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        最近一次召開的中央經濟工作會議提出，要研究精簡歸并“五險一金”。全國政協委員、中國社保學會理事、對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔教授昨天向京華時報記者透露，她將在全國兩會上提出“關于將生育保險納入醫療保險制度的提案”，建議建立生育醫療保險基金，基本實現相關人員全覆蓋。這將解決龐大的女性農民工群體沒有生育保障，以及超過三分之二城鎮基本醫療保險參保者不參加生育險的痼疾。

        □背景

        生育保險是指國家通過立法對懷孕、分娩的女職工給予生活保障和物質幫助的社會保險制度。生育保險主要覆蓋城鎮各類企業，籌資模式主要為用人單位向社會保險機構繳納生育保險費，職工個人不繳費。

        生育保險待遇包括生育津貼和生育期間的醫療費。其宗旨在于通過由國家和社會向職業婦女提供生育津貼、醫療服務和產假，幫助她們恢復勞動能力，重返工作崗位，以體現國家和社會對婦女在這一特殊時期給予的支持和愛護。

        自1994年底原勞動部頒布《企業職工生育保險試行辦法》以來，生育保險取得了較大幅度的發展，從2003年起我國生育保險發展也已進入完善階段。截至2015年底，參加生育保險人數為1.78億人，比2014年底增加約730萬人。但是，生育保險的開展仍有許多不適應社會發展的地方，其發展也面臨著許多困境。

        □現狀

        ◎問題1：制度碎片化，各地政策差異較大

        多年來，《企業職工生育保險試行辦法》覆蓋企業職工，屬于就業關聯的社保制度。而機關事業單位、城鄉居民的生育費用通過其他制度予以保障。因此，生育保障缺乏一套系統的制度安排，生育保障體系缺乏整體設計，“碎片化”現象嚴重。

        孫潔稱，一方面，承擔生育保障職能的社會保障項目有多個，包括職工生育保險、新型農村合作醫療、居民醫保等，且制度之間難以銜接轉換；另一方面，每一個制度都是地區統籌，一般是縣級或市級統籌，各地政策差異較大。這既影響公平，又影響效率，還因為政策限制影響到勞動力的自由流動。

        ◎問題2：覆蓋面過窄，參保者不到醫保1／3

        孫潔介紹，《企業職工生育保險試行辦法》規定的生育保險的保障對象只有城鎮企業的已婚女性職工，沒有把廣大的行政、事業單位、鄉鎮企業、個體經營者以及城鄉居民納入生育保險的范圍之內，造成了其他的人員喪失了享受生育保險待遇的權利，以及公共衛生資源享受上的不公平。

        同時，生育保險費用是由用人單位繳納的，個人沒有資格繳納，所以其他非正規就業的婦女，以及就業單位不愿為其繳費的婦女，都享受不到生育保險待遇。我國有2.6億農民工，其中外出打工近1.7億人，女性約占30％，總量接近5000萬。這樣一個數量龐大的群體，生育保險幾乎完全沒有覆蓋。

        相對于已基本實現全民覆蓋的醫療保險來說，我國現有生育保險覆蓋面過窄，主要針對城鎮企業職工。人社部公布的數據顯示，截至2015年底，全國只有1.78億人參加生育保險，不到城鎮基本醫療保險參保人數6.66億人的1／3。

        ◎問題3：公平性不足，非職工和農民享不到

        孫潔透露，根據現行制度安排，不同身份的社會成員適用不同的生育保障制度，享受不同的保障待遇。國家機關和事業單位職工享有良好的生育保障，企業職工次之，農民和城鎮非工薪居民基本上沒有生育保障。

        據初步估計，如果不考慮城鄉物價水平差異，2011年職工實際報銷數額約為農民的4倍。全面放開二孩政策后，這種不公平現象將會呈現加劇的趨勢。用人單位繳費、職工受益是現行生育保險制度的核心，而城鄉居民和農民工或因無職業關系、或因非城鎮戶籍而無法納入制度覆蓋、無法享受生育津貼等生育險相應待遇。這種制度分設、待遇懸殊的生育保障制度安排，表明這一領域存在著不公平，也不利于縮小城鄉差別。

        ◎問題4：操作存困難，支付范圍與醫保交叉

        由于生育保險和醫療保險兩者在性質及標準上有很大相似性，絕大多數國家都是將生育保險和醫療保險合并在一起的，生育保險只是醫療保險的組成部分。孫潔對此表示，在我國實踐中，關于“因生育引起疾病的醫療費，由生育保險基金支付”的待遇支付標準過于原則，而實際執行的隨意性大。問題的關鍵在于目前國家并未規定哪些病種屬于生育引起的，這導致操作中出現困難，各地做法不能統一，加大了生育保險社會化的難度。

        同時，生育中不少醫療費用既可以屬于生育醫療費用，也可以屬于一般疾病醫療費用。因而生育保險基金與職工基本醫療保險基金在支付范圍方面存在界限不清的問題。

        □建議

        參加醫保即獲生育保障權利

        2015年11月3日公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“將生育保險和基本醫療保險合并實施”。為此，孫潔表示，生育保險是一個特定時間段特有的醫療支出，而且是特定群體，如果將生育保險納入基本醫療保險之中，就可以讓所有參加基本醫療保險的人員都可以享受到生育保險的待遇，從而較好地擴大了生育保險的覆蓋面。合并實施后，生育保險基本可以實現全面覆蓋。

換言之，今后生育保障就將成為醫保制度的一個組成部分，醫保將成為主險，而生育保障就類似其中的一個強制性附加險。各類人群只要參加了醫保，就自然而然地獲得了生育保障的相關權利。

        同時，將生育保險納入醫療保險，可以有效化解生育與基本醫療保險有交叉的情況，人社部門經辦時就不用再判斷是屬于生育保險還是醫療保險的范疇，只需正常結算、正常報銷即可。這樣不僅可有效地緩解醫院、患者、政府三方的矛盾，還可以促進社會關系的和諧發展。

        失業險承擔失業者生育津貼

        為了促進政策更好落地，孫潔提出，合并后的生育保險與醫療保險應統一收費，建立生育醫療保險基金，實施全民參保計劃，基本實現人員全覆蓋。

        一方面，生育醫療費由生育醫療保險基金支付。另一方面，在職人員生育津貼按照病假工資由用人單位支付，領取時間統一為產假時間；失業人員生育津貼由失業保險支付，領取時間可以參照失業保險的領取原則，每繳納一年生育保險費可以領取一個月的生育津貼，最長不超過法定產假時間。

        此外，一旦將生育保險納入醫療保險制度中，必須保證報銷方式實現無縫隙對接，保證原生育保險的作用能夠完全實現。她分析，將兩個體系納入一個體系，帶來的好處是降低成本，人員精簡、開支減少，還可以給參保人帶來便利，比如報銷時會更加便捷。同時，生育保障實現全民覆蓋，生育醫療保險由政府和企業共擔責任，也有助于實現社會和諧、共享發展、提升民眾的獲得感和幸福感。

        二胎生育津貼略低于一胎水平

        對于各界廣為關注的繳費問題，孫潔分析，人社部近期公布的數據顯示，目前職工醫保單位繳費率為6％，個人為2％，生育險單位繳費率近期已從約1％降至0.5％。兩項保險目前總費率約為8.5％。

        由于中共中央關于“十三五”規劃的建議明確提出，適當降低社會保險費率，孫潔表示，生育險部分繳費率剛剛降低，這部分很難再降低。醫保屬于現收現支，目前基金支出壓力已經偏大，短期內降低空間也不明顯。

        但受全面放開二胎的影響，近期生育方面保險支出無疑壓力會增大。為了確保基金安全平穩運行，孫潔建議，可確保生育過程中的醫療支出報銷比例始終不變，但二胎的生育津貼水平，應略低于初次生育時的生育津貼水平，這樣才能確保基金長期支出的平穩合理。