犯罪行為一律予以赦免的制度。例如，1977年，美國總統卡特就宣布對在越戰中逃避服兵役者實行大赦。1986年，美國政府推行移民改革，附條件地大赦了300萬非法移民，⒅而目前又在考慮是否對現有的1100萬非法移民實行大赦。⒆如果說大赦越戰逃兵還隱含著關于該戰爭是否正當的考慮，那么大赦非法移民則主要是考慮了此類違法犯罪行為的人員數量龐大。

　　20世紀中期，香港的經濟發展很快，但與此同時，行賄受賄等貪腐行為也開始泛濫，警察向管區內的商戶和娛樂業收取“保護費”然后警隊分錢的做法十分普遍。1973年，一個名叫葛柏的英籍總警司涉嫌受賄之事被報紙披露后潛逃英國。于是，市民上街游行，群情激憤，要求港府采取有力措施反腐敗。1974年2月，廉政公署應運而生。一年后，葛柏被引渡回香港接受審判，后獲判4年監禁。隨后，廉政公署開始全面調查警隊中的腐敗問題，但因涉案警員眾多而引發警察反抗。1977年，數以千計的警員上街游行，一批警員還沖進廉政公署，爆發“警廉沖突”。另有警員到總督府前靜坐示威，逼迫總督宣布“特赦”。經過研判，港督麥理浩于1977年11月5日深夜發表緊急特赦令，宣布除非涉及非常嚴重的罪行或已經調查的案件，對警員1977年1月1日前所犯貪污罪行不予追究。這一“既往不咎”的特殊舉措，既維護了社會穩定，也開啟了廉政新端。⒇

　　貪官也是人。誠然，貪官絕不是高尚之人，但也并非都是邪惡之人。其中，有些人真壞，利用“改革開放”生成的制度缺失或漏洞，千方百計地以權謀私中飽私囊；有些人本來不太壞，但在物欲橫流人心向惡的社會環境中，未能把持自我拘束私欲而陷入泥潭。僅舉一例。2011年1月，重慶市高級人民法院原副院長張弢被貴州省遵義市中級人民法院以受賄罪和縱容黑社會性質組織罪判處死緩。(21)張弢曾經是中國人民大學法學院的碩士研究生，晚筆者兩年，雖非同門，也算得師弟。畢業后，他去了中國社科院法學所，成為刑訴法學界的后起之秀。再后來，他轉入仕途，于2002年擔任重慶市高級人民法院副院長，并于2006年入選“重慶市優秀中青年法學家”，還當上西南政法大學的兼職教授，結果卻鋃鐺入獄。

　　竊以為，張弢本不是壞人，甚至也不是比筆者更壞的人。筆者與他有著相似的經歷，只是當年沒有選擇去做官而已。然而，在當下中國，想當官的人很多，因為當官有太大的誘惑，不僅有權有勢，而且有名有利。于是，有才華、有能力、有關系、有后臺的人，適合做官與不適合做官的人，為了一個共同的“人生目標”，紛紛擠入官場，然后八仙過海各顯其能地往上爬。然而，官職有限，官欲無限。于是乎，“因嫌紗帽小，致使鎖枷抗；昨憐破襖寒，今嫌紫蟒長；亂哄哄你方唱罷我登場，反認他鄉是故鄉。”（《紅樓夢》中言）多少人為當官而迷失自我，甚至搭上了身家性命！當事人，悔不當初；旁觀者，暗中慶幸。然而，大批官員獲罪，絕非社會之幸事，其對社會的發展和穩定都有負面影響。特別是當腐敗的主要原因是制度的缺陷漏洞和社會的習俗環境等因素時，適度的寬赦可能是一種比較好的選擇。人世間需要寬恕，反腐敗也需要寬恕。往高說，寬恕是一種美德；往低說，寬恕是一種無奈。

　　中國1954年的《憲法》曾經規定有大赦制度，但后來被取消。現行法律中只有“特赦”制度，而且自1975年以來一直處于“休眠”狀態。近年來，一些刑法學者呼吁在適當時機“激活”特赦制度，對于那些已經改惡從善的、沒有社會危害性的、在特定歷史條件下判刑偏重或因政治觀點不同而判罪的罪犯進行特赦。這一主張有其合理之處。而且，我們可以把這種附條件寬恕罪行的思路運用到反腐敗之中，從而推動官員財產公示制度的出臺。

　　如前所述，中國推行領導干部“內部申報”制度已近20年，但是它未能為反腐敗發揮實際作用。處級以上干部每年都要填寫申報表，交給單位的組織部門。組織部門的少數領導有權查閱這些報表，但一般也不去查閱，大量報表猶如“庫存的垃圾”。這些年查處的許多貪官都曾經按時填寫這種申報表的事實就具有極大的諷刺意味！財產申報不公開，對于反腐敗沒有實際意義。但是，官員財產公開申報，很多官員都從心里反對。(22)面對這種狀況，筆者便產生了“以赦免換制度”的想法。2008年初，筆者在《法制日報》上連續撰寫7篇文章，用一半是法學一半是文學的語言闡釋了所謂“大赦貪官”的主張。(23)

　　后來，面對社會上的質疑反對之聲，筆者又撰文對自己的觀點進行了說明與澄清。筆者的主張可以概括如下：第一，由全國人大常委會通過一項決議，宣布對過去的貪污受賄行為實行附條件的“緩查”——只要在規定期限內如實申報全部家庭財產而且在申報之后未犯新罪的國家工作人員，其申報的財產就不被追查。第二，嚴格推行官員財產公開申報制度，允許公民在網上查閱。第三，對現有反腐敗機構進行整合，變分散為合力，而且首要任務就是全面審查官員財產申報是否屬實。若沒有申報之后的嚴查，緩查政策就將失去意義。第四，設立“中華廉政扶貧基金”，鼓勵各級官員在申報之前將多余財產以實名或匿名的方式捐獻給該基金，捐款不問來源。(24)

　　用附條件緩查貪官的政策換取官員財產公示制度的出臺，這屬于治療腐敗頑疾的一劑猛藥，雖然見效快，但是政治風險也很大，因為它容易遭受民眾的反對，引起社會動蕩。筆者的觀點提出之后，在社會上就曾引來諸多非議。(25)其實，還有一些專家學者也提出過類似的主張，例如反腐問題專家李永忠、歷史學家吳思和經濟學家許小年等。當然，也有許多專家學者反對“特赦”貪官的主張。(26)后來，筆者考慮到“特赦貪官”的建議難以施行，于是就又提出了漸進式推出官員財產公示制度的建議，包括自愿公示、抽選公示、晉級公示等。(27)筆者以為，這種漸進式制度改良可以分為三步。

　　第一步是自愿公示。毫無疑問，中國有相當數量的官員是能夠堅守清廉的。但是在貪腐多發的社會環境中，這些清官被貪官綁架，甚至替貪官背上了黑鍋。在官員財產公示的民眾呼聲中，一些清官就表示愿意公示財產。例如，2013年1月，廣州市政協副秘書長范松青在廣州“兩會”期間就建議“廣州率先試行公職人員家庭財產申報公開制度”，并率先曬出自家房產。(28)隨后，廣州市市長陳建華、佛山市市長劉悅倫、深圳市市長許勤等人也相繼表態，“如有要求，愿意公開財產”。(29)對于范松青等人的做法，有人支持，有人反對，也有人質疑其作秀，借機出名。筆者以為，無論這些人的內心想法如何，這種行為都是應該鼓勵的。眾所周知，共產黨人不求名利的說法已然成為天方夜譚，因為如此高尚的道德水準難接地氣。其實，官員求名并非壞事，因為他們追求的一般都是好名，而求好名就要有好行。官員不求名才是非常可怕的，因為那就會變成赤裸裸地求利，譬如軍中巨貪谷俊山。然而，純粹個人的自愿公示行為對于國家的反腐敗沒有太大的意義。黨中央應該通過一項決議，鼓勵各級領導干部自愿公示家庭財產。中紀委可以創建一個公開的“財產公示網站”，中央直管干部都可以自愿在這里公示家庭財產，民眾都可以隨意查看。地方各級紀委也可以開設同樣的網站，讓地方各級干部自愿公示財產。此外，中央還可以制定一些鼓勵自愿公示財產的政策，如自愿公示且屬實者可以優先晉升。如果一些單位或地方的領導干部不愿特立獨行，也可以“組團”公示。當下貪官可以組團，清官當然也可以組團。常言道，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。目前中國最大的社會問題之一就是奉法者不強，遵紀守法之人往往成為弱勢而且吃虧倒霉的群體。這才是法治之悲哀！中央領導帶頭的自愿公示一定能夠得到民眾的鼓掌和歡呼，讓清官揚眉吐氣，讓貪官灰頭土臉，有助于營造“奉法者強”的社會行為環境。目前，財大氣粗的貪官們已經把執政黨逼到了墻角，那么執政黨就應該采取反制措施，把貪官們逼到墻角。假如某個單位或地方的許多干部都自愿公示了，剩下的個別人支撐不住，做出跳墻抑或跳樓之類的蠢事，那也就是薄幸之中的不幸了。

　　第二步是抽選公示。如前所述，推行多年的內部申報制度已然流于形式。填寫者無誠心，審查者無實意，上下都知真情，只是心照不宣。據說，有些地方或單位的領導們懶于動筆，就讓秘書或辦公室人員代為填寫，甚至代擬金額。如此申報，于反腐敗何用？通過近年來查辦的腐敗犯罪案件，人們已經清楚地看到這種內部申報制度的弊端。于是，中紀委領導決定要加強對財產申報材料的審查，而且要采取隨機抽查的方式。(30)然而，抽查若不公開，恐怕很難保證其效率和公正。因此，筆者建議，在現有內部財產申報制度的基礎上每年隨機地公開抽選一定比例的官員進行財產公示。具體來說，所有縣處級以上干部還按照現有規定每年內部申報家庭財產，但是每年將有1％的省部級干部、5％的司局級干部、10％的縣處級干部被以“公開抽獎”的方式挑選出來，在網上公示其申報材料，由民眾參與審查。只要做到抽選過程的公開公正，這種做法就一定能夠提升內部申報制度的效用，而且可以強化官員的守法意識。倘若這百分之幾的抽查概率會讓一些官員寢食不安，那也算是應合了天理人心。

　　第三步是晉級公示。這些年在討論官員財產公示制度的時候，所謂“老人老辦法，新人新辦法”的改革思路大概是最容易被官員們接受的，因而被認為是最有可能被采納的，一些地方也開始進行了嘗試。例如，哈爾濱市于2014年8月11日宣布，擬提拔考察的干部人選必須公開收入、汽車、住房等個人資產。(31)不過，人們對“新人”的理解有所不同。有人理解為新進入國家公務員隊伍的人，有人理解為新獲得職務提升的人。筆者贊成后者。倘若只要求新考上公務員的大學生們公示財產，而現有的公務員都是“老人老辦法”，那對于當下中國的反腐敗沒有現實意義。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條提到了“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。根據中紀委有關負責人的說明，這句話應該包含了采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式來推進官員財產公示的意思，而照此堅持20年就可以“涵蓋”現任領導干部階層了。(32)筆者以為，全面公正的晉級公示制度并不需要20年的時間就可以“涵蓋”現任領導階層。借鑒世界各國官員財產公示自上而下的做法，晉級公示的對象應該是中高級領導干部，而不應是基層領導干部，因為后者的人數太多，也缺少指標性價值。例如，我國可以規定副處級以上領導干部在獲得晉級時都要在網上公示其家庭財產，那么某處長成為副局長或局長的候選人時，他或她就必須在網上進行財產公示；某局長成為副部長或部長的候選人時，他或她也要在網上進行財產公示。當然，他或她也可以選擇不公示，但那就意味著放棄升官的機會。這種晉級公示制度在正式啟動之后大概只需要三五年的時間就可以進化為全面的官員財產公示制度了。

　　根據世界各國的經驗，建立官員財產公示制度必須以“頂層設計”為前提，不能像經濟體制改革那樣讓地方政府“摸著石頭過河”。自2009年以來，我國的許多地方政府都以不同方式進行了官員財產公示的試點，但結果都差強人意。(33)因此，筆者建議黨中央就官員財產公示問題作出統一決策，而且可以把上述三個步驟互相銜接起來。第一階段，黨中央在鼓勵全國各級領導干部自愿公示家庭財產的同時，選擇一些地方或單位開始進行抽選公示的試點。同時，中紀委和地方各級紀委設立“中華廉政扶貧基金”，鼓勵各級官員將多余財產以實名或匿名的方式捐獻給該基金，捐款不查來源，但收入與支出都要向社會公布。這一階段的時間可以設定為1—3年。第二階段，黨中央在總結各地試點經驗的基礎上，在全國推行隨機抽選一定比例的官員公示財產的做法，同時選擇一些地方或單位開始進行晉級公示的試點。這一階段的時間也可以設定為1—3年。第三階段，黨中央在總結各地試點經驗的基礎上，在全國推行處級以上干部的晉級財產公示，并在適當時機轉化為全面的處級以上干部的家庭財產公示。這一階段的時間還可以設定為1—3年。如果進展順利，中國可在少則三五年多則十來年的時間內建成官員財產公示制度，開啟反腐倡廉的新紀元。

　　當然，官員財產公示制度自身也不能完成預防腐敗的任務，必須輔以相關的制度措施，其中最為重要的就是公示內容的審查機制和虛假申報的處罰機制。筆者建議，對于自愿公示家庭財產的官員，各級紀檢機關負責審查，但不必主動出查，待有人檢舉揭發其公示內容不實時再查。對于抽選公示家庭財產的官員，各級紀檢機關要主動進行審查，而且要鼓勵民眾通過多種渠道提供相關信息，并運用各種手段進行調查核實。對于晉級公示家庭財產的官員，各級紀檢機關可以會同單位的組織部門進行審查，無論是否有人檢舉揭發，都要逐一審查。凡是在審查中發現未能如實申報的官員，都要根據隱瞞的數額和情節進行處罰。例如，瞞報財產數額在10萬元以上100萬元（人民幣，下同）以下的，給予警告、記過或降級的處分；瞞報財產在100萬元以上1 000萬元以下的，給予撤職處分；瞞報財產在1 000萬元以上的，給予“雙開”(34)處分。上述瞞報財產指的是當事人能夠給出正當來源的財產，因而這只是對其不如實申報行為的處罰。如果瞞報財產涉嫌貪污受賄等犯罪，則要移送檢察機關查辦，依法追究刑事責任。上述查處的過程和結果都要向民眾公開。

　　毋庸諱言，無論是自愿公示還是抽選公示抑或晉級公示，都不是對所有腐敗犯罪的一律查處，或者說，都是在一定程度上采取了寬赦部分貪官的策略。然而，這些制度建設有利于預防腐敗。更為重要的是，這些寬赦本身是公開公正的，不同于“暗赦貪官”。其實，古今中外都有暗赦貪官的做法。譬如，大清朝的乾隆皇帝也反腐敗，也曾經嚴懲一批貪官，但是一直給身邊的大貪官和紳以“特赦”。在此之下，和紳也利用權力“特赦”手下貪官。由于有權“特赦”者往往掌管查辦腐敗的官員，所以只要告知查辦者不要調查某人或某事，就可以達到“特赦”的效果。當然，這種“特赦”沒有正式的法律效力，因此只能以特赦者掌控大權為前提。一旦大權旁落，“特赦”也即失效。

　　很多人一聽說特赦貪官便情緒激動高聲反對，甚至氣急敗壞口出粗言，但是對于那些發生在身邊的“暗赦”卻置若罔聞或習以為常。其實，“暗赦貪官”對社會對國家的危害比“明赦貪官”更大。一方面，“暗赦貪官”會破壞國家法治。在同一個國家中，有些貪官受到懲罰，有些貪官得到“暗赦”，這顯然會損害司法公正和社會正義。于是，一些受到懲罰的貪官便感到心里極不平衡，抱怨為何只查自己不查別人；而民眾也會把一些被查辦的官員視為“倒霉蛋”抑或“弱者”，甚至給與同情。另一方面，“暗赦貪官”會污染行為環境。官員們會從那些被查辦的貪官和“暗赦”的貪官身上吸取經驗教訓，努力提高自己的“官場生存能力”。他們知道，“問題”不在于自己貪不貪，而在于自己有沒有“保護傘”。這顯然會助長官場上的結黨營私之風。總之，寬赦部分貪官的做法是可以接受的，但一定要公開公正地進行，否則就無法走出腐敗到反腐敗再到更腐敗的怪圈。

　　四、結語

　　在過去30年，中國背上了相當沉重的腐敗包袱。而腐敗的生成原因是多方面的，既包括人性本能中生成腐敗的原因，也包括社會習俗和社會轉型期中生成腐敗的原因，還包括制度設計和制度運行中生成腐敗的原因。在如是環境中，不僅壞人惡人會腐敗，品行一般者也會腐敗。在過去30年，中國查處了許多貪官，但是反腐敗的整體成效不大，因為即使是嚴厲地懲治貪官也只能遏制腐敗泛濫的勢頭，并不能改變社會中生成腐敗的土壤和環境。我國的執政者必須對反腐敗戰略進行反思和調整，不要糾結于過去，而要著眼于未來，創設具有中國特色的反腐倡廉新制度。常言道，前人栽樹，后人乘涼；前人毀林，后人遭殃。我們既是后人，又是前人。我們不能一邊抱怨前人毀林不種樹，一邊又把植樹造林的責任都留給后人。官員財產公示等預防腐敗的制度，不僅涉及當代中國人的利益，而且涉及子孫后代的福祉。究竟是把腐敗惡疾流傳給后人，還是把預防腐敗的制度流傳給后人，這是我輩必須用實際行動選答的問題。

　　【注釋與參考文獻】

　　⑴特引自瞿豐：《犯罪學原理》，湖北人民出版社2002年版，第241頁。

　　⑵參見劉超；《回顧及展望我國檢察機關職務犯罪偵查權》。

　　⑶參見尉健行：《進一步明確反腐敗的方針和任務》。

　　⑷參見《標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防》。

　　⑸參見“國家預防腐敗局”詞條。

　　⑹該專業委員全的成立大會于2011年6月21日在大原召開，山西省人民檢察院王建明檢察長當選為主任，最高人民檢察院反貪污賄賂總局陳連福局長當選為常務副主任，筆者亦當選為副主任。參見《職務犯罪偵查與預防專業委員會在山西成立》。

　　⑺指黨員干部的作風問題．包括形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。

　　⑻參見《中共中央印發〈建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃〉》。

　　⑼事見《習近平批準〈軍隊懲治預防腐敗規劃〉》。

　　⑽反腐敗的戰略重心從治標轉向治本．并不意味著治標就要終止。關于反腐敗的治標之術和治本之道，筆者將另外撰文論述。

　　⑾參見林蔚文：《公務員財產公示制度之迫切性暨可行性研究》，《廈門特區黨校學報》2013年第2期。

　　⑿《官員財產公示拿“新人”開刀是隔靴搔癢》問。

　　⒀2012年5月底，筆者應邀到莫斯科參加了主題為“反腐敗的法律創新機制”的“第一后歐亞反腐敗論壇”，并在“俄中圓桌論壇”上作了主題發言。以上是俄方專家介紹的情況。

　　⒁參見劉植榮：《看看國外高官的家財》，《羊城晚報》2013年6月8日第B5版。

　　⒂《普京加大反腐力度，俄所有公務員均需申報財產》，《參考消息》2014年6月25日第3版。

　　⒃參見《中國官員財產公示的曲折歷程》。

　　⒄參見前注⑾，林蔚文文。

　　⒅參見一嫻：《美國會再次大赦非法移民嗎？》。

　　⒆2014年6月27日，美國參議院以68：32票批準了長達1200頁的移民法案，該法案為1 100萬非法移民提供了成為美國公民的13年計劃。接下來該法案要提交眾議院表決，但眾議院的共和競領導層誓言推翻該法案，并提出自己的移民法案。參見《美國：參院通過新移民法案》。

　　⒇1996年10月至1997年3月，筆者應邀到香港城市大學法學院做訪問學者。其間，筆者專程參訪了廉政公署，獲知了這段歷史的情況。另外也可參見《香港警務處——警廉沖突》。

　　(21)參見“張弢”詞條。

　　(22)據全國人大代表王全杰稱，其抽樣調查數據顯示，反對“官員財產申報”的官員高達97％。參見戴志勇：《如果民眾能妥協，請你學著做清官》。

　　(23)參見何家弘：《一個怪夢：大赦天下貪官》，《法制日報》2008年1月27日第10版；《怪夢解析：反腐敗的“次佳”路徑》，《法制日報》2008年2月24日第10版；《怪夢延伸：開創反腐敗的新紀元》，《法制日報》2008年3月9日第10版；《怪夢鏈接：從“暗赦貪官”到“明赦貪官”》，《法制日報》2008年3月23日第10版；《怪夢演繹：社會成就感均衡論》，《法制日報》2008年3月30日第10版；《怪夢升華：官本位、金本位、善本位》，《法制日報》2008年4月6日第10版；《怪夢終結：執政黨人的思想解放》，《法制日報》2008年4月13日第10版。

　　(24)參見何家弘：《以緩查貪官換取官員財產申報制度》，《東方早報》2009年4月22日第23版。

　　(25)參見余聲：《何家弘：探索有中國特色的官員財產公開制度》，《南方都市報》2009年11月8日第4版。

　　(26)參見劉薇、陳中小路：《“特赦”貪官五辯》，《南方周末》2013年2月2日第22版。

　　(27)參見何家弘：《為“官財”公示支招》，《法制日報》2013年1月30日第10版。

　　(28)參見《廣州官員表示愿意率先進行財產公開》。

　　(29)《廣東多個市長稱如組織上要求愿意公開財產》。

　　(30)據報道，中紀委于2013年1月在北京召開第二次全體會議。此次會議提出對領導干部報告個人有關事項進行抽查核實。抽查的方式是按一定比例隨機抽查，比例可能在20％左右。參見許浩：《中紀委抽查官員財產申報，涉房信息位列核查重點》，《中國經營報》2013年5月25日第2版。

　　(31)參見張婷、凌晨：《5年來近40地區試點官員財產公開，超半數曇花一現》，《新京報》2014年8月18日第A14版。

　　(32)參見周錦尉：《鍥而不舍的“釘釘子精神”》，《新民晚報》2013年12月14日第A3版。

　　(33)同前注(31)，張婷、凌晨文。

　　(34)即同時開除黨籍、開除公職。

　　（來源: 原載《法學》，轉自最高檢網站）